如何拓展民辦教育空間？

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出，“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量”。要求“各級(jí)政府要把發(fā)展民辦教育作為重要的工作職責(zé)，鼓勵(lì)出資、捐資辦學(xué)，促進(jìn)社會(huì)力量以獨(dú)立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育”。

2014年10月29日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署推進(jìn)消費(fèi)擴(kuò)大和升級(jí)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，提出要重點(diǎn)推進(jìn)六大領(lǐng)域消費(fèi)，其中排在第二位的就是“提升教育文體消費(fèi)，完善民辦學(xué)校收費(fèi)政策，擴(kuò)大中外合作辦學(xué)”。

但是遺憾的是，中國(guó)的民辦教育并沒(méi)有成為發(fā)展的新的增長(zhǎng)點(diǎn)和改革的重要力量，也沒(méi)有成為新的消費(fèi)點(diǎn)。十年前我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)徘徊在3.5%左右時(shí)，我國(guó)的教育總投入占GDP的比例是5.5%，有2個(gè)百分點(diǎn)是由民間資本貢獻(xiàn)的。而在財(cái)政性投入增加到4%以后，教育總投入仍然是5.5%，出現(xiàn)了“國(guó)進(jìn)民退”的現(xiàn)象。

民辦教育不是“拾遺補(bǔ)缺”

早在2002年我國(guó)就頒布了《民辦教育促進(jìn)法》，確立了民辦教育的法律地位，但是在很多人的頭腦里和政府部門的工作安排中，民辦教育只是拾遺補(bǔ)缺，在很多地方，當(dāng)財(cái)政支出有能力舉辦教育時(shí)，民辦教育就可退出歷史舞臺(tái)了。其實(shí)，民辦教育至少有三個(gè)功能，非公辦教育可以替代。

擴(kuò)大教育資源。2012年，我國(guó)財(cái)政性教育投入首次達(dá)到占GDP比例4%的目標(biāo)，但距發(fā)達(dá)國(guó)家仍有較大差距。2009年經(jīng)合組織國(guó)家的平均水平為6.2%。據(jù)測(cè)算，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)2020年基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)，教育總投入至少需要占GDP的7%。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展和各項(xiàng)民生工程大力推進(jìn)的背景下，單純依賴財(cái)政性教育投入，已經(jīng)不能完全滿足教育發(fā)展需要，必須吸引社會(huì)對(duì)教育的大量投入。

提供更多的選擇性。隨著改革開(kāi)放的不斷深化，人民的生活水平不斷提高，越來(lái)越多的人有愿望和能力選擇多樣化的教育。1980年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額為399.5億元，人均40.5元;2011年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄余額接近40萬(wàn)億元，人均超過(guò)2.8萬(wàn)元，分別增長(zhǎng)1000倍和690倍。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人民生活水平的提升釋放了人們對(duì)高質(zhì)量、個(gè)性化教育的需求。在這一點(diǎn)上，現(xiàn)在社會(huì)最為關(guān)注的教育熱點(diǎn)問(wèn)題——公辦學(xué)校擇校，就是人們有強(qiáng)烈的意愿行使自己教育選擇權(quán)的結(jié)果。公立教育的重要使命是保障教育公平，確保國(guó)民接受最低程度的有質(zhì)量的教育。民辦教育則側(cè)重滿足不同群體的多樣化需求，尤其是對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求，與公立教育相互補(bǔ)充，相得益彰。因此，在合理的教育體系中，選擇性教育的任務(wù)主要依靠民辦教育。擇校問(wèn)題的最終解決，需要通過(guò)義務(wù)教育的均衡發(fā)展和優(yōu)質(zhì)民辦教育的協(xié)同發(fā)展。

激發(fā)教育活力。公立學(xué)校作為社會(huì)公共組織的一部分，難免具有公共部門的“低效率”特點(diǎn)。例如，公辦學(xué)校的教師常態(tài)流動(dòng)機(jī)制仍然沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，在當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位改革和社會(huì)保障制度不健全的情況下，不合格教師的退出機(jī)制仍然難以真正實(shí)現(xiàn)。民辦教育則可以采取更為靈活的合同制，利用高薪吸引優(yōu)質(zhì)教師，從而提高教育教學(xué)質(zhì)量，為公眾提供有特色的，可供選擇的教育服務(wù)。對(duì)于不適應(yīng)學(xué)校特色發(fā)展需要或不合格的教師，則可以采取不續(xù)簽合同的方式使其退出，從而保障教師隊(duì)伍的水平。民辦教育靈活辦學(xué)機(jī)制上的優(yōu)勢(shì)，一方面有助于實(shí)現(xiàn)學(xué)校的特色發(fā)展，提高吸引力，同時(shí)也對(duì)公辦學(xué)校產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)的壓力，迫使公辦學(xué)校提高自身的質(zhì)量和特色，提高吸引力。民辦學(xué)校的這種活力如同“鯰魚效應(yīng)”一樣，可以激發(fā)出整個(gè)教育體系的活力。

從教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，單一的公辦教育難以滿足國(guó)家和人民群眾的需要，只有同時(shí)吸引社會(huì)各界力量發(fā)展教育，建立并形成民辦教育與公辦教育共同發(fā)展的格局，才能實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，建設(shè)成為人力資源強(qiáng)國(guó)。

分類管理要實(shí)事求是

與其他領(lǐng)域的改革發(fā)展一樣，未來(lái)一個(gè)時(shí)期，我國(guó)民辦教育的改革發(fā)展要實(shí)事求是，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，基于民辦教育的實(shí)際情況，穩(wěn)步推進(jìn)。

實(shí)行營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理試點(diǎn)，是推進(jìn)民辦教育改革的一項(xiàng)重大舉措，也是逐步理順民辦教育管理體制的大趨勢(shì)。但是，考慮到我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，以及現(xiàn)階段我國(guó)民辦教育主要特征是投資（出資）辦學(xué)而非捐資辦學(xué)的基本國(guó)情，在逐步推進(jìn)營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校法人分類管理時(shí)，在價(jià)值判斷上，應(yīng)秉持公平正義原則，要防止在倡導(dǎo)和鼓勵(lì)非營(yíng)利教育機(jī)構(gòu)發(fā)展的過(guò)程中，有意或無(wú)意產(chǎn)生對(duì)營(yíng)利性學(xué)校及教育機(jī)構(gòu)新的制度排擠和政策歧視，否則將可能導(dǎo)致舉辦者的“政策性恐慌”，產(chǎn)生“逆向選擇”和“公地悲劇”。

從歷史的角度說(shuō)，我國(guó)民辦教育的發(fā)展背景和生態(tài)與發(fā)達(dá)國(guó)家有很大不同，分類管理雖然是國(guó)際的普遍做法，但其他國(guó)家有相應(yīng)的稅收制度、捐贈(zèng)制度、政府補(bǔ)貼制度和文化環(huán)境，在我們沒(méi)有這些相應(yīng)制度、措施的時(shí)候，就生吞活剝地進(jìn)行分類，結(jié)果難以預(yù)料。還是要在有利于民辦教育發(fā)展、有利于民眾多元化教育需求的前提下逐步實(shí)施。

從道義上講，無(wú)論是營(yíng)利性教育還是非營(yíng)利性教育，都是教育事業(yè)的有機(jī)組成部分，都應(yīng)有其存在的社會(huì)價(jià)值和生存空間，只要依法、誠(chéng)信、規(guī)范辦學(xué)，都應(yīng)得到鼓勵(lì)、支持和尊重。鑒于當(dāng)前各方面對(duì)于分類管理還沒(méi)有形成充分共識(shí)，相關(guān)部門尚未出臺(tái)分類管理具體辦法，分類管理要謹(jǐn)慎行事，先在“試點(diǎn)”上多做文章，而不急于全面推進(jìn)分類管理制度，否則將可能造成設(shè)置審批和行政監(jiān)管的真空，導(dǎo)致日常運(yùn)行中的混亂局面。即使將來(lái)要徹底分類，也要在法律允許的框架下，充分尊重舉辦者（出資人）的真實(shí)意愿，按照“老校老辦法、新校新辦法”，妥善做好資產(chǎn)處置、機(jī)構(gòu)調(diào)整、法人變更等各項(xiàng)過(guò)渡工作，并且要適時(shí)建立起對(duì)于舉辦者辦學(xué)者的激勵(lì)和補(bǔ)償機(jī)制。

多管齊下，促進(jìn)民辦教育發(fā)展

（一）主動(dòng)引領(lǐng)內(nèi)涵發(fā)展，健全財(cái)政扶持長(zhǎng)效機(jī)制。隨著社會(huì)需求不斷變化升級(jí)，今后一個(gè)時(shí)期，全國(guó)大部分地區(qū)的民辦教育必須也只能走創(chuàng)特色、提質(zhì)量、塑品牌的內(nèi)涵發(fā)展道路，才能更好地生存發(fā)展。除了少數(shù)區(qū)域、個(gè)別學(xué)段對(duì)民辦教育尚有一定補(bǔ)充性需求外，多數(shù)地區(qū)、多數(shù)學(xué)段的民辦學(xué)校，可能都要從滿足補(bǔ)充性需求為主轉(zhuǎn)向滿足選擇性需求為主上來(lái)。為此，除了學(xué)校層面的意識(shí)自覺(jué)和不懈努力外，迫切需要政府層面的積極引導(dǎo)和大力扶持。

首先，各級(jí)政府都應(yīng)依法盡快建立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金，各級(jí)財(cái)政要按照“財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等原則”，逐年加大民辦教育的扶持力度，將支持民辦教育發(fā)展資金列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，并做到與總體教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)幅度保持基本一致，使民辦教育財(cái)政投入與本區(qū)域民辦教育的發(fā)展規(guī)模和客觀需求相適應(yīng)。

其次，落實(shí)十八屆三中全會(huì)要求，有關(guān)部門盡快研究制定在民辦教育方面“健全政府補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等制度”的具體辦法，明確財(cái)政支持的對(duì)象、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)支持非營(yíng)利性民辦學(xué)校的生均經(jīng)費(fèi)、教師保障、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)等，并加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)。

再次，在即將制定的“十三五”規(guī)劃中，建議國(guó)家發(fā)展改革、財(cái)政和教育行政等部門，專門針對(duì)民辦教育設(shè)立若干專項(xiàng)，通過(guò)啟動(dòng)和實(shí)施民辦學(xué)?！皩W(xué)科優(yōu)化工程”、“特色創(chuàng)建項(xiàng)目”、“教學(xué)卓越計(jì)劃”等舉措，引領(lǐng)和支持民辦學(xué)校夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)、提高辦學(xué)水平，促進(jìn)民辦教育內(nèi)涵提升、轉(zhuǎn)型發(fā)展。

此外，還可以通過(guò)一定的財(cái)政、稅收和金融手段，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民辦院校之間加強(qiáng)橫向聯(lián)合，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者進(jìn)行資產(chǎn)重組，以優(yōu)化教育資源的配置，提升民辦學(xué)校的辦學(xué)實(shí)力。

（二）著力解決公平待遇，狠抓民辦學(xué)校師資保障。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，制定民辦教育政策，還應(yīng)立足破解發(fā)展瓶頸，突出教師主體地位，多管齊下、多措并舉，提升民辦學(xué)校教師社會(huì)保障水平，增強(qiáng)民辦學(xué)校教師職業(yè)發(fā)展能力。

一是深化教師身份管理制度改革，探索建立區(qū)域性民辦學(xué)校教師人事管理服務(wù)中心。有條件的地區(qū)，可以考慮將“服務(wù)中心”定性為事業(yè)單位，爭(zhēng)取按照全口徑在校學(xué)生人數(shù)，核定民辦學(xué)校教師事業(yè)編制數(shù)量，參照公辦學(xué)校教師“局聘校用”方式，將符合規(guī)定條件的民辦學(xué)校教師統(tǒng)一納入到“服務(wù)中心”管理平臺(tái)，使其從“單位人”變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，從而從源頭上徹底解決民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師的平等身份問(wèn)題。

二是研究建立政府、學(xué)校、個(gè)人等各方面合理分擔(dān)的社會(huì)保障機(jī)制，逐步推動(dòng)民辦學(xué)校教師社會(huì)保障水平不斷提高。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)和學(xué)校通過(guò)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的方式，改善教師退休后的待遇，對(duì)于從事學(xué)歷教育及學(xué)前教育的民辦學(xué)校，可研究給予一定比例的財(cái)政補(bǔ)助。

三是保障和落實(shí)民辦學(xué)校教師在資格認(rèn)定、職稱評(píng)審、科研申報(bào)、評(píng)優(yōu)評(píng)先、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)、培訓(xùn)培養(yǎng)等方面，與公辦學(xué)校教師享有同等權(quán)益。逐步建立民辦學(xué)校教師從教津貼制度。鼓勵(lì)公辦學(xué)校與民辦學(xué)校開(kāi)展教師交流，互幫互學(xué)，共同提高。支持民辦職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)建立合作聯(lián)盟，鼓勵(lì)企業(yè)高級(jí)管理人員和工程技術(shù)人員到民辦學(xué)校任教，加快“雙師型”（雙師質(zhì)）教師隊(duì)伍建設(shè)。

（三）深入實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)，保障民辦學(xué)校自主辦學(xué)。在收費(fèi)定價(jià)方面，在沒(méi)有實(shí)行營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理之前，對(duì)從事學(xué)歷教育和學(xué)前教育的民辦學(xué)校收費(fèi)，總的原則應(yīng)該是放松管制，逐步由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)?？紤]到一些學(xué)段可能存在資源供給不足和“行業(yè)寡頭壟斷”現(xiàn)象，則要輔以必要的政府指導(dǎo)價(jià)管理。而帶有營(yíng)利性質(zhì)的民辦培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)，則應(yīng)隨行就市允許其自主確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在招生管理方面，允許民辦學(xué)校按照核定的辦學(xué)規(guī)模，與所在地公辦學(xué)校同期面向社會(huì)自主招生，對(duì)于一些優(yōu)質(zhì)學(xué)?？梢钥紤]給予提前招生，相關(guān)部門及轄區(qū)不應(yīng)對(duì)民辦學(xué)?？鐓^(qū)域招生設(shè)置障礙。在專業(yè)設(shè)置方面，要進(jìn)一步擴(kuò)大民辦高校和中等職業(yè)學(xué)校專業(yè)設(shè)置權(quán)，鼓勵(lì)和支持學(xué)校按照區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，突破專業(yè)目錄，自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)。在合作辦學(xué)方面，適當(dāng)降低門檻，鼓勵(lì)和支持民辦學(xué)校多渠道引進(jìn)國(guó)外優(yōu)質(zhì)教育資源，包括引進(jìn)國(guó)際教師、開(kāi)設(shè)國(guó)際課程、研發(fā)雙語(yǔ)教材等，優(yōu)先審批民辦院校與境外院校的合作辦學(xué)項(xiàng)目。

（四）切實(shí)維護(hù)行業(yè)秩序，加強(qiáng)民辦學(xué)校規(guī)范管理。從維護(hù)行業(yè)整體利益角度講，規(guī)范也是一種促進(jìn)。就現(xiàn)實(shí)狀況而言，通過(guò)一定的制度性安排，確保民辦學(xué)校依法誠(chéng)信辦學(xué)和良性穩(wěn)健運(yùn)行，是十分必要的。今后一個(gè)時(shí)期，在規(guī)范管理上，要突出抓好以下四個(gè)環(huán)節(jié)：一要完善民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)。有關(guān)部門要督促民辦學(xué)校建立健全理事會(huì)或董事會(huì)決策機(jī)制，逐步推進(jìn)監(jiān)事制度，規(guī)范和落實(shí)成員的構(gòu)成、議事規(guī)則、運(yùn)作程序等要求，依法制定學(xué)校章程，推進(jìn)民主管理，保障校長(zhǎng)依法行使職權(quán)，加快探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度。二要落實(shí)民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。在盡可能減免資產(chǎn)過(guò)戶所涉規(guī)費(fèi)和幫助學(xué)校解決必要融資需求的基礎(chǔ)上，有關(guān)部門要監(jiān)督民辦學(xué)校舉辦者依法履行出資義務(wù)，將出資用于辦學(xué)的土地、校舍和其他資產(chǎn)，足額過(guò)戶至學(xué)校名下，防范辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。三要規(guī)范民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理。有關(guān)部門要指導(dǎo)和督促民辦學(xué)校嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)會(huì)計(jì)制度，規(guī)范資金資產(chǎn)管理，并將民辦學(xué)校財(cái)務(wù)規(guī)范管理的成效作為財(cái)政補(bǔ)助的重要指標(biāo)和依據(jù)。四要強(qiáng)化行業(yè)組織自律作用。鼓勵(lì)和支持各類民辦教育行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和其他非營(yíng)利性聯(lián)盟組織，參與民辦教育共同治理，維護(hù)民辦教育行業(yè)秩序，強(qiáng)化民辦學(xué)校自我約束能力。需要指出的是，對(duì)民辦學(xué)校采取任何行政規(guī)制，都應(yīng)依法、合規(guī)、循序進(jìn)行，注意把握好分寸，不應(yīng)損害學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，更不能干擾學(xué)校正常運(yùn)行及教學(xué)秩序。只有這樣，才能真正保障民辦學(xué)校健康有序發(fā)展。

作者袁振國(guó)為中國(guó)教育三十人論壇成員、華東師范大學(xué)終身教授，董圣足為上海市教育科學(xué)研究院民辦教育研究所所長(zhǎng)