科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)宏觀管理

經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”亟待推進(jìn)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，要使創(chuàng)新要素高度集聚、創(chuàng)新活力競(jìng)相迸發(fā)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)科技創(chuàng)新是核心。然而，科技創(chuàng)新不是短期內(nèi)加大科技投入就能實(shí)現(xiàn)的，它是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要調(diào)動(dòng)所有創(chuàng)新主體的積極性。

當(dāng)下，科技事權(quán)履行微觀化、碎片化、部門化，其背后折射出政府履行科技事權(quán)集體行為方向的迷失，行為走偏，亟需加強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)和宏觀管理。

政府則需要加強(qiáng)宏觀管理，不僅要加強(qiáng)科技計(jì)劃（基金、專項(xiàng)）的整體改革，還應(yīng)統(tǒng)籌各種資源，形成合力，為科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提供良好的創(chuàng)新環(huán)境。為此，應(yīng)建立健全財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)、金融、科技等政策相互銜接的國(guó)家創(chuàng)新政策體系;改革科技預(yù)算、完善科技支出評(píng)估和監(jiān)督，建設(shè)有利于創(chuàng)新的宏觀管理體系。

科技事權(quán)集體迷失

乍一看，我國(guó)科技創(chuàng)新的制度框架是清晰的，但執(zhí)行中卻表現(xiàn)為“說一套做一套”，創(chuàng)新環(huán)境缺失，創(chuàng)新能力低下，創(chuàng)新績(jī)效不佳。其內(nèi)在根源在于缺乏宏觀管理，集體行動(dòng)方向迷失。

從行為主體看，中央科技事權(quán)的履行主要是由國(guó)務(wù)院及其組成部門來執(zhí)行。然而，不同部門的行為選擇方向卻存在差異，產(chǎn)生了嚴(yán)重的部門化傾向。

首先是事權(quán)履行的碎片化。從國(guó)家層面看，國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組是兩個(gè)非常設(shè)的協(xié)調(diào)和決策機(jī)構(gòu)，但其宏觀管理的職能，如頂層設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略統(tǒng)籌、宏觀指導(dǎo)等都未能充分發(fā)揮?？茖W(xué)技術(shù)部被賦予科學(xué)技術(shù)行政管理職能，同時(shí)，中科院、發(fā)改委、工信部、教育部、國(guó)防科工局等多個(gè)部門也具有類似職能。根據(jù)2014年7月中央98個(gè)部門公布的部門決算，44個(gè)中央部門有“科學(xué)技術(shù)”支出事權(quán)，其中屬于中共中央的中央機(jī)構(gòu)有2個(gè)（中科協(xié)和哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室），屬于國(guó)務(wù)院的中央機(jī)構(gòu)有42個(gè)。每個(gè)部門都根據(jù)自身發(fā)展需要行使相應(yīng)的職責(zé)，但沒有一個(gè)部門能夠真正擔(dān)當(dāng)科技宏觀管理，直接導(dǎo)致涉及國(guó)家科技創(chuàng)新全局的事權(quán)一旦觸犯部門利益就難以實(shí)施，以致科技資源分散、重復(fù)、浪費(fèi)和效率低下。缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

從科技事權(quán)履行的行為看，中央履行科技事權(quán)時(shí)，部門化傾向明顯，各部門為了獲取自由裁量權(quán)而相互掣肘。與此同時(shí)，部門化又被進(jìn)一步個(gè)人化，選擇性履行事權(quán)，沒有約束的自由裁量權(quán)成為部門扯皮的重要原因。各部門都忙于通過設(shè)立項(xiàng)目充實(shí)自己的權(quán)力，部門及其官員把精力主要用于爭(zhēng)取更多項(xiàng)目立項(xiàng)權(quán)、審批權(quán)、資金支配權(quán)，其應(yīng)有的綜合協(xié)調(diào)管理、政策和規(guī)劃制定等職能反而受到忽視，履行不到位。

同時(shí)，中央科技事權(quán)履行的重心在管項(xiàng)目、分資金。一方面，以項(xiàng)目為中心的管理將注意力集中在項(xiàng)目審批上，導(dǎo)致決策與監(jiān)督缺失;而項(xiàng)目的選擇和驗(yàn)收普遍采用可以避責(zé)的“專家評(píng)審”，造成追責(zé)機(jī)制失效。另一方面，宏觀和基礎(chǔ)工作不受重視，忽略科技發(fā)展戰(zhàn)略、科技政策、創(chuàng)新環(huán)境培育等事權(quán)的履行，對(duì)宏觀目標(biāo)、績(jī)效無人過問。

部門各自為政，難以形成合力?？萍际聶?quán)履行微觀化，折射出宏觀方向的迷失。導(dǎo)致國(guó)家制定的科技法律法規(guī)、行為與預(yù)期方向的脫節(jié)。各部門和創(chuàng)新主體各自目標(biāo)沖突、部門私利，扭曲的政績(jī)觀等多種因素，使得政府行為的集體性特征很弱。

科技創(chuàng)新亟待宏觀統(tǒng)籌

針對(duì)上述問題，近期黨中央國(guó)務(wù)院即將發(fā)布《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃專項(xiàng)、基金等管理改革方案》， 這一改革不是現(xiàn)有科技計(jì)劃的“合并同類項(xiàng)”，而是具有劃時(shí)代意義的系統(tǒng)改革。

科技創(chuàng)新政策是宏觀管理的靈魂，其核心是指明方向，統(tǒng)籌整合各種資源，形成合力，其應(yīng)實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的統(tǒng)籌：

一是統(tǒng)籌政府、市場(chǎng)、社會(huì)各種力量，營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境。需要以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)，確立新的科技財(cái)政觀。一方面，統(tǒng)籌教育、文化、科學(xué)、技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)化等與科技相關(guān)的支出;另一方面，在相關(guān)公共支出領(lǐng)域的績(jī)效考評(píng)中，將創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)作為各領(lǐng)域發(fā)展的政策目標(biāo)。

二是建立健全協(xié)調(diào)一致、相互銜接的國(guó)家創(chuàng)新政策體系。要真正實(shí)現(xiàn)科技對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的支撐，政策體系的協(xié)調(diào)是關(guān)鍵。應(yīng)遵循“圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈完善資金鏈”的原則，統(tǒng)籌調(diào)整財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)、金融、科技、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人才、教育、貿(mào)易等政策體系的方向，實(shí)現(xiàn)科技政策的有機(jī)融合。

三是統(tǒng)籌科技政策的宏觀管理職責(zé)。按職責(zé)明確、權(quán)責(zé)對(duì)等的原則構(gòu)建決策、咨詢、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、監(jiān)管各環(huán)節(jié)分工協(xié)調(diào)銜接的新體系，同時(shí)，強(qiáng)化考核及獎(jiǎng)懲措施，避免集體決策中的責(zé)任推諉或不作為。

同時(shí)，需要建立科學(xué)有效的科技管理組織框架。首先明確統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)。做實(shí)國(guó)家科教領(lǐng)導(dǎo)小組，將其作為國(guó)家科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的決策機(jī)構(gòu)，其工作由全國(guó)人大及其常委會(huì)列入每年的監(jiān)督議題予以監(jiān)督;領(lǐng)導(dǎo)小組每年向中央政治局或中央全會(huì)報(bào)告工作。建議成立國(guó)家科學(xué)技術(shù)咨詢委員會(huì)，將現(xiàn)在從屬于科技管理部門的咨詢職能提升為直接面向國(guó)務(wù)院的科技戰(zhàn)略決策智庫(kù)，為國(guó)家提供科技發(fā)展戰(zhàn)略和科技政策方面的決策咨詢。建立由決策系統(tǒng)、科技咨詢系統(tǒng)、政府科技管理部門與財(cái)政部門構(gòu)成的國(guó)家重大科技決策體系，在重大科學(xué)技術(shù)問題和發(fā)展方向的選擇、布局等方面發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。

其次是重新界定科技主管部門的責(zé)任。科技主管部門工作重心集中于統(tǒng)籌科技資源、落實(shí)國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，不再承擔(dān)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、基礎(chǔ)研究中的科技計(jì)劃與項(xiàng)目管理工作。

再次是推動(dòng)科研院所的整體改革，調(diào)動(dòng)科技創(chuàng)新主體的積極性。2014年以來，以科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金）、科研項(xiàng)目管理等重大改革為突破口，科研院所作為重要的科技創(chuàng)新主體之一，其體制機(jī)制改革，一方面要按照遵循規(guī)律、強(qiáng)化激勵(lì)、合理分工、分類改革要求，深化科研院所的市場(chǎng)化改革。另一方面，要明確政府對(duì)部分不適合改制的科研院所的保障責(zé)任。與此同時(shí)，從調(diào)動(dòng)科技人員積極性和全社會(huì)創(chuàng)新活力的目標(biāo)出發(fā)，按照權(quán)責(zé)一致、利益共享、激勵(lì)與約束并重的原則，增強(qiáng)科研機(jī)構(gòu)和科研團(tuán)隊(duì)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和動(dòng)力。

另外，在深化科技體制改革和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的背景下，以改革科技預(yù)算為突破口，促進(jìn)政府行為模式的有效轉(zhuǎn)變。

建議考慮改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，實(shí)施中期科技財(cái)政規(guī)劃。主要包括：依據(jù)國(guó)家重大科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和財(cái)政科技支出政策，建立中期科技財(cái)政規(guī)劃和中期科技預(yù)算，分解目標(biāo)后形成量化年度目標(biāo)，強(qiáng)化中期預(yù)算對(duì)年度預(yù)算的約束性;建立包括重大需求提出機(jī)制、專家咨詢論證機(jī)制等在內(nèi)的中長(zhǎng)期重大科學(xué)事項(xiàng)論證機(jī)制;在年度支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，與有關(guān)部門的審計(jì)、評(píng)議與預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)合起來，實(shí)施跨年度科技預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià);中央科技、財(cái)政部門指導(dǎo)地方政府結(jié)合國(guó)家目標(biāo)編制本地區(qū)的中期科技財(cái)政規(guī)劃。

同時(shí)，建立科技預(yù)算統(tǒng)籌機(jī)制。統(tǒng)籌部門間與科技支出相關(guān)的預(yù)算內(nèi)容。建立政策、規(guī)劃、科技計(jì)劃體系、預(yù)算協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)制，在預(yù)算執(zhí)行過程中盡量少出臺(tái)涉及經(jīng)費(fèi)開支的政策，保障科技預(yù)算的嚴(yán)肅性。

通過預(yù)算管理，加強(qiáng)科技計(jì)劃之間的協(xié)調(diào)、銜接和集成。以中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金）改革為突破口，以國(guó)家自然科學(xué)基金、國(guó)家科技重大專項(xiàng)、國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項(xiàng)、基地與人才專項(xiàng)五大類科技計(jì)劃為基礎(chǔ)，整合項(xiàng)目支持經(jīng)費(fèi)，設(shè)立基礎(chǔ)前沿研究、公益研究、重大專項(xiàng)和重點(diǎn)研發(fā)領(lǐng)域、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)、科技條件與人才隊(duì)伍建設(shè)五個(gè)方面的科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金），并列入年度財(cái)政預(yù)算。

加強(qiáng)科技支出評(píng)估監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)科技支出的評(píng)估與監(jiān)督，提高財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的使用效益。建立有效的激勵(lì)—約束機(jī)制，使科技行為按照既定的軌道運(yùn)行，順利完成科技創(chuàng)新的整體目標(biāo)。

首先對(duì)管理者和執(zhí)行者分別實(shí)施績(jī)效考核。在科技經(jīng)費(fèi)分配部門引入績(jī)效問責(zé)機(jī)制，解決“誰來監(jiān)管‘監(jiān)管者’”的問題。對(duì)管理者的行為效果開展常態(tài)化、制度化的績(jī)效評(píng)估，并將結(jié)果作為改進(jìn)管理和調(diào)整的重要依據(jù)。對(duì)科研項(xiàng)目建立面向目標(biāo)與結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，建立全過程評(píng)價(jià)體系，建立自評(píng)、抽查和全面考核相結(jié)合的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)過程;構(gòu)建全面立體、分類指導(dǎo)的評(píng)價(jià)體系。如，基礎(chǔ)、前沿類研發(fā)活動(dòng)，應(yīng)以原始創(chuàng)新性成果和創(chuàng)新性人才培養(yǎng)為評(píng)價(jià)重點(diǎn)，著重評(píng)價(jià)學(xué)術(shù)價(jià)值;公益類研發(fā)活動(dòng)以公眾需求實(shí)現(xiàn)等社會(huì)效益為評(píng)價(jià)重點(diǎn);市場(chǎng)導(dǎo)向類研發(fā)活動(dòng)以關(guān)鍵技術(shù)和核心技術(shù)突破、知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用能力等為評(píng)價(jià)重點(diǎn)，著重評(píng)價(jià)目標(biāo)完成情況、成果轉(zhuǎn)化情況以及技術(shù)成果的突破性和帶動(dòng)性?？己酥修D(zhuǎn)變“只準(zhǔn)成功，不許失敗”的考核理念，營(yíng)造遵循科學(xué)規(guī)律、鼓勵(lì)探索、寬容失敗的氛圍。

其次，健全違規(guī)行為處理和信用規(guī)范機(jī)制。完善專家評(píng)審監(jiān)督制度，建立項(xiàng)目評(píng)審信息反饋制度。加強(qiáng)失信行為懲戒機(jī)制。通過對(duì)巡視檢查、專項(xiàng)審計(jì)、中期檢查、財(cái)務(wù)驗(yàn)收等數(shù)據(jù)的歸集整理，奠定信用評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位按照分級(jí)評(píng)價(jià)、動(dòng)態(tài)管理、分類指導(dǎo)的原則進(jìn)行管理，通過科研信用體系建設(shè)，更好地發(fā)揮各方的自我約束力。

作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員