加速普惠式市民化改革

解決戶籍、就業(yè)、住房、醫(yī)療、子女教育等問題，是流動人口扎根城市的前提條件。推動居住證制度落地，使在城鎮(zhèn)就業(yè)居住的常住人口享受相應(yīng)的基本公共服務(wù)，是新一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃改革的題中應(yīng)有之義。但因其改革涉及領(lǐng)域廣泛、難度大，成為全國人口流入大省必須面對的一個難題。

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃推出一年之后，廣東等地方層面的配套細(xì)則紛紛落地。不同的省份改革進(jìn)程不一，褒貶評判也相對有別。

以廣東為例。自2010年該省率先推出積分入戶以來，截至2013年底，僅有約60.2萬人通過這一通道真正落戶。這種漸進(jìn)式、地方試驗為主的改革模式，引發(fā)了相應(yīng)的擔(dān)憂——消除就業(yè)歧視，改變登記方式，并非實質(zhì)性改革;惠及人群的選擇性、條件性極強，并非全民性、普惠性改革措施，亦離本輪戶改初衷有很大差距。

近日接受《財經(jīng)》記者專訪的國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶認(rèn)為，對原農(nóng)業(yè)人口、流動人口打開城市大門，需要戶籍改革和公共服務(wù)全覆蓋同步推進(jìn)，也就是落戶式市民化和普惠式市民化并舉。在目前的條件制約下，前者難以一步到位，強推往往有名無實，故地方政府應(yīng)首先選擇后者作為突破口。

而順應(yīng)普惠式市民化改革需求，不但有利于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定，也為地方進(jìn)一步發(fā)展提供必要條件，更為人口輸入大省的形象加分。當(dāng)然這需要中央對地方轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行改革，地方自身也必須加大對改革的認(rèn)識。

新戶改步伐謹(jǐn)慎

《財經(jīng)》：廣東省在全國范圍內(nèi)首先推進(jìn)“積分入戶”制度，但真正通過這一途徑入戶的流動人口總數(shù)仍相對有限。應(yīng)如何評價這項改革目前的進(jìn)展？

葉興慶：在此之前，中央已對戶籍制度改革提出了專門要求。對戶籍制度，各方面的批評聲音比較多，輿論的壓力也大，如果完全不動，不逐步放開落戶通道、降低門檻，地方政府不敢冒這個天下之大不韙。但真要做的話，又的確會遇到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支出壓力較大等一系列問題。特別是像廣東以及京津滬這類外來人口流入量特別大的省市，改革壓力更大。于是，各地采取了一系列甄別性的制度，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置相對較高，在讓一部分人留下來的同時，給中央政府和社會公眾有了交代，也保護(hù)了現(xiàn)行的地方利益，起到了平衡作用。

改革在讓外來人口有序入戶方面的效果相對有限，算是開了一個小口子，可本質(zhì)或許仍是地方政府阻擋或者延緩?fù)鈦砣丝谌霊舻囊粋€政策工具。

《財經(jīng)》：廣東近期出臺的一系列配套性新政策，被媒體解讀為是降低了入戶門檻。

葉興慶：為了使積分入戶成為一個讓流動人口有序落地的政策工具，應(yīng)逐步根據(jù)過去幾年的實踐情況，逐步調(diào)低門檻。降低積分的分值要求，增加通過人口的數(shù)量。就這個方面而言，廣東自己跟自己比確實在進(jìn)步，但就實施積分入戶制度本身而言，跟江浙等直接入戶的地區(qū)相比，廣東的改革并不靠前。

此外，改革現(xiàn)狀恐怕還要更加復(fù)雜一些。2014年底，我曾參與對廣東新型城鎮(zhèn)化落實情況的第三方評估的項目，了解到的實際情況是：總體而言，入戶門檻降低了。但積分入戶政策一年只允許申請一次，且受理的時間只有幾天。一年中剩下的時間里都是不辦公、不受理的。由此可見，地方政府改革的意愿其實并不強烈。

《財經(jīng)》：作為人口流入大省的戶改跟流出省的戶改實質(zhì)并不一樣，對前一種地方政府而言，目前的擔(dān)憂是什么？

葉興慶：首先是地方財力程度不一樣，其次是流動人口的比例不一樣。國家的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃出臺以后，中西部比較積極，但人口凈流入地區(qū)，如京津滬和廣東等地，在戶籍制度改革上確實比較謹(jǐn)慎。

一方面，因為珠三角很多城市的流動人口非常集中，甚至出現(xiàn)了數(shù)量多過本地人口的“倒掛”現(xiàn)象;其次，當(dāng)初在進(jìn)行分稅制改革時，廣東的基數(shù)較高，上繳的財力較多，導(dǎo)致其目前的財政狀況確實比較緊張。以農(nóng)民工子女上學(xué)為例，現(xiàn)行的政策是“兩為主”——以公辦學(xué)校為主，以輸入地為主，外來人員子女在公辦學(xué)校上學(xué)的比例要達(dá)到80%以上，廣東的整體落實情況就相對較差，在東莞以及一些人口超級大鎮(zhèn)，就更是做不到了。這是義務(wù)教育階段的情況，在高等教育階段，廣東也出臺了相應(yīng)的異地高考方案，但外來人口的子女還只能參加職業(yè)高等教育考試，普通高等教育考試還是不行。

《財經(jīng)》：針對廣東戶籍改革目前的分層次模式，廣州深圳限制增多，中小城市降低門檻，目前爭議較多。

葉興慶：廣東的改革路徑跟國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的部署在理論上是一致的，中小城市在尺度上更加放寬，控制大型城市人口數(shù)量。政策要起到導(dǎo)向性作用，讓人口更多地向中小城市流動。

落戶易、普惠難

《財經(jīng)》：目前廣東還出現(xiàn)了另外一種現(xiàn)象，比如中山等地，雖然降低了入戶門檻，但是實際去申請的人數(shù)并不多?？赡艿脑蚴?？

葉興慶：隨著社會福利、基本公共服務(wù)跟戶籍掛鉤的方面在不斷減少，戶籍本身的含金量也在降低。如果現(xiàn)行的這一套制度不影響外來人口的生活，不影響在義務(wù)教育階段的小孩上學(xué)、買房子，實際上對于很多人來說，并沒有去遷戶口的意愿，也是情有可原的。

戶籍改革其實有狹義的落戶式市民化以及廣義的普惠式市民化兩個概念。前者指拿到戶籍就算市民，沒拿到就不算。而廣義的市民化則要從移民、文化、就業(yè)、生活等多個方面來看，指的是流動人口完全跟流入地一體，城市能夠做到公共服務(wù)在常住人口全覆蓋，這就算是帶有普惠性質(zhì)的本土化、市民化了。

就這兩種戶籍改革的道路而言，前者的討論較多，但是就現(xiàn)實的角度而言，目前推進(jìn)的難度很大。所以要以兩條腿走路，現(xiàn)階段以推動第二層次的戶改為主，一個是消除城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)二元結(jié)構(gòu)，一個是消除城市內(nèi)部戶籍人口和非戶籍人口的公共服務(wù)差距。要把現(xiàn)在跟戶籍掛鉤的公共服務(wù)都掏出來一個個進(jìn)行梳理，然后一個個去解決。等到問題都解決得差不多的時候，戶籍制度問題自然就消失了。

從這條道路走下去，地方接受的難度會小一些。如果走得通的話，對于下一步真正取消戶口，或者說還原戶口單純的人口管理功能，可以做一個鋪墊。

《財經(jīng)》：這方面的改革，目前普遍的反應(yīng)是跟土改一樣，雷聲大但雨點小。

葉興慶：因為真正進(jìn)行戶籍改革還只是這一兩年的事情，各地的做法有，但談不上實質(zhì)性。比如廣東就在全國首先出臺了公共服務(wù)均等化的相關(guān)條例，很熱鬧很好看，但實際上仍然口惠而實不至，并沒有真正讓外來人口有獲得感、產(chǎn)生歸屬感。

細(xì)究原因，現(xiàn)在地方的確沒有太多積極性在這一層面上去創(chuàng)造改革經(jīng)驗。一個原因是不能，比如現(xiàn)在比較難以解決的異地高考問題，因為涉及到高考跨省移民、當(dāng)?shù)乩习傩盏募鹊美鎲栴}，就不是地方層面能夠解決得了的，可能要到下一次的教育制度整體性改革才會出現(xiàn)突破。

另外一個原因則是不愿意，因為要真金白銀地掏錢，所以地方上很難有什么真正的破解之道。國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃中好不容易寫入了“人錢掛鉤”、“人地掛鉤”的說法，算是給了一個甜頭，中央考慮對地方的財政轉(zhuǎn)移支付額度時，也的確在有意識地把外來人口納入考慮因素，中央財政的這個觀念還是比較強的。前些天財政部長樓繼偉在清華大學(xué)演講的時候就提到，可以考慮建立全國統(tǒng)一的學(xué)籍制度，中央在義務(wù)教育方面對地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的時候，就會按照這一體系往前走，四川的學(xué)生在廣東上學(xué)，錢就給廣東不給四川了。

但現(xiàn)在這個甜頭并沒有真正讓大家嘗到。人地掛鉤、人錢掛鉤機制也沒有完全建立起來。存在兩個掣肘，一是財稅體制改革這一基礎(chǔ)的具體方案還沒有出來，中央對地方轉(zhuǎn)移支付怎么根據(jù)當(dāng)?shù)貙嵱腥丝诖_定規(guī)模，大前提還沒有坐實。其次，是中央各個部門的流動人口信息管理系統(tǒng)，包括在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等各個方面的數(shù)據(jù)信息，各自為政、信息不共享，麻煩很多。反過來這又限制了實有人口的統(tǒng)計。

總體來說，最近這一兩年的很多制度改革，處于觀望期的色彩比較嚴(yán)重，進(jìn)展和落實的狀況并不理想。

《財經(jīng)》：目前關(guān)于戶籍制度改革的另外一個重要問題，就是以土地?fù)Q身份，現(xiàn)在的解決思路明晰了嗎？

葉興慶：讓農(nóng)民進(jìn)城落戶，他們最擔(dān)心的一個是他們老家的土地問題。2011年，國務(wù)院辦公廳發(fā)了一個推進(jìn)戶籍制度改革的通知，這個通知有一些新的要求，無論是宅基地還是承包地，無論農(nóng)民到什么樣規(guī)模的一個城市落戶，他們是不是退出宅基地、承包地，要尊重農(nóng)民本人的意愿，應(yīng)該說這是相較土地承包法有所調(diào)整的。

這其實只是政策的一個方面，政策其實還有另外一個方面，那就是在不能剝奪農(nóng)民的權(quán)利的基礎(chǔ)之上，當(dāng)農(nóng)民不需要這個權(quán)利的時候，是否能夠獲得補償？

要建立一個市場化的退出機制，包括三塊地的改革，包括承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)的股權(quán)等權(quán)益，都可以被納入其中。但現(xiàn)在各方面的改革比較謹(jǐn)慎，建立市場化退出機制的舉措還沒有納入改革內(nèi)容，所以這一塊的通道短期內(nèi)可能很難建立起來。