“超然內(nèi)閣”無法超然

由唐紹儀出任中華民國第一任內(nèi)閣總理，是民初政治家最為得意的大手筆，以為如此兼顧南北、不偏不倚，將孫中山革命勢力納入體制，共同建設(shè)亞洲第一個共和國。然而誰也沒有想到的是，民初政治破局，就是因為這個自以為是的設(shè)計。

權(quán)力分際

唐紹儀掛冠而去的動因很簡單，僅因為王芝祥的任命。

王芝祥原為廣西布政使，屬于清朝體制內(nèi)高官。武昌起義發(fā)生，廣西獨立，王芝祥順應(yīng)潮流站到了清廷對立面，出任廣西軍政府副都督，并一度代理都督。王芝祥為直隸通州人，在廣西并沒有太深根基，當南北對峙不克緩解時，王芝祥率部援鄂，離開了廣西，后任南京臨時政府第三軍軍長，成為革命黨中比較重要的人物。

袁世凱就任大總統(tǒng)，唐紹儀組閣。直隸咨議局推舉王芝祥為都督，孫中山1912年3月20日據(jù)以電告袁世凱。稍后，直隸咨議局議長閻鳳閣、參議員谷鐘秀專門拜謁袁世凱，請其接受直隸咨議局建議，任命王芝祥督直。由于唐紹儀已加入革命黨，所以唐并不反對。

袁世凱是從直隸發(fā)跡的，他現(xiàn)在出任大總統(tǒng)，很清楚直隸的意義。他對王芝祥并沒有成見，但革命黨人的推薦，而且又有直隸咨議局加持，這不能不讓袁世凱警惕。袁世凱沒有接受這個建議，當然后來也給王芝祥一個恰如其分的安排。據(jù)《梁燕孫先生年譜》：

先是，南京參議院議決接受北方統(tǒng)治權(quán)案，各省督撫一律改稱都督，并由咨議局改為省議會公舉都督之規(guī)定。直隸士紳屬意王芝祥，咨議局并為正式之公舉。是時唐方組織政府于南京，亦主張王督直?；鼐┖?，袁曾面許之。于是有電王來京之舉。唐意此事當無中變，故于直紳晉謁時，亦告以總統(tǒng)已許可，俟王到京即發(fā)表。比王至，而直隸五路軍界忽來反對之電，蓋袁意也。袁氏狃于北洋大臣之故習(xí)，以為此席不可輕易予人，而王氏尤非其舊部，至是即以軍界反對為詞，改派芝祥往南京遣散軍隊。

至于唐紹儀，畢竟因為同盟會會員特殊身份，再加上第一屆責(zé)任內(nèi)閣政黨內(nèi)閣意味濃郁。誰也不知道政黨內(nèi)閣究竟應(yīng)該怎樣應(yīng)對這樣的事情，所以使他在王芝祥督直化為泡影后，不能不引咎辭職。其咎，主要是唐紹儀覺得對不住同盟會，對不住孫中山。

當然，也必須承認，在唐內(nèi)閣期內(nèi)，大總統(tǒng)與國務(wù)總理之間，由于《臨時約法》特別條款，府院關(guān)系確實不那么協(xié)調(diào)，大總統(tǒng)的一些命令并不都能如愿獲得副署，國務(wù)院變成了與議會并列的機構(gòu)，負有監(jiān)督、制衡大總統(tǒng)的功能。6月15日，袁世凱任命王芝祥為南京軍宣撫使，而這項命令沒有經(jīng)唐內(nèi)閣副署。一來唐的面子過不去，畢竟先前答應(yīng)過孫中山;二來即便從安撫革命黨人立場說，唐紹儀也沒有辦法繼續(xù)干下去。

據(jù)張國淦《北洋從政實錄》：翌日（16日）晨，唐紹儀乘馬車到總統(tǒng)府，“忽聞槍聲，知其異，即坐原馬車至前門車站赴津”。為王芝祥的任命鬧到動刀動槍涉嫌夸張，但“自唐組閣后，府院兩處意見不合，各走極端。院中每主張啟用黨人，最近提議王芝祥為直隸都督，沈秉堃為內(nèi)務(wù)總長等等，不止一事”。凡此，均為唐紹儀掛冠而去的理由。

就袁世凱、唐紹儀私人關(guān)系言，唐辭職并沒有使他們反目成仇，但這一事件對于脆弱的民國體制，則有莫大影響，“袁唐破裂，遂失民黨之人心”。南方革命黨人對袁世凱的好感蕩然無存。

超然內(nèi)閣

為了沖銷唐紹儀辭職帶來的沖擊，湖南都督譚延闿建議大總統(tǒng)袁世凱冷靜處理：

臨時政府組織成立未及數(shù)月，民國甫有初基，唐總理乃調(diào)和南北有功民國之人，是全國所信仰，各國所矚目。授任未久，并未發(fā)生禍國殃民各問題?，F(xiàn)在西藏、蒙古隱患方多，內(nèi)地各省秩序亦未全復(fù)，此時政治尚在維持現(xiàn)狀、整頓補救時代，并非秉持政綱、統(tǒng)一進行時代。國人同心，以鞏固政府為唯一之目的，有何黨爭之可言？且今日政黨之名初樹，各省黨派方在萌芽，豈可輕議排擊總理？試問一總理去，他總理來，不幸他總理又因事去，國事尚可問乎？

唐紹儀憤而出走，袁世凱是最大輸家。17日，袁以外交總長陸征祥暫代總理，并委與唐紹儀交情頗深的梁士詒前往天津，代大總統(tǒng)當面慰留。梁轉(zhuǎn)述袁世凱挽留之意，復(fù)談及私交。唐也推心置腹告訴梁：“我與項城交誼，君所深知。但觀察今日國家大勢，統(tǒng)一中國，非項城莫辦;而欲治理中國，非項城誠心與國民黨合作不可。然三月以來，審機度勢，恐將來終于事與愿違，故不如及早為計也。國家大事，我又何能以私交徇公義哉！”梁唐深談竟夕，知意不可留，遂返京復(fù)命。

在共和架構(gòu)下，內(nèi)閣倒臺并不是一件不得了的事情，但唐內(nèi)閣的倒臺，一個普遍性看法認為內(nèi)閣太政治了。如此政治，除非總統(tǒng)、總理一人兼任，否則府院沖突在所難免。

唐內(nèi)閣的教訓(xùn)，激起各方思考。同盟會鑒于混合內(nèi)閣不能達到責(zé)任內(nèi)閣目的，盛倡政黨內(nèi)閣。6月20日，同盟會代表張耀曾等四人往晤袁世凱，表示今后要想避免唐內(nèi)閣這樣的尷尬，就應(yīng)采取完全政黨內(nèi)閣。23日，同盟會在京舉行全體職員會議，決定第二任內(nèi)閣應(yīng)為純粹政黨內(nèi)閣。否則，同盟會不再加入。

共和黨自審沒有單獨組閣機會，力主組建混合內(nèi)閣，并以為同盟會的人不宜再任總理，應(yīng)舉無黨無派專業(yè)人才任“超然總理”。如由純粹政黨組織新內(nèi)閣，共和黨表示將不參加參議院表決。

對同盟會、共和黨的建議，袁世凱持保留態(tài)度。他以為，絕對的超然內(nèi)閣及政黨內(nèi)閣，都不合乎現(xiàn)在中國，他均不能贊成。副總統(tǒng)黎元洪6月24日致電袁世凱，主張將代總理陸征祥扶正：

竊謂總理一席，必須從速確定，政有顓主，責(zé)有攸歸，方足杜私黨之鉆營，息鄰邦之謠諑。陸總長才猷穩(wěn)練，識解閎通，各國繼信用于前，國務(wù)員夫贊同于后，舊吏不書其惡，新黨不隸其吟，以之主宰超然內(nèi)閣，必?zé)o窒礙。如蒙贊同，即懇大總統(tǒng)正式發(fā)表，避免遷延。此外，各國務(wù)員受托國民，斷不能以私人之進退牽動黨派，推倒全盤，除久不到差外，悉仍舊秩。

比照各方建議，應(yīng)該承認，黎元洪的方案穩(wěn)妥、厚道。于是袁世凱6月27日令準唐紹儀辭職，命梁士詒邀請參議院正副議長吳景濂、湯化龍到府，說明擬以陸征祥繼任總理，囑其疏通各黨，免致分歧。

6月29日，臨時參議院舉行特別會議，陸征祥提名獲通過。一個超越政黨利益的“超然內(nèi)閣”呼之欲出。

無法超然

無黨籍陸征祥在民初政治人物群體中口碑并不壞，這是他接任總理的重要原因。但他只是職業(yè)外交家，不是政治家，不會左右逢源，沒有政治手腕，因而就職不久就遇到了麻煩。

7月17日，陸征祥向臨時參議院提交新一屆內(nèi)閣名單，除內(nèi)務(wù)趙秉鈞、陸軍段祺瑞、海軍劉冠雄仍舊外，以周自齊長財政，章宗祥長司法，孫毓筠長教育，王人文長農(nóng)林，沈秉堃長工商，胡惟德長交通，外交由陸征祥暫行兼任。顯然，這是一個比較專業(yè)的執(zhí)政團隊，在政治上確有“超然”性質(zhì)。但當陸征祥至臨時參議院宣布政見，不知何故，陸的演講被視為“出言無狀”“言辭猥瑣”，“語不及政，刺刺談交際事”，受其連累，周自齊、章宗祥、孫毓筠、沈秉堃、胡惟德提名均遭否決，“超然內(nèi)閣”還沒有宣布就出了問題。陸征祥知難而退，稱病住院，不理政務(wù)。

但事與愿違，參議員借題發(fā)揮，否決內(nèi)閣提名，既害了別人，也自傷不輕，“各方議論洶洶，全集矢于參議院，謂其不顧大局，陷國家于無政府之狀態(tài)”。北京軍警會議公所連續(xù)幾天召集特別會議，痛斥參議員挾持黨見，請求大總統(tǒng)勸告參議院勿持私見，盡快通過新政府組成案，否則強力解散參議院。

副總統(tǒng)黎元洪也通電批評黨爭，請求參議院即日表決，讓政府穩(wěn)固。黎元洪通電很值得注意：第一，開啟民初共和體制的懷疑思潮;第二，開啟各省軍政強人干預(yù)政治的先例。第二天（7月24日），袁世凱下令各省都督各派代表三人入京以備咨詢;河南都督張鎮(zhèn)芳通電贊成共和黨7月19日通電：其挾持私見者當為全國共棄。意思雖不錯，但軍政強人干政，讓政爭溢出議會，畢竟不是共和體制常態(tài)。凡此，無意中為后來政爭埋下了伏筆。

各方軟硬兼施并沒有壓服參議員。7月25日，袁世凱又向參議院提交了一份新名單：周學(xué)熙長財政，范源濂長教育，許世英長司法，陳振先長農(nóng)林，蔣作賓長工商，朱啟鈐長交通。總統(tǒng)府甚至故意釋放消息：此份閣員名單，盡可不通過，好在能做閣員者甚多。再不通過，政府再提;又再不通過，政府又再提，只要議會本身站得住。這個信息表明總統(tǒng)府此時具有濃郁的憲政精神，知道議會政治游戲規(guī)則，假如袁世凱、總統(tǒng)府能始終堅守這樣的精神，民初政治困境一定不會那樣嚴重。

總統(tǒng)府的立場影響了參議員。參議院既要受到北京軍警會議公所特別會議的攻擊，受到各省都督壓力。各黨派為了緩解壓力，相互攻擊，無法團結(jié)，因而也為總統(tǒng)府預(yù)留了空間。經(jīng)過幾天博弈，7月26日，參議院開會對陸征祥內(nèi)閣閣員行使同意權(quán)，除工商總長蔣作賓未獲通過外，其他閣員一如提案。30日，工商總長改提劉揆一。8月2日，參議院開會同意。至此，參議員的氣焰經(jīng)過這次打擊，受到巨大挫折。陸征祥內(nèi)閣在總統(tǒng)府一手操控下終于成立。

這個名單中，陸征祥內(nèi)閣除了他自己之外，并沒有自己的人馬，因而這樣的內(nèi)閣架構(gòu)根本不可能持久。

陸征祥是一位很不錯的職業(yè)外交官，但對國內(nèi)政治實在外行，這是他在參議院陳述政見遭參議員戲弄的根本原因。陸征祥臨時請來擔(dān)任秘書長的王廣圻同樣只熟悉外交，不熟悉“內(nèi)交”，對于全局政務(wù)與陸征祥一樣不得要領(lǐng)，不明所以。這是陸征祥“超然內(nèi)閣”失敗的根本原因。再加上陸征祥本來就是一個恬淡的人，與世無爭，面對黨爭紛擾，他樂得躲進醫(yī)院，坐看云起。

內(nèi)閣危機反映了民初匆忙產(chǎn)生的政治架構(gòu)具有先天缺陷，如不發(fā)生大的意外，這些缺陷可以留待一年后正式議會成立再解決。然而現(xiàn)在不到半年，政府就陷入空轉(zhuǎn)，實在出人意料。

作者為社科院近代史所研究員