京津冀協(xié)同發(fā)展：愿景與現(xiàn)實

北京、天津、河北這三個省市，隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施，越來越緊密地綁在了一起?？瓷先ィ粋€世界級的首都經(jīng)濟圈和創(chuàng)新圈、生態(tài)圈計劃，將逐步夢圓。但在現(xiàn)實與未來理想之間，距離仍然遙遠?，F(xiàn)實層面，在“京津冀協(xié)同發(fā)展”這一戰(zhàn)略實施的過程中，交通、生態(tài)環(huán)保和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移將率先在2015年破題。

2014年12月26日，京津冀協(xié)同發(fā)展工作推進會議在北京召開。會議指出，京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計已經(jīng)取得階段性成果。

國務(wù)院副總理、京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組組長張高麗在會上強調(diào)，加快推動交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移三個重點領(lǐng)域率先突破，抓緊確定2015年重點工作清單。這也意味著，過去在規(guī)劃、設(shè)計和討論階段的三省市協(xié)同發(fā)展，已經(jīng)漸漸落到現(xiàn)實層面。

即便是即將落地的戰(zhàn)略，在諸多層面雖有共識，其理想的視域，仍遠非目前看到的現(xiàn)實。

即在這次三地協(xié)同發(fā)展推進會召開的一個月前，《財經(jīng)》雜志主辦的“《財經(jīng)》年會2015：預(yù)測與戰(zhàn)略”上，一場在國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域研究部部長李善同、北京大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟研究中心主任楊開忠、天津泰達投資股份有限公司副總經(jīng)理申小林和北京城市規(guī)劃設(shè)計研究院總規(guī)劃師杜立群之間展開的對話，就在這現(xiàn)實與理想的夾縫間，跳躍進行。

理想：以首都為核心的世界級城市群

在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的最高理想層面，北京不再是中國的北京，而是代表了中國大國地位崛起和經(jīng)濟整體能力上升標志的、世界的北京。京津冀成為一體，成為世界的創(chuàng)新之都、生態(tài)之都，更成為以北京為核心的城市群。國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域研究部部長李善同和北京大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟研究中心主任楊開忠，都分別很清晰地表達了這一主張。

李善同最認可“首都為核心的世界級城市群”概念。他認為這樣比首都圈更好，因為這一概念特別強調(diào)北京的世界級影響力。中國在世界上已經(jīng)成為第二大經(jīng)濟體，超過美國可能在2030年之前發(fā)生。在這種情況下，北京已經(jīng)成為各種流，比如說信息流、技術(shù)流、人才流動、物的流動的核心。這個核心既是中國的，也在世界上起著很重要的作用。從這個角度講，北京、天津、河北，從產(chǎn)業(yè)上講有很多互補的地方，而且垂直分工和水平分工都存在。因此，這一概念“把中國今后在世界上的地位也說進去了”，更能反映現(xiàn)在中國的國家地位和地方定位。

京津冀協(xié)同發(fā)展，或者一體化發(fā)展，在國家戰(zhàn)略里面到底怎么定位？楊開忠認為：（1）這個區(qū)域應(yīng)該與國家崛起相適應(yīng)，建設(shè)成為世界一流的首都圈;（2）這個區(qū)域應(yīng)該打造成為我們國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的集合。具體來說，就是平衡南北方，帶動北方地區(qū)發(fā)展，平衡南北方的一個集合;（3）把這個區(qū)域建設(shè)成為具有全球影響力的創(chuàng)新中心區(qū);（4）把這個區(qū)域打造成為國家區(qū)域治理現(xiàn)代化的首善區(qū)。區(qū)域治理在國家治理體系和治理能力里占有非常重要的地位。還可以從生態(tài)文明方向上有一個定位。

楊開忠強調(diào)，創(chuàng)新是習(xí)近平總書記去年提出的概念，也是中國經(jīng)濟未來增長的一個重要概念，要在這一框架下認識京津冀一體化和協(xié)同發(fā)展。

楊開忠說，習(xí)近平總書記2014年2月26號在北京考察時候強調(diào)，要實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動，把創(chuàng)新驅(qū)動放在了非常重要的位置?！耙驗檫@個地區(qū)是我們國家創(chuàng)新人才、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新能力最強的，特別是在知識的創(chuàng)新能力方面是最強的。所以，這次頂層設(shè)計，怎么千方百計地在創(chuàng)新驅(qū)動或者創(chuàng)新體系方面取得突破性進展是非常重要的。所以，我前面講了這個區(qū)域的定位，應(yīng)該成為具有全球影響力的國家創(chuàng)新中心區(qū)。沒有這樣一個創(chuàng)新的體制機制的大突破，是沒法達到的?！?/p>

北京城市規(guī)劃設(shè)計研究院總規(guī)劃師杜立群則強調(diào)了共識和頂層設(shè)計的重要。他認為需要在四個方面齊頭并進：一是加強頂層設(shè)計。二是三地之間，包括中央在內(nèi)，要凝聚一個這個地區(qū)發(fā)展的共識。必須把這個地區(qū)共同的利益凝聚起來，形成共同參與。京津冀協(xié)同發(fā)展，整體應(yīng)該形成一個具有國際影響力的城市群，更多參與國際競爭。凝聚此一共識非常重要。三是目前面臨的迫切問題是生態(tài)環(huán)境問題。在發(fā)展過程當(dāng)中，要以生態(tài)優(yōu)先作為整個地區(qū)發(fā)展的前提。四是加強整個制度的設(shè)計。五是京津冀地區(qū)非常廣闊，周圍之間的邊界交叉也比較復(fù)雜，應(yīng)該要突出重點。應(yīng)該在一些重點的地區(qū)和重點的領(lǐng)域進行突破，把政策的集成用好。

李善同認為，京津冀的協(xié)同發(fā)展不是過去理解的簡單的一體化。一體化是協(xié)同發(fā)展的內(nèi)容和目標。而要實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，就必須得先實現(xiàn)幾個一體化：比如機制和政策協(xié)調(diào)的一體化，基礎(chǔ)設(shè)施的一體化，要素和產(chǎn)品市場的一體化，包括生態(tài)環(huán)境的一體化。

而楊開忠更強調(diào)在達到這一理想目標時的幾個要素。他說，一體化最主要推進五個共同：一是要有共同的區(qū)域核心價值?，F(xiàn)在地區(qū)差異很大，共識要取得也很難，如果沒有一定的共識和區(qū)域共同的核心價值理念，“我們要成為一個圈子的人就難了”。二是要有共同的區(qū)域制度。包括區(qū)域的社會制度，共同的區(qū)域政府執(zhí)政方式，共同的區(qū)域市場制度。三是共同的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施。四是共同的區(qū)域的公共服務(wù)，尤其是基本的公共服務(wù)要均等化。

理想固然高遠，但現(xiàn)實層面，實施起來則面臨重重障礙，首先的一個問題，就是城市群之間的不配套。

李善同說，長三角城市群的基礎(chǔ)是經(jīng)濟高度發(fā)達的城市和縣的一體化發(fā)展，而北京的條件就差得太遠了。上海周圍有19個國家級別的百強縣，但出去北京以后是什么呢，是20個國家貧困區(qū)?！斑@種斷崖式的落差，跟長三角、珠三角都很不一樣。但這并不是北京的原因，這是中國歷史上的原因?！?/p>

除了北京和周邊的經(jīng)濟差距比較大以外，作為城市群來講，跟長三角也很不一樣。長三角是“無縫連接”。但是從北京往外走，特別是河北，就是一大片農(nóng)村。所以，各種城市的基礎(chǔ)設(shè)施和交通，經(jīng)濟發(fā)展都搭配不如長三角那么好。

楊開忠則坦率地說，“這個地區(qū)面臨著一個非常大的問題，一個區(qū)三個世界。”一個區(qū)是京津冀這個區(qū)，北京、天津、河北唐山，人均GDP已經(jīng)超過了國家或地區(qū)的門檻的水平。但北京周邊有19個國家級貧困縣。如果考慮到河北省，省級貧困縣的數(shù)量是將近70個?！暗谌澜纭痹诤颖?，河北的落后是北京擁堵的一個重要的原因。北京中心城區(qū)三甲以上的醫(yī)院，22%的病人來自于河北?！凹偃绾颖卑l(fā)達一點，北京是不是就沒有那么大的壓力？所以，讓河北發(fā)展得更快是非常重要的?！?/p>

李善同說，更具體來說，京津冀發(fā)展中要特別重視石家莊作為一個落后省會城市的發(fā)展帶頭作用?！笆仪f的發(fā)展，作為一個省會城市對整個省的帶動力是不太夠的。所以，要想把整個京津冀地區(qū)搞好，石家莊這個城市需要進一步發(fā)展。作為一個城市集群來講，河北省，特別是石家莊，怎么提升它的功能，對河北省的發(fā)展非常重要?！彼f。

現(xiàn)實：協(xié)同與分殊、政府與市場

京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略，去年開始成型。

2014年2月26日，在習(xí)近平總書記的“總動員令”下，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。2014年8月6日，京津兩市簽署了五份合作協(xié)議和1份備忘錄。其中，交通一體化成為京津協(xié)同發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域。京津冀簽署的13項協(xié)議也基本上確定了天津濱海新區(qū)和河北曹妃甸、廊坊、保定、張家口、承德將作為京津冀一體化“主戰(zhàn)場”。至此，京津冀三地合作框架協(xié)議初步搭建完成，三地協(xié)同發(fā)展“路線圖”逐漸清晰。

在這份路線圖上，除了北京的核心地位之外，協(xié)同發(fā)展的重要一部分，是天津濱海新區(qū)、河北石家莊、曹妃甸、廊坊、保定、張家口、承德等地的發(fā)展。而今年的重點，則是加快推動交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移三項。

杜立群介紹，京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃里面要求三個先行：一是生態(tài)建設(shè)。霧霾問題、水資源問題，包括北部山區(qū)防護林的建設(shè)問題等，可能在區(qū)域當(dāng)中會結(jié)合區(qū)域的生態(tài)紅線劃定，另外還有區(qū)域的國家公園體系建設(shè)。二是交通基礎(chǔ)設(shè)施的共同建設(shè)。據(jù)他了解，要建立“一個軌道上的京津冀”。鐵道部門也在積極把權(quán)力下放給地方，要求兩個地方之間可以建地方鐵路，來形成地方的軌道網(wǎng)絡(luò)。三是產(chǎn)業(yè)。北京市跟河北省，北京市和天津市，天津市和河北省，都先后簽訂了產(chǎn)業(yè)協(xié)作的共同建設(shè)協(xié)議，并有待于在落地層面進一步加強，“這塊工作可能會以一些共建的園區(qū)工作方式在進行”。

這三方面的內(nèi)容，“都會落實在北京的城市總體規(guī)劃修改里面”，杜立群說。這也是京津冀協(xié)同發(fā)展作為北京市總體規(guī)劃發(fā)展的一個新戰(zhàn)略。

楊開忠認為，協(xié)同發(fā)展很重要的一個命題，是協(xié)同而不是利益分殊，這其中就牽涉到怎樣去運行協(xié)同的機制。

“京津冀協(xié)同發(fā)展面臨一個非常重要的問題，就是它的區(qū)域治理的體制。廣東省跟京津冀的人口基本上一樣，國土面積僅比京津冀略大一點點。GDP也基本一樣。但是，廣東是一個省下管三個一樣的東西，這邊是三個省市來管同樣的東西。再加上首都在這兒。所以，京津冀區(qū)域治理更加碎片化。要實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，一體化發(fā)展，一個非常重要的是必須在區(qū)域體制機制，或者區(qū)域治理結(jié)構(gòu)上取得重大突破?！?/p>

怎么突破？站在省級區(qū)劃的高度來看，合并肯定是不行的，沒有照顧到多樣性，很多問題也很難解決;因此“在上面加一層進行區(qū)域性事務(wù)的協(xié)調(diào)，可能還是很有必要的”。所以，楊開忠建議，要做一個京津冀協(xié)同發(fā)展的委員會，委員會由三地和中央“一塊琢磨”區(qū)域性事務(wù)。

天津泰達投資股份有限公司副總經(jīng)理申小林認為，要解決這一系列問題，首先要理解京津冀一體化的核心是人，其次，要充分發(fā)揮市場機制的作用。

他認為京津冀一體化的核心，是要解決外部性問題和城市之間功能互補的問題。比如污染，就是典型的外部性問題。要解決外部性的問題，“大家只有擰成一股繩，大家要找到自己的利益所在，像我們做貿(mào)易一樣，就因為比價優(yōu)勢，互相比較。這兩個問題解決好了，可能以人為本的京津冀一體化能夠?qū)崿F(xiàn)”。

但具體到解決的路徑，申小林認為應(yīng)該在強調(diào)政府作用的同時，更加重視市場的作用。中國的政府在推動一些重大的任務(wù)完成，重點的問題解決方面，沒有第二個可以替代政府作用的?！八?，我們的政府的作用是不可替代的?！?/p>

比如具體到治理霧霾這一問題上，就需要巨大成本的支出。北京治理霧霾的成本，測算未來四五年時間大概需要7000億元。這么龐大的支出，靠公共的財政支出顯然不夠。因此“政府和市場兩只手都不能太軟。政府方面，碰到問題不能躲，該抓什么抓什么。另外，市場的力量能成長起來”。

再如地方發(fā)債，現(xiàn)在權(quán)力已經(jīng)下放到省市級了，但是用市場的標準去判斷，即使把權(quán)力給了他，也沒辦法行使。要解決京津冀一體化的前提條件是解決基礎(chǔ)設(shè)施投入的問題，不管用什么辦法，不管用多長的時間，一定要保證投入，不投入規(guī)劃就永遠是在藍圖上。而這部分投入僅靠財政是入不敷出的。所以，“我覺得一個地方的經(jīng)濟發(fā)展，可能是保證一體化或者協(xié)調(diào)發(fā)展的一個最基本的前提。協(xié)同發(fā)展衡量的標準，人自由流動，物自由流動，思想自由流動。所以，投入問題，雖然很難，但是缺乏基礎(chǔ)設(shè)施投入，一切都是空談”，他說。而這一切，都必須要依靠更多市場的力量，民營企業(yè)的投入來幫助解決和完成。

作為一個參與城市建設(shè)和環(huán)境治理的金融企業(yè)，天津泰達投資股份有限公司有一些歷史經(jīng)驗。申小林據(jù)此認為，在解決財政資金投入不足的問題時，有下述辦法可以考慮：第一，政府要有勇氣更加開放，可以利用國際資本，用多種形式來補充政府基礎(chǔ)投入的不足，不要僅僅局限于財政收入和地方發(fā)債;第二，涉及到多個地方共同開發(fā)的地段，不能有斷頭路，在這方面應(yīng)有更多股權(quán)方面的合作;第三，基礎(chǔ)設(shè)施投入要發(fā)揮民營企業(yè)的作用;第四，也是最后一個需要解決的問題，是投資的盈利問題。政府在這個過程中要做兩條服務(wù)支持：一方面是產(chǎn)品設(shè)計，基礎(chǔ)設(shè)施融資方式上，要設(shè)計出相應(yīng)的產(chǎn)品，讓民營企業(yè)感覺到又保險又有收益。另一方面，地方政府要創(chuàng)造良好的信譽，不要對自己的國有企業(yè)和對外面的民營企業(yè)參與到這里面來區(qū)別對待，要有誠信。

李善同也贊同，城市規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展，需要“按照市場經(jīng)濟規(guī)律來辦事”，經(jīng)濟聚集是一個市場的力量。他舉了一個例子，日本東京當(dāng)年搞規(guī)劃，搞工業(yè)限制法和大學(xué)限制法，想把工業(yè)從東京趕出去，把好的教育資源分流。但效果是，市場的力量卻促使這些資源更加集聚，政府想擋都擋不住。最后這兩個發(fā)展的規(guī)劃都沒有用，過了多少年以后就廢止了。

再如城市交通管理，巴黎市區(qū)有40%的人不開車上班，因為養(yǎng)車成本太高，不如租一輛車成本更低。而北京地價這么高，停車占的地也要付成本。所以，現(xiàn)在有很多東西，“應(yīng)該認識到用經(jīng)濟的辦法來解決，比用行政規(guī)定的東西可能會更好”，李善同補充道。

楊開忠說，霧霾治理和城市建設(shè)都是很大的難題，洛杉磯解決霧霾花了40年，我們也得花上5年-10年，才有轉(zhuǎn)折性的大變化。從規(guī)劃上說，生態(tài)環(huán)境要考慮形成一個環(huán)首都的生態(tài)帶，同時對空氣污染，大力推進聯(lián)防聯(lián)治，為了好環(huán)境，河北現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大幅度調(diào)整，鋼鐵企業(yè)的數(shù)量也在大大壓縮。

南水北調(diào)過來了，未來十來年之內(nèi)，將會有100億立方米的長江水流到京津冀，“這樣我們就可以喝長江水，生活會變得更美好。同時，節(jié)省下來的水可以更好地用于生態(tài)建設(shè)，凈化環(huán)境。所以，我相信，有大家共同的這樣一種認識，其實就是一種動力。有中央的決策和基礎(chǔ)設(shè)施的支撐，5年-10年之內(nèi)，我們的環(huán)境應(yīng)該能夠有一個大的轉(zhuǎn)折，我比較樂觀”。