羅斯福的反腐戰(zhàn)爭(zhēng)

麥金萊遇刺后，時(shí)任副總統(tǒng)的西奧多·羅斯福成為美國(guó)第26任總統(tǒng)，也是美國(guó)歷史上最年輕的總統(tǒng)。

正所謂時(shí)勢(shì)造英雄，時(shí)機(jī)也留給了有準(zhǔn)備的人。帶著仇恨激情坐上總統(tǒng)交椅的羅斯福，發(fā)誓要與腐敗作斗爭(zhēng)，他在八年任期內(nèi)也兌現(xiàn)了承諾，反腐成了他的中心工作。他擔(dān)任過紐約檢察官的經(jīng)歷，使他能從根子上了解腐敗背后的各種勾連。他豐富的政治經(jīng)驗(yàn)，使他有能力推進(jìn)改變制度惡習(xí)的結(jié)構(gòu)改革。作為一位有抱負(fù)的政治家，他期望通過個(gè)人努力改革政治體制。

從羅斯福走進(jìn)總統(tǒng)辦公室的那天起，他就發(fā)誓要擺脫美國(guó)前幾代人所受的腐敗困擾。羅斯福反腐的方法成為20世紀(jì)美國(guó)反腐敗法律的基礎(chǔ)。

向官員開戰(zhàn)

羅斯福在1903年的國(guó)會(huì)演講中，嚴(yán)詞譴責(zé)賄賂和腐敗是破壞民主的一對(duì)孿生兄弟，摧毀了整個(gè)法治的基礎(chǔ)。

在一篇題為“誠(chéng)信”的演講中，羅斯福對(duì)腐敗予以更強(qiáng)烈譴責(zé)：“行賄者比盜賊還壞，因?yàn)楸I賊只竊掠個(gè)人，腐敗者則侵吞整個(gè)城市和州……腐敗官員和腐蝕官員的人比殺人犯還壞，后者只要人的命，而前者則要奪去整個(gè)聯(lián)邦的生命?！薄叭绻试S政府官員受賄，人民的政府、人民選出的政府，以及為了人民的政府的理念將從地球表面消失！”

正如我們前面幾期的哈佛筆記中提及的，美國(guó)從建國(guó)開始，就對(duì)政治腐敗非常警惕，而且不斷通過立法收緊制度防線。

這些法律主要有兩種類型，一類是針對(duì)腐敗意圖的，這些法律用于禁止那些對(duì)官員的行為施加影響或給予回報(bào)的意圖，包括對(duì)意欲影響政府行為而給予禮物的行為定罪。由于許多人與政府的交往包含影響的意愿，許多資金參與到民主選舉和對(duì)政治團(tuán)體的支持中，關(guān)于腐敗意圖的判定常常要求陪審團(tuán)或法院對(duì)何為腐敗作出解釋;另一類是預(yù)防性或結(jié)構(gòu)性的。這類法律旨在通過事先宣布某些行為可能會(huì)導(dǎo)致腐敗、且是違法的，以減少腐敗的發(fā)生。它們的目的是為了改變激勵(lì)結(jié)構(gòu)而不是旨在懲罰壞的行為。這類結(jié)構(gòu)性法律就是通常所稱的“明線規(guī)則（bright-line rule）”，即明確界定構(gòu)成客觀要素的規(guī)則，不給不同解釋留下任何空間。

羅斯福將這兩類法律都用上了。他上臺(tái)后，斥責(zé)聯(lián)邦反賄賂法只是紙上談兵，很少被作為公器用于起訴參議員、國(guó)會(huì)議員或高級(jí)別的聯(lián)邦官員。他要求檢察官深挖那些已經(jīng)布滿灰塵、久未使用的法律，并以此起訴了兩名聯(lián)邦官員，從而改變了長(zhǎng)期以來反賄賂法有名無實(shí)的局面，拉開了羅斯福式反腐的大幕。

第一樁起訴是針對(duì)俄勒岡州官員幫助促成公共土地的非法銷售。這些土地原本是聯(lián)邦政府以每英畝2.5美元出售給定居者，用于促進(jìn)定居。盡管價(jià)格如此之低，對(duì)定居者卻沒有多大吸引力，反而引發(fā)了木材公司的強(qiáng)烈興趣?？吹竭@一機(jī)會(huì)，投機(jī)商以便宜價(jià)格收集周邊人們的定居資格證，并以這些定居者的名義去“購(gòu)買”土地，然后打包出賣給木材公司，從而獲取巨額利潤(rùn)。完成交易后，政府官員向木材公司頒發(fā)土地證書，以此證明其土地權(quán)利的有效性。

聯(lián)邦政府組成了一個(gè)龐大的訴訟團(tuán)隊(duì)來反擊這起土地欺詐案中的數(shù)百位共謀者，并起訴了俄勒岡州參議員約翰·米切爾。米切爾是一位在參議院有20年經(jīng)驗(yàn)的資深參議員。他被指控接收了2000美元的好處，并建議土地辦公室官員向這些土地頒發(fā)有效的權(quán)利證書，盡管他知道這些土地權(quán)利是無效的。此外，他還被控收受了另外1750美元的好處，去影響土地官員向另一塊土地頒發(fā)權(quán)利證書。米切爾于1905年7月被宣判有罪。富有戲劇性的是，他在被移交法院時(shí)因牙痛并發(fā)癥去世。

對(duì)米切爾的起訴和宣判，在當(dāng)時(shí)的美國(guó)產(chǎn)生了很大反響。

在那個(gè)年代，土地并不值錢，人們能很容易弄到土地，并幾乎是免費(fèi)的。獲得土地后，再得到一張合法的權(quán)利證書也并不難，獲得證書的土地理所當(dāng)然地被視為私有。同樣是在美國(guó)早期，利益團(tuán)體通過參議員獲得廉價(jià)土地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)惠司空見慣，一起起相關(guān)的案子都是大事化小、小事化了。

正因?yàn)槿绱?，?duì)米切爾的起訴與宣判，沉重打擊了那些以“利益”連結(jié)尋租的企圖，這起案子成為改變長(zhǎng)期以來政治和道德倫理的起點(diǎn)。

差不多與此同時(shí)，在堪薩斯州，參議員約瑟夫·博頓以利益共謀罪被起訴。博頓被指控收受現(xiàn)金影響了郵局的決定，違反了1863年制定的禁止接收“利益”相關(guān)服務(wù)補(bǔ)償?shù)姆?。他沒有米切爾走運(yùn)，在活著時(shí)接受了審判。

博頓此后提出上訴，并提出了自己的理由：一是“利益”一詞被解釋得過于寬泛;二是盡管國(guó)會(huì)通過了相關(guān)法律，但是國(guó)會(huì)的權(quán)力已經(jīng)越界到了重新規(guī)范政府不同分支之間的關(guān)系。按照他的觀點(diǎn)，法律不能干預(yù)聯(lián)邦當(dāng)選官員。如果這樣做，將導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)對(duì)立法機(jī)構(gòu)事務(wù)的干預(yù)。而法院的結(jié)論是，行政機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)賄賂予以起訴，法律是保護(hù)行政人員免受國(guó)會(huì)成員腐蝕的合法機(jī)制。最終，檢察官起訴了數(shù)百人，其中數(shù)十人被判有罪，從此開啟了一個(gè)刑事執(zhí)法的新時(shí)代。

又過了23年，發(fā)生了另一起聯(lián)邦官員被起訴的案子。內(nèi)政部長(zhǎng)阿爾伯特·福爾因卷入茶壺山（Teapot Dome）丑聞被起訴。

茶壺山丑聞是美國(guó)歷史上很不光彩的一頁(yè)。1912年，為了保障海軍石油供應(yīng)，美國(guó)政府劃出300萬英畝聯(lián)邦土地作為石油儲(chǔ)備地。這些儲(chǔ)備地集中在加利福尼亞州中央谷地一帶，3號(hào)石油儲(chǔ)備地就位于茶壺山。由于海軍沒有能力從事石油業(yè)務(wù)，時(shí)任總統(tǒng)哈定簽發(fā)命令將石油儲(chǔ)備地的開發(fā)劃歸內(nèi)政部管理。內(nèi)政部長(zhǎng)福爾是哈定總統(tǒng)的親信，他接管了三個(gè)海軍石油儲(chǔ)備地，未經(jīng)公開招標(biāo)便將茶壺山租賃給辛克萊石油公司。

合同簽訂后，社會(huì)上議論四起，認(rèn)為這肯定是一起丑聞。參議員拉福萊特曾對(duì)此展開調(diào)查，搞了一年多也沒有掌握有問題的真憑實(shí)據(jù)。接著參議院公共土地委員會(huì)介入，他們發(fā)現(xiàn)福爾在新墨西哥州農(nóng)場(chǎng)的房子裝修豪華，并對(duì)他的財(cái)產(chǎn)來源產(chǎn)生懷疑。在這起案子調(diào)查期間，整個(gè)華盛頓都深深陷入石油丑聞中。記者們除了石油，幾乎不寫別的。在飯店、街頭、飯桌旁，惟一的話題就是石油。國(guó)會(huì)也取消了其他事務(wù)。

經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)6年的吵吵嚷嚷、狂怒和對(duì)有關(guān)人員的盤問，茶壺山丑聞終于了結(jié)。福爾被確認(rèn)接受了賄賂，但無法證明誰向他行賄，最后判決對(duì)其罰款10萬美元。福爾在1931年鋃鐺入獄。他是美國(guó)第一個(gè)在職期間犯有重罪而被判下獄的內(nèi)閣成員。

一些年后，當(dāng)聯(lián)邦檢察官開始將觸角伸向各州時(shí)，美國(guó)現(xiàn)代刑事反賄賂法真正起航。

明線規(guī)則

西奧多·羅斯福第一次競(jìng)選總統(tǒng)就提出了“清潔政府”的主題。在1904年大選中，以改革者面孔出現(xiàn)的羅斯福承諾，不接受任何公司的捐贈(zèng)。他最終擊敗民主黨候選人奧爾頓·帕克，部分原因是由于選民認(rèn)為帕克與華爾街的大公司關(guān)系太過密切。

然而，選舉后被揭露的事實(shí)顯示，羅斯福事實(shí)上從公司高級(jí)職員和董事那里籌集到了大筆經(jīng)費(fèi)。J.P.摩根公司向羅斯福捐贈(zèng)了1萬美元，相當(dāng)于今天的200萬美元以上。紐約人壽公司也直接捐贈(zèng)了5萬美元。羅斯福大約四分之三的競(jìng)選經(jīng)費(fèi)來自于鐵路和石油公司。針對(duì)一系列指控，羅斯福很快作出了反應(yīng)，他建議進(jìn)行競(jìng)選經(jīng)費(fèi)改革。

1905年，羅斯福引入了第一個(gè)競(jìng)選資金改革立法。他贊同用公共資金作為競(jìng)選資金，禁止公司捐資，并推動(dòng)了1907年蒂爾曼法的通過。該法是美國(guó)第一部禁止公司向政治競(jìng)選捐獻(xiàn)的法律。它是一個(gè)我們前面提到的“明線規(guī)則”，不需要檢察官去證實(shí)是否存在腐敗意圖，只需證明是否有捐獻(xiàn)就可以了。

蒂爾曼法案由南卡羅來納州參議員本杰明·蒂爾曼發(fā)起，于1906年6月9日在參議院獲得通過。該法案禁止公司捐獻(xiàn)與政治選舉相連的資金。任何銀行、任何公司為任何政治職位的競(jìng)選籌集資金都是違法的。任何公司向總統(tǒng)和副總統(tǒng)候選人、以及眾議院和參議院的任何選舉投票提供資金都是違法的。如果有公司違背這一法案，將被處以不超過5000美元的罰款，公司負(fù)責(zé)人如同意向上述人員競(jìng)選提供資金，將被處以250美元-1000美元的罰款，或不少于一年的監(jiān)禁，或兩者并罰。

蒂爾曼法案出臺(tái)以后，由于沒有聯(lián)邦競(jìng)選委員會(huì)來實(shí)施這些規(guī)定，缺乏實(shí)際執(zhí)行的機(jī)制。由于沒有對(duì)候選人將接受獻(xiàn)金行為公開的要求，也就等于沒有有效的方式來實(shí)施新的法律。這一法案只應(yīng)用于大選，而沒有用于初選，而在民主黨占絕對(duì)多數(shù)的南部，初選競(jìng)爭(zhēng)最為激烈。更進(jìn)一步，有的公司為了規(guī)避法律，他們的負(fù)責(zé)人會(huì)以個(gè)人名義向候選人捐獻(xiàn)，這在法律上是不禁止的。因此，蒂爾曼法案只是邁向規(guī)范競(jìng)選資金的第一步。接下來是1910年國(guó)會(huì)通過了《聯(lián)邦腐敗行為法》。對(duì)參選聯(lián)邦公職的候選人的競(jìng)選開銷作出規(guī)定，規(guī)定所有捐款與競(jìng)選支出必須公開申報(bào)。該法于1911年和1925年兩次修正，在1971年出臺(tái)《聯(lián)邦競(jìng)選法》之前，它一直是美國(guó)規(guī)范聯(lián)邦選舉中競(jìng)選資金的首要法律。

開啟反腐新時(shí)代

羅斯福的獨(dú)特個(gè)性和改革政策，使他成為美國(guó)歷史上的偉大總統(tǒng)之一。

對(duì)于一個(gè)年輕的國(guó)家來說，直到羅斯福任總統(tǒng)后，才真正開啟了與腐敗真刀真槍戰(zhàn)斗的時(shí)代，通過刑事審判對(duì)政府官員的腐敗定罪，改變了之前公眾和媒體義憤填膺，但各方對(duì)政治聯(lián)姻大事化小處置的局面。

羅斯福也奠定了美國(guó)反腐法律的基礎(chǔ)，一方面使長(zhǎng)期束之高閣的聯(lián)邦賄賂法付諸實(shí)施，對(duì)腐敗官員依法懲治，另一方面通過蒂爾曼法案的出臺(tái)，制定“明線規(guī)則”，美國(guó)真正進(jìn)入法治治理腐敗的時(shí)代。蒂爾曼法也起到了限制政治競(jìng)選開支的作用，共和黨1900年的總統(tǒng)競(jìng)選開支達(dá)7000萬美元，到1912年時(shí)降為不到2000萬美元。

羅斯福的反腐敗愿景也導(dǎo)致參議員的直接選舉和反信托法的通過。

1913年，在羅斯福的支持下，美國(guó)憲法第17次修正案獲得通過，建立了美國(guó)參議員的直接選舉制度，還在憲法中加進(jìn)了12項(xiàng)其他反腐敗規(guī)定。

作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)、研究員， 曾為哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院訪問學(xué)者