電改市場化離不開監(jiān)管

《中共中央、國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》2015年3月15日已經(jīng)內(nèi)部印發(fā)。從2002年“5號文”頒布以來，電力體制改革的討論從未停止。輸配分開、售電側(cè)放開、競價上網(wǎng)等各種制度設計都被熱烈爭論。

十多年來，“拆分”一直是電改政策討論和實踐的焦點，是否應該和如何“拆分”則成為各種方案和建議的核心部分。然而，30余年來國際電力市場建設經(jīng)驗卻顯示，雖然“拆分”看似分水嶺上的里程碑，但決定改革成敗的卻是管制體系的重構(gòu)是否能有保障市場機制配置資源的有效性。因此，電力體制改革的核心挑戰(zhàn)和保障改革成功的前提，是構(gòu)建一個足夠支撐市場化電力系統(tǒng)的管制體制，而現(xiàn)有政治和管理體系是否有能力實現(xiàn)這樣的管制體制精致化和有效化升級就成為了改革成敗的關鍵。

電力系統(tǒng)的特殊物理結(jié)構(gòu)影響著電力供求的特點，電力體制的改革并不能簡單地像菜市場那樣，通過放開或去管制化實現(xiàn)市場機制對資源的最優(yōu)配置。相反，一個通過市場機制組織的電力系統(tǒng)，需要更強有力和精致化的監(jiān)管。

實際上，電力市場化的復雜性還在于電力系統(tǒng)提供的不僅僅是電能服務，還包括了頻率、有功功率穩(wěn)定性和無功功率等多種服務。因此，電力市場化不僅僅是建立和運行一個市場，而是構(gòu)建和協(xié)同運行多個市場。這些服務市場化后，由于各個市場結(jié)構(gòu)各異、市場間也會因關聯(lián)性存在套利空間，因此管制的難度顯著提高，任務強度也加大。這給管制當局提出了艱巨的挑戰(zhàn)。

國際電改30年

回顧國際電改30年，與人們最初的設想通過市場化“去管制化”大相徑庭的是，市場化對管制的依賴性更強，要求更高。

以美國電改為例，美國聯(lián)邦和各電力市場出臺的管理措施、新增的管理對象和行為不斷增多。不妨從最基本的競價上網(wǎng)和節(jié)點價格制度說起，在節(jié)點價格實施后，市場管制當局們發(fā)現(xiàn)，由于輸電線路擁堵造成的節(jié)點價格差，會給電力調(diào)度者帶來大量資金沉淀。如果不管理這個問題，調(diào)度者很可能為了獲取更多資金沉淀而制造擁堵。因此，管制當局設計了“金融輸電權(quán)”制度，將擁堵帶來的資金即時的通過市場分配給金融輸電權(quán)持有人。該設計的初衷是從機制上消除調(diào)度者進行投機的動機，同時也能對沖擁堵給市場帶來的風險。但研究者們旋即指出，該制度可能進一步刺激市場中已經(jīng)存在的市場勢力進一步操弄供給或需求量以獲取更高利潤。因此，金融輸電權(quán)及其市場的管制又成為了管制當局必須監(jiān)控和管理的對象。

類似這樣的故事在美國電力市場并不鮮見，我們并不能簡單地批判美國電力監(jiān)管的疊床架屋和治絲益棼。實際上，這正體現(xiàn)了市場化分配電力資源的復雜性和監(jiān)管的必要性。電力監(jiān)管的核心是對價格的管制。傳統(tǒng)電力管制通過直接核定價格進行管制，簡單直接但也扭曲了市場信號。然而，一個市場化的電力系統(tǒng)中，從產(chǎn)生、輸送、配送到零售和消費的環(huán)節(jié)中都存在大量套利和投機的漏洞。不堵住這些漏洞，市場化電力系統(tǒng)很難帶來效率改進，遑論改革紅利。而堵漏洞的補丁本身，也可能帶來新的漏洞，所以“補丁摞補丁”成為漸進式管制升級的一個標志性特征。

加州電力危機的教訓

要實現(xiàn)與市場化電力資源配置體系相匹配的管制體系、實現(xiàn)電力管制精致化和有效化升級，首先要對市場化的電力資源配置體系有深刻而充分的認知。由于電力消費特點和生產(chǎn)與運輸?shù)奈锢硖匦?，電力市場不可能通過簡單地放開競爭就能形成市場和交易，更不可能只靠市場“看不見的手”就能形成有效率的資源分配模式。

管制當局必須對市場的交易辦法、投機和套利認定以及無法通過市場提供的服務和資源分配辦法進行詳細的規(guī)定，并保證這些規(guī)定得到強有力的落實。這就要求政府先于市場形成前，對市場化電力資源分配有較為完整的認識。例如，對于“壟斷”或“市場勢力”操縱市場價格行為的判斷，就不能僅靠描述市場集中度的HHI指標和單個公司的市場份額大小來決定。

2001年發(fā)生在加州的電力危機中，Enron公司對市場價格操縱告訴人們，即便是小公司也能在市場中掀起滔天巨浪。而美國核電市場在改革后從七八十家公司集中為主要的四五家公司，卻從無操縱市場價格的行為和嫌疑，說明一個市場參與者操縱市場價格的能力和意愿并不簡單地由規(guī)模和市場份額決定;若要監(jiān)控價格就要把握決定市場參與者操縱市場能力和意愿的更深層次因素。

2014年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者梯若爾指出，在缺乏智能電表和分時電價時，售電側(cè)通過壟斷的結(jié)構(gòu)組織市場比完全競爭的市場組織形式更有效。監(jiān)管者如果對這一問題沒有清醒認識，就會通過改革制造無效率。

需要特別強調(diào)的是，電力市場化后的管制體制和既有政治體制之間的銜接度和融洽程度，對電力市場化改革的平穩(wěn)推進起著至關重要的作用。在加州電力危機期間，干旱和高溫造成的水電供應下降和電力需求飆升不僅推高了電價，也帶來了市場投機者們通過操弄價格來套利的空間。

當時，加州政府和美國聯(lián)邦能源管理委員會不愿通過暫時放開消費側(cè)電價管制的霹靂手段來控制局面。相反，卻因為臨近選舉、誰也不愿意承擔電價波動帶來的政治后果而互相踢皮球，最后導致加州最大公用事業(yè)公司破產(chǎn)，加州政府被迫接盤，從市場購電保障居民用電的責任。即便到了這個時候，戴維斯前州長和聯(lián)邦管理委員會仍因選舉在即的考量而不采取正確措施，而用財政來繼續(xù)喂養(yǎng)著以Enron公司為代表的、正在市場中呼風喚雨的投機者們，直到局勢不可收拾。

加州電力危機的后果不僅是加州納稅人因此背上了巨額債務、投機者賺得盆滿缽溢、加州電力交易平臺垮臺，更嚴重挫傷了勢頭正健的電力市場化浪潮，許多州因此中止了電力市場化進程。

因此，電力市場化改革與其說是通過去管制讓市場發(fā)揮資源配置的功能，不如說是政府通過更精致化和強有力的管制來保障市場有效配置資源，并拾遺補缺。以國際30年電力市場改革得失為鑒，無論是發(fā)電成本顯著下降的改革紅利，還是加州電力危機的慘痛教訓，改革的成果無不得益于管制體系精準匹配市場設計和政府有效而強大的管制能力，改革的挫敗無不彰顯了管制體系的漏洞與政治體制的以及這種帶來的管制失靈。

只有植根于對本國政治框架和管制能力現(xiàn)實準確把握的基礎上、對電力系統(tǒng)和資源分配各過程的經(jīng)濟特性深刻認知中，精準的重構(gòu)一個足以支撐市場化電力系統(tǒng)的管制體制， 才能實現(xiàn)電力體制改革增進效率和解放生產(chǎn)力的目的，改革也才會有紅利。

作者為美國斯坦福大學博士生