理解中國經(jīng)濟發(fā)展的機制

中國自1978年改革開放以來，逐步由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟進行轉(zhuǎn)軌，在同時代的社會主義陣營國家中，中國的轉(zhuǎn)軌成就是令人矚目的。一方面，中國改革開放30多年來的經(jīng)濟增長迅速，保持了年均10%左右的增長速度;另一方面，中國的制度建設(shè)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整也取得了不俗的成績，到目前為止，中國已經(jīng)建立了較為完善的市場經(jīng)濟制度，市場替代了計劃在經(jīng)濟發(fā)展中的基礎(chǔ)性配置作用，中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也成功跨越到工業(yè)化時代，并朝后工業(yè)化時代邁進。

在如此顯著成就的影響下，經(jīng)濟學(xué)界也展開了諸多的學(xué)術(shù)研究，旨在剖析“中國模式”背后的核心要素。早期的研究大多從既有的經(jīng)濟學(xué)理論入手，認為中國之所以改革成功，是因為“把價格搞對”了，中國的制度建設(shè)是其經(jīng)濟增長的源泉，例如中國在資本市場、勞動力市場、土地市場和產(chǎn)品市場進行了一系列的改革，這些改革參照了成熟經(jīng)濟體的經(jīng)驗，看上去只是把西方的制度移植到中國而已。

但是這些研究都忽視了一個重要的特征，那就是中國的地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中扮演了不同尋常的角色。在改革初期，對于“休克療法”和“漸進式改革”是有爭議的，決策層并沒有一個清晰的改革藍圖，什么領(lǐng)域優(yōu)先改革、如何改革都是難以決定的，于是乎，中央開始鼓勵地方先行先試，通過“試錯法”來發(fā)現(xiàn)改革的領(lǐng)域和模式，最后中央再總結(jié)改革經(jīng)驗，并在全國進行推廣，這就是“摸著石頭過河”的改革路徑。

另一方面，中國地域廣袤，不同地區(qū)之間存在顯著的差異，中央和地方政府之間存在嚴重的信息不對稱，“一刀切”的改革模式也顯然不適于一個大國，因地制宜的改革方案才是可取的，如果中央政府親自操刀因地制宜的改革，又會面臨地方的討價還價，把權(quán)力下放給地方也是唯一的選擇了。

實際上，地方政府間的這種改革是諸多改革的源頭，而政府間的改革又來自于上世紀80年代初的“承包制”。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制取得了卓越的成就，解決了困擾中國30余年的溫飽問題，并釋放了大量的勞動力資源。隨后，決策層嘗試將這種承包經(jīng)驗應(yīng)用到其他領(lǐng)域，其中國企領(lǐng)域的承包制以失敗告終，這也是學(xué)術(shù)界常常涉及的話題，但是經(jīng)濟學(xué)理論界卻忽略了承包制在政府間改革中的作用。在改革開放初期，中央鼓勵一些地方先行先試，但地方政府在具體的政策上卻束手束腳，規(guī)模稍大的投資項目需要得到上級政府和主管部門的批準，同時對一些投資領(lǐng)域和投資形式仍然存在禁忌，于是為地方政府“松綁”成為改革的先遣隊。

上世紀80年代政府間財政體制改革被通俗地稱為“大包干”、“分灶吃飯”，雖然具體的制度細則在各地有所差異，但“大包干”開啟了中國地方政府“為增長而競爭”的先河，并由此奠定了中國改革開放30余年來的高速增長的制度基礎(chǔ)。地方競爭在一個大國內(nèi)部確實能夠發(fā)揮各地的優(yōu)勢，但僅此一項并不充分構(gòu)成經(jīng)濟增長的全部，地方競爭還可能滑向另一個極端，那就是地方政府與地方精英勾結(jié)，地方政府不僅未能成為幫助企業(yè)發(fā)展的“援助之手”，甚至可能演變?yōu)椤熬鹑≈帧?，這一現(xiàn)象在諸多東歐轉(zhuǎn)軌國家中出現(xiàn)過，地方政府發(fā)展為一個利益集團，爭相從本地企業(yè)中攫取更多的資源。從這個角度來說，中國的轉(zhuǎn)軌成功反而是一個特例，這得益于其給定的政治體制和中央-地方關(guān)系，中國自上而下的官員任免制度能夠?qū)Ρ憩F(xiàn)不力的官員進行懲罰，同時對表現(xiàn)優(yōu)異的官員在政治上進行獎勵，這種“胡蘿卜加大棒”避免了地方政府成為“攫取之手”，形成了西方人所謂的“登頂比賽”（race to the top）。

我負責的研究團隊大概在十幾年前就著手考察在中國經(jīng)濟增長中中央-地方關(guān)系的演變和地方競爭的積極作用，并持續(xù)跟蹤研究至今。這些研究成果涵蓋了地方經(jīng)濟的很多維度，從財政、稅收、政府行為到轉(zhuǎn)移支付等等。在現(xiàn)有的研究文獻里，雖然國內(nèi)外關(guān)于這一主題的研究頗多，但是覆蓋廣泛的系統(tǒng)性研究非常缺乏，本書嘗試呈現(xiàn)一個關(guān)于中國經(jīng)濟發(fā)展的中央-地方關(guān)系的基本架構(gòu)，這個框架里最重要的是由政策和財政體制不斷改革生成的激勵機制。

中國自上世紀80年代以來的地方競爭并非一成不變，這是《理解中國經(jīng)濟快速發(fā)展的機制：朱基也許是對的》主要討論的問題。80年代的分權(quán)改革雖然釋放了地方的積極性，但是這種地方競爭也是無序和雜亂的。中國政府間治理的模式除了鼓勵“塊塊”之間相互競爭外，還要求“條條”之間能夠上傳下達，“條塊”之間要能夠良好互動。但是在整個80年代，“條條”幾乎是完全失效的，中央將大多數(shù)的權(quán)力下放到地方政府，中央財政甚至不得不依賴于從地方分成，于是中央政策也無法對地方行為產(chǎn)生約束，地方投資一哄而上，造成了投資的混亂和財政無序。1994年由朱基主政的分稅制改革無疑逆轉(zhuǎn)了格局，將中央地方間的財政結(jié)構(gòu)由“弱中央、強地方”逆轉(zhuǎn)為“強中央、弱地方”，中央財政收入占全國財政的比重一躍上升至55%。

不僅如此，由于分稅制改革將企業(yè)稅收大量上劃至中央財政，例如75%的增值稅，地方發(fā)展企業(yè)遠不如之前有利可圖，于是催生了“土地財政”，土地批租制度成為90年代以來影響最大的地方創(chuàng)新。

如果要盤點地方競爭的積極影響，基礎(chǔ)設(shè)施無疑是最主要的觀察平臺。在《中國為什么具有良好的基礎(chǔ)設(shè)施？》一文中，我們分析了中國的地方競爭如何促進了基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。在許多維度，中國的發(fā)展跟不上增長，例如在教育、醫(yī)療、社保等方面，中國的現(xiàn)狀與其經(jīng)濟發(fā)展水平不對稱，但是與此相反的是，中國的基礎(chǔ)設(shè)施遠遠超過同等水平的國家，這可以從現(xiàn)階段中國四通八達的高速公路，以及最近幾年令世界矚目的高速鐵路看出來，此外在港口、機場和城市建設(shè)方面，中國表現(xiàn)都異常優(yōu)秀。我們在這篇文章中發(fā)現(xiàn)，地方政府之間在“招商引資”上的競爭和政府治理的轉(zhuǎn)型是解釋中國基礎(chǔ)設(shè)施投資決定的重要因素，這意味著分權(quán)、開放、政府體制的改革與政府職業(yè)化水平的提高對政府致力于建設(shè)和改善基礎(chǔ)設(shè)施是至關(guān)重要的。

自上而下的官員選拔機制雖然對那些有晉升希望的官員有效，能夠防止他們被利益集團俘獲，同時鼓勵他們在一定的范圍內(nèi)最大限度發(fā)揮自身才能，但是這種機制并不能遏制其他官員的自利動機，因為上級政府的空缺職位是有限的，特別是相對于下級官員的數(shù)量而言，因此中央需要制定一套官員異地交流制度來防止官員被俘獲，這便是《官員任期、異地交流與經(jīng)濟增長》的主要內(nèi)容。我們在這篇文章中發(fā)現(xiàn)，官員任期與經(jīng)濟增長的關(guān)系呈現(xiàn)出倒U型的特征，這說明在中國，官員的任期時間長短會顯著影響其施政行為和策略。

地方政府競爭主要表現(xiàn)在兩個維度，一是在財政支出方面競爭，例如爭相將政府支出投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相應(yīng)減少其他領(lǐng)域的投入;二是在稅收政策方面競爭，即稅收競爭?！抖愂崭偁帯⒍愂請?zhí)法與企業(yè)避稅》就分析了地方政府間的稅收競爭對企業(yè)的影響，地方政府為了招商引資，最大化財政收入和本地GDP規(guī)模，會在具體的稅收政策方面給予企業(yè)優(yōu)惠，而企業(yè)是在一系列潛在的地方之間進行選擇，這會導(dǎo)致地方競爭演變?yōu)椤爸鸬妆荣悺保╮ace to the bottom），最后的均衡實際稅率是遠低于初始稅率。但地方稅收競爭會面臨法律上的障礙，這是因為中國的稅法權(quán)限集中于中央政府，地方不具備調(diào)整法定稅率和稅收優(yōu)惠的權(quán)力，不過幸好地稅局還掌握在地方政府手中。我們的研究發(fā)現(xiàn)，對于兩個完全相同的企業(yè)，在地稅系統(tǒng)的企業(yè)的所得稅實際稅率比國稅系統(tǒng)的企業(yè)低25%。因此，在中國地方之間的稅收競爭在宏觀上表現(xiàn)為稅源損失，在微觀上表現(xiàn)為企業(yè)稅率下降，稅收競爭確實會降低企業(yè)的實際稅負，這便是其中的一只“援助之手”。

稅收競爭不僅表現(xiàn)在一國內(nèi)部，還在國家之間出現(xiàn)了，國家之間的稅收競爭主要形式是出口退稅政策，這是《出口退稅政策與中國加工貿(mào)易的發(fā)展》一文的研究主題。中國的外貿(mào)出口對實體經(jīng)濟的拉動作用明顯，而發(fā)展最為迅速的是加工貿(mào)易，很多的加工貿(mào)易是“兩頭在外”，即原材料和產(chǎn)品市場都在國外，中國只是負責裝配加工等，早年的“三來一補”貿(mào)易就是典型的加工貿(mào)易。我們在這篇文章中，發(fā)現(xiàn)中國特色的出口退稅制度是加工貿(mào)易得以迅速發(fā)展的原因，具體來說，中國政府針對加工貿(mào)易實施“不征不退”的政策，即在進口環(huán)節(jié)不再征收進口增值稅，同時在出口環(huán)節(jié)免于退還增值稅。“不征不退”政策保證了加工貿(mào)易免受宏觀政策的干擾，我國頻繁調(diào)整出口退稅稅率顯著影響到一般貿(mào)易的出口，卻對加工貿(mào)易沒有影響。

地方競爭會帶來地方政府的投資沖動，固定資產(chǎn)投資具有見效快、周期短、易操作的優(yōu)點，地方官員能夠在其一個任期內(nèi)將本地的GDP提升一個臺階，因此在“GDP競賽”的背景下，如何遏制地方的投資沖動是中央政府需要解決的難題?！吨袊胤秸偁?、預(yù)算軟約束與擴張偏向的財政行為》一文即分析了地方政府競爭導(dǎo)致的財政擴張行為，在1994年，中央政府為了約束地方的投資行為，專門制定了《預(yù)算法》，規(guī)定地方政府當年的財政收支要盈虧平衡，不得單列赤字，這意味著中國的地方政府不能向銀行借款，也不能單獨發(fā)債。但即使是這樣，我們的研究依然發(fā)現(xiàn)在繁榮期，中國地方政府執(zhí)行的是順周期性財政政策，但是在衰退期，中國地方政府執(zhí)行的是非常積極的反周期性財政政策，這意味著地方投資超過了理論水平，中國式分權(quán)治理模式是一把“雙刃劍”，即對于治理經(jīng)濟衰退非常有效，但一旦經(jīng)濟處于繁榮時期，中國地方政府將不可避免地成為經(jīng)濟不穩(wěn)定的加速器。

分稅制改革之后，中央政府從全國的財政收入中占據(jù)了更大的比重，如果地方的政策目標是財政收入最大化，分稅制政策就可能導(dǎo)致地方“破罐子破摔”，從而造成稅源的大量流失。但實際上，中國的財政收入不僅沒有出現(xiàn)滑坡，在1998年-2008年間甚至出現(xiàn)年均超過20%的增速，由于這一段時間的稅收收入增速遠超過同期的GDP增速，因此也被稱為“稅收收入超GDP增長之謎”。《攫取之手、援助之手與中國稅收超GDP增長》一文首次構(gòu)造了一個以攫取之手和援助之手為雙內(nèi)核的理論框架研究了這個謎題，我們有三點重要發(fā)現(xiàn)：第一，盡管兩只手有時會相互抑制，但是兩只手治理模式對于中國稅收持續(xù)超GDP增長現(xiàn)象的確具有正向推動作用，而且其解釋力至少為52%。第二，盡管在提高稅收凈流出地區(qū)的稅收占GDP比重方面，主要渠道是稅收征管效率而非高稅行業(yè)的發(fā)展，但是兩只手治理模式的確調(diào)動起了地方政府大力發(fā)展高稅行業(yè)的積極性。第三，與稅收凈流出地區(qū)不同，在提高稅收凈流入地區(qū)的稅收占GDP比重方面，兩只手治理模式是將高稅行業(yè)的發(fā)展作為其主要渠道的。

十多年前，陳抗等（2002年）發(fā)表了一項至今仍被廣泛接受的研究成果，即財政集權(quán)將激勵地方政府伸出攫取之手而不是援助之手行為。《財政（再）集權(quán)的激勵效應(yīng)再評估：攫取之手還是援助之手？》一文對此表示了質(zhì)疑，并重新評估了財政集權(quán)的激勵效應(yīng)。我們發(fā)現(xiàn)財政集權(quán)將激勵凈流出地區(qū)的地方政府伸出援助之手行為，而在凈流入地區(qū)，雖然中央政府的轉(zhuǎn)移支付對財政集權(quán)的這一效應(yīng)有所抑制，但總體上還不足以改變其援助之手的性質(zhì)。這一發(fā)現(xiàn)支持了新財政集權(quán)理論而證偽了陳抗等至今仍被廣泛接受的一個攫取之手之觀點。

過度的分權(quán)會導(dǎo)致無序的地方競爭，反而不利于經(jīng)濟增長，《財政分權(quán)與中國經(jīng)濟增長的效率》一文即估計了“分權(quán)的底線”。理論上，分權(quán)會導(dǎo)致如下三方面的不足：城鄉(xiāng)差距、地區(qū)分割和公共事業(yè)投入低。首先，工業(yè)和服務(wù)業(yè)都集中于城市，而農(nóng)村的農(nóng)業(yè)回報遠低于工業(yè)和服務(wù)業(yè)，于是地方政府傾向于將財政資源投入到城市，惡化了原有的城鄉(xiāng)差距，如今的城鄉(xiāng)差距不僅體現(xiàn)在居民的收入上，還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本服務(wù)上;其次，地方競爭勢必導(dǎo)致“以鄰為壑”，因此區(qū)域性的市場被各地割據(jù);最后，與資本相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施得到長足發(fā)展，基本公共服務(wù)則非常落后，如果考慮到地方官員的任期限制，這種支出偏向就更加嚴重。我們的研究發(fā)現(xiàn)，僅僅依賴于提高經(jīng)濟產(chǎn)出并不能有效緩解分權(quán)的負面效應(yīng)，更為重要的是對不利作用進行糾偏。

要依賴于地方政府自身對其行為進行糾偏是行不通的，一個可行的方法是由上級政府來操作，《財政轉(zhuǎn)移支付的市場整合效應(yīng)》一文則研究了中央政府如何利用“胡蘿卜”來誘導(dǎo)地方政府改變行為。關(guān)于市場分割的一個解釋是地方政府為了財政收入最大化，地區(qū)之間傾向于將本地市場保護起來，留給本地產(chǎn)品使用，同樣這種地方保護還體現(xiàn)在要素市場上，早年各地開展的“煤炭戰(zhàn)”、“棉花戰(zhàn)”即是將生產(chǎn)資源留給本地，這些扭曲行為的背后是地方的利益最大化。由于地方保護根源于地方競爭，只要地方競爭的模式?jīng)]有發(fā)生改變，地方保護就不會自行消失，理論上可行的辦法是由中央政府基于地方行為進行獎懲，如果地方放棄市場分割，中央則給予更多的財力支持，這樣地方政府就會在放棄市場分割的損失和收益之間權(quán)衡，只要財力支持超過一定的額度，地方政府就會選擇區(qū)域分工和合作。

財政轉(zhuǎn)移支付雖然能在一定程度上使得地方政府放棄地方割據(jù)，但恰恰是轉(zhuǎn)移支付目標的多元化，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付難以促成地方的增長。在《財政轉(zhuǎn)移支付的增長效應(yīng)》一文中，我們估計了轉(zhuǎn)移支付對增長的效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付在短期內(nèi)能夠增加投資，因此能帶來短期的增長，但是從長期來看，由于地方政府逐漸依賴于轉(zhuǎn)移支付，財政資源凈流入地的增長反而下降了。這種負向的增長效應(yīng)與轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)性效應(yīng)緊密相關(guān)，在《粘紙效應(yīng)：財政轉(zhuǎn)移支付與政府規(guī)模》一文中，我們發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付會顯著增加地方政府的規(guī)模，使得地方財政逐步淪為“吃飯財政”;而在《財政轉(zhuǎn)移支付與腐敗》一文中則發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付還帶來了嚴重的官員腐敗。

由于轉(zhuǎn)移支付更像是“意外之財”，地方政府都會想方設(shè)法“跑部錢進”，政治因素在轉(zhuǎn)移支付的分配中起到重要作用。《財政轉(zhuǎn)移支付分配中的政治經(jīng)濟學(xué)》即研究了地方與中央的政治管理如何影響到地方獲得的轉(zhuǎn)移支付，中國現(xiàn)階段的財政轉(zhuǎn)移支付制度目標多重，特別是為了維系“條條”之間的貫通，財政轉(zhuǎn)移支付過度模糊化，將操作的權(quán)限賦予到各部委，由部委來決定其領(lǐng)域的財政資源如何在地區(qū)間進行分配，這雖然有利于部委政策在地方的落實，但無形之中也增加了人為因素的干擾，特別是放大了作為“一把手”的部長的權(quán)限。

綜上所述，這14篇論文分別從地方競爭、財政分權(quán)、分稅制改革、支出偏向、轉(zhuǎn)移支付等維度展開，基本涵蓋了有關(guān)中國的中央-地方的財政關(guān)系和中國地方政府競爭行為的主要領(lǐng)域。我們相信本書是對中國式財政聯(lián)邦主義和地方競爭理論的一個貢獻，希望能夠促進未來研究的再深入。

內(nèi)容詳見《登頂比賽：理解中國經(jīng)濟發(fā)展的體制》一書，上海復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長張軍、上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授范子英、浙江大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授方紅生著