中國自1978年改革開放以來,逐步由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟進行轉(zhuǎn)軌,在同時代的社會主義陣營國家中,中國的轉(zhuǎn)軌成就是令人矚目的。一方面,中國改革開放30多年來的經(jīng)濟增長迅速,保持了年均10%左右的增長速度;另一方面,中國的制度建設(shè)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整也取得了不俗的成績,到目前為止,中國已經(jīng)建立了較為完善的市場經(jīng)濟制度,市場替代了計劃在經(jīng)濟發(fā)展中的基礎(chǔ)性配置作用,中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也成功跨越到工業(yè)化時代,并朝后工業(yè)化時代邁進。
在如此顯著成就的影響下,經(jīng)濟學(xué)界也展開了諸多的學(xué)術(shù)研究,旨在剖析“中國模式”背后的核心要素。早期的研究大多從既有的經(jīng)濟學(xué)理論入手,認為中國之所以改革成功,是因為“把價格搞對”了,中國的制度建設(shè)是其經(jīng)濟增長的源泉,例如中國在資本市場、勞動力市場、土地市場和產(chǎn)品市場進行了一系列的改革,這些改革參照了成熟經(jīng)濟體的經(jīng)驗,看上去只是把西方的制度移植到中國而已。
但是這些研究都忽視了一個重要的特征,那就是中國的地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中扮演了不同尋常的角色。在改革初期,對于“休克療法”和“漸進式改革”是有爭議的,決策層并沒有一個清晰的改革藍圖,什么領(lǐng)域優(yōu)先改革、如何改革都是難以決定的,于是乎,中央開始鼓勵地方先行先試,通過“試錯法”來發(fā)現(xiàn)改革的領(lǐng)域和模式,最后中央再總結(jié)改革經(jīng)驗,并在全國進行推廣,這就是“摸著石頭過河”的改革路徑。
另一方面,中國地域廣袤,不同地區(qū)之間存在顯著的差異,中央和地方政府之間存在嚴重的信息不對稱,“一刀切”的改革模式也顯然不適于一個大國,因地制宜的改革方案才是可取的,如果中央政府親自操刀因地制宜的改革,又會面臨地方的討價還價,把權(quán)力下放給地方也是唯一的選擇了。
實際上,地方政府間的這種改革是諸多改革的源頭,而政府間的改革又來自于上世紀80年代初的“承包制”。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制取得了卓越的成就,解決了困擾中國30余年的溫飽問題,并釋放了大量的勞動力資源。隨后,決策層嘗試將這種承包經(jīng)驗應(yīng)用到其他領(lǐng)域,其中國企領(lǐng)域的承包制以失敗告終,這也是學(xué)術(shù)界常常涉及的話題,但是經(jīng)濟學(xué)理論界卻忽略了承包制在政府間改革中的作用。在改革開放初期,中央鼓勵一些地方先行先試,但地方政府在具體的政策上卻束手束腳,規(guī)模稍大的投資項目需要得到上級政府和主管部門的批準,同時對一些投資領(lǐng)域和投資形式仍然存在禁忌,于是為地方政府“松綁”成為改革的先遣隊。
上世紀80年代政府間財政體制改革被通俗地稱為“大包干”、“分灶吃飯”,雖然具體的制度細則在各地有所差異,但“大包干”開啟了中國地方政府“為增長而競爭”的先河,并由此奠定了中國改革開放30余年來的高速增長的制度基礎(chǔ)。地方競爭在一個大國內(nèi)部確實能夠發(fā)揮各地的優(yōu)勢,但僅此一項并不充分構(gòu)成經(jīng)濟增長的全部,地方競爭還可能滑向另一個極端,那就是地方政府與地方精英勾結(jié),地方政府不僅未能成為幫助企業(yè)發(fā)展的“援助之手”,甚至可能演變?yōu)椤熬鹑≈帧?,這一現(xiàn)象在諸多東歐轉(zhuǎn)軌國家中出現(xiàn)過,地方政府發(fā)展為一個利益集團,爭相從本地企業(yè)中攫取更多的資源。從這個角度來說,中國的轉(zhuǎn)軌成功反而是一個特例,這得益于其給定的政治體制和中央-地方關(guān)系,中國自上而下的官員任免制度能夠?qū)Ρ憩F(xiàn)不力的官員進行懲罰,同時對表現(xiàn)優(yōu)異的官員在政治上進行獎勵,這種“胡蘿卜加大棒”避免了地方政府成為“攫取之手”,形成了西方人所謂的“登頂比賽”(race to the top)。
我負責的研究團隊大概在十幾年前就著手考察在中國經(jīng)濟增長中中央-地方關(guān)系的演變和地方競爭的積極作用,并持續(xù)跟蹤研究至今。這些研究成果涵蓋了地方經(jīng)濟的很多維度,從財政、稅收、政府行為到轉(zhuǎn)移支付等等。在現(xiàn)有的研究文獻里,雖然國內(nèi)外關(guān)于這一主題的研究頗多,但是覆蓋廣泛的系統(tǒng)性研究非常缺乏,本書嘗試呈現(xiàn)一個關(guān)于中國經(jīng)濟發(fā)展的中央-地方關(guān)系的基本架構(gòu),這個框架里最重要的是由政策和財政體制不斷改革生成的激勵機制。
中國自上世紀80年代以來的地方競爭并非一成不變,這是《理解中國經(jīng)濟快速發(fā)展的機制:朱基也許是對的》主要討論的問題。80年代的分權(quán)改革雖然釋放了地方的積極性,但是這種地方競爭也是無序和雜亂的。中國政府間治理的模式除了鼓勵“塊塊”之間相互競爭外,還要求“條條”之間能夠上傳下達,“條塊”之間要能夠良好互動。但是在整個80年代,“條條”幾乎是完全失效的,中央將大多數(shù)的權(quán)力下放到地方政府,中央財政甚至不得不依賴于從地方分成,于是中央政策也無法對地方行為產(chǎn)生約束,地方投資一哄而上,造成了投資的混亂和財政無序。1994年由朱基主政的分稅制改革無疑逆轉(zhuǎn)了格局,將中央地方間的財政結(jié)構(gòu)由“弱中央、強地方”逆轉(zhuǎn)為“強中央、弱地方”,中央財政收入占全國財政的比重一躍上升至55%。
不僅如此,由于分稅制改革將企業(yè)稅收大量上劃至中央財政,例如75%的增值稅,地方發(fā)展企業(yè)遠不如之前有利可圖,于是催生了“土地財政”,土地批租制度成為90年代以來影響最大的地方創(chuàng)新。
如果要盤點地方競爭的積極影響,基礎(chǔ)設(shè)施無疑是最主要的觀察平臺。在《中國為什么具有良好的基礎(chǔ)設(shè)施?》一文中,我們分析了中國的地方競爭如何促進了基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。在許多維度,中國的發(fā)展跟不上增長,例如在教育、醫(yī)療、社保等方面,中國的現(xiàn)狀與其經(jīng)濟發(fā)展水平不對稱,但是與此相反的是,中國的基礎(chǔ)設(shè)施遠遠超過同等水平的國家,這可以從現(xiàn)階段中國四通八達的高速公路,以及最近幾年令世界矚目的高速鐵路看出來,此外在港口、機場和城市建設(shè)方面,中國表現(xiàn)都異常優(yōu)秀。我們在這篇文章中發(fā)現(xiàn),地方政府之間在“招商引資”上的競爭和政府治理的轉(zhuǎn)型是解釋中國基礎(chǔ)設(shè)施投資決定的重要因素,這意味著分權(quán)、開放、政府體制的改革與政府職業(yè)化水平的提高對政府致力于建設(shè)和改善基礎(chǔ)設(shè)施是至關(guān)重要的。
自上而下的官員選拔機制雖然對那些有晉升希望的官員有效,能夠防止他們被利益集團俘獲,同時鼓勵他們在一定的范圍內(nèi)最大限度發(fā)揮自身才能,但是這種機制并不能遏制其他官員的自利動機,因為上級政府的空缺職位是有限的,特別是相對于下級官員的數(shù)量而言,因此中央需要制定一套官員異地交流制度來防止官員被俘獲,這便是《官員任期、異地交流與經(jīng)濟增長》的主要內(nèi)容。我們在這篇文章中發(fā)現(xiàn),官員任期與經(jīng)濟增長的關(guān)系呈現(xiàn)出倒U型的特征,這說明在中國,官員的任期時間長短會顯著影響其施政行為和策略。
地方政府競爭主要表現(xiàn)在兩個維度,一是在財政支出方面競爭,例如爭相將政府支出投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),相應(yīng)減少其他領(lǐng)域的投入;二是在稅收政策方面競爭,即稅收競爭?!抖愂崭偁帯⒍愂請?zhí)法與企業(yè)避稅》就分析了地方政府間的稅收競爭對企業(yè)的影響,地方政府為了招商引資,最大化財政收入和本地GDP規(guī)模,會在具體的稅收政策方面給予企業(yè)優(yōu)惠,而企業(yè)是在一系列潛在的地方之間進行選擇,這會導(dǎo)致地方競爭演變?yōu)椤爸鸬妆荣悺保╮ace to the bottom),最后的均衡實際稅率是遠低于初始稅率。但地方稅收競爭會面臨法律上的障礙,這是因為中國的稅法權(quán)限集中于中央政府,地方不具備調(diào)整法定稅率和稅收優(yōu)惠的權(quán)力,不過幸好地稅局還掌握在地方政府手中。我們的研究發(fā)現(xiàn),對于兩個完全相同的企業(yè),在地稅系統(tǒng)的企業(yè)的所得稅實際稅率比國稅系統(tǒng)的企業(yè)低25%。因此,在中國地方之間的稅收競爭在宏觀上表現(xiàn)為稅源損失,在微觀上表現(xiàn)為企業(yè)稅率下降,稅收競爭確實會降低企業(yè)的實際稅負,這便是其中的一只“援助之手”。
稅收競爭不僅表現(xiàn)在一國內(nèi)部,還在國家之間出現(xiàn)了,國家之間的稅收競爭主要形式是出口退稅政策,這是《出口退稅政策與中國加工貿(mào)易的發(fā)展》一文的研究主題。中國的外貿(mào)出口對實體經(jīng)濟的拉動作用明顯,而發(fā)展最為迅速的是加工貿(mào)易,很多的加工貿(mào)易是“兩頭在外”,即原材料和產(chǎn)品市場都在國外,中國只是負責裝配加工等,早年的“三來一補”貿(mào)易就是典型的加工貿(mào)易。我們在這篇文章中,發(fā)現(xiàn)中國特色的出口退稅制度是加工貿(mào)易得以迅速發(fā)展的原因,具體來說,中國政府針對加工貿(mào)易實施“不征不退”的政策,即在進口環(huán)節(jié)不再征收進口增值稅,同時在出口環(huán)節(jié)免于退還增值稅。“不征不退”政策保證了加工貿(mào)易免受宏觀政策的干擾,我國頻繁調(diào)整出口退稅稅率顯著影響到一般貿(mào)易的出口,卻對加工貿(mào)易沒有影響。
地方競爭會帶來地方政府的投資沖動,固定資產(chǎn)投資具有見效快、周期短、易操作的優(yōu)點,地方官員能夠在其一個任期內(nèi)將本地的GDP提升一個臺階,因此在“GDP競賽”的背景下,如何遏制地方的投資沖動是中央政府需要解決的難題?!吨袊胤秸偁?、預(yù)算軟約束與擴張偏向的財政行為》一文即分析了地方政府競爭導(dǎo)致的財政擴張行為,在1994年,中央政府為了約束地方的投資行為,專門制定了《預(yù)算法》,規(guī)定地方政府當年的財政收支要盈虧平衡,不得單列赤字,這意味著中國的地方政府不能向銀行借款,也不能單獨發(fā)債。但即使是這樣,我們的研究依然發(fā)現(xiàn)在繁榮期,中國地方政府執(zhí)行的是順周期性財政政策,但是在衰退期,中國地方政府執(zhí)行的是非常積極的反周期性財政政策,這意味著地方投資超過了理論水平,中國式分權(quán)治理模式是一把“雙刃劍”,即對于治理經(jīng)濟衰退非常有效,但一旦經(jīng)濟處于繁榮時期,中國地方政府將不可避免地成為經(jīng)濟不穩(wěn)定的加速器。
分稅制改革之后,中央政府從全國的財政收入中占據(jù)了更大的比重,如果地方的政策目標是財政收入最大化,分稅制政策就可能導(dǎo)致地方“破罐子破摔”,從而造成稅源的大量流失。但實際上,中國的財政收入不僅沒有出現(xiàn)滑坡,在1998年-2008年間甚至出現(xiàn)年均超過20%的增速,由于這一段時間的稅收收入增速遠超過同期的GDP增速,因此也被稱為“稅收收入超GDP增長之謎”。《攫取之手、援助之手與中國稅收超GDP增長》一文首次構(gòu)造了一個以攫取之手和援助之手為雙內(nèi)核的理論框架研究了這個謎題,我們有三點重要發(fā)現(xiàn):第一,盡管兩只手有時會相互抑制,但是兩只手治理模式對于中國稅收持續(xù)超GDP增長現(xiàn)象的確具有正向推動作用,而且其解釋力至少為52%。第二,盡管在提高稅收凈流出地區(qū)的稅收占GDP比重方面,主要渠道是稅收征管效率而非高稅行業(yè)的發(fā)展,但是兩只手治理模式的確調(diào)動起了地方政府大力發(fā)展高稅行業(yè)的積極性。第三,與稅收凈流出地區(qū)不同,在提高稅收凈流入地區(qū)的稅收占GDP比重方面,兩只手治理模式是將高稅行業(yè)的發(fā)展作為其主要渠道的。
十多年前,陳抗等(2002年)發(fā)表了一項至今仍被廣泛接受的研究成果,即財政集權(quán)將激勵地方政府伸出攫取之手而不是援助之手行為。《財政(再)集權(quán)的激勵效應(yīng)再評估:攫取之手還是援助之手?》一文對此表示了質(zhì)疑,并重新評估了財政集權(quán)的激勵效應(yīng)。我們發(fā)現(xiàn)財政集權(quán)將激勵凈流出地區(qū)的地方政府伸出援助之手行為,而在凈流入地區(qū),雖然中央政府的轉(zhuǎn)移支付對財政集權(quán)的這一效應(yīng)有所抑制,但總體上還不足以改變其援助之手的性質(zhì)。這一發(fā)現(xiàn)支持了新財政集權(quán)理論而證偽了陳抗等至今仍被廣泛接受的一個攫取之手之觀點。
過度的分權(quán)會導(dǎo)致無序的地方競爭,反而不利于經(jīng)濟增長,《財政分權(quán)與中國經(jīng)濟增長的效率》一文即估計了“分權(quán)的底線”。理論上,分權(quán)會導(dǎo)致如下三方面的不足:城鄉(xiāng)差距、地區(qū)分割和公共事業(yè)投入低。首先,工業(yè)和服務(wù)業(yè)都集中于城市,而農(nóng)村的農(nóng)業(yè)回報遠低于工業(yè)和服務(wù)業(yè),于是地方政府傾向于將財政資源投入到城市,惡化了原有的城鄉(xiāng)差距,如今的城鄉(xiāng)差距不僅體現(xiàn)在居民的收入上,還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本服務(wù)上;其次,地方競爭勢必導(dǎo)致“以鄰為壑”,因此區(qū)域性的市場被各地割據(jù);最后,與資本相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施得到長足發(fā)展,基本公共服務(wù)則非常落后,如果考慮到地方官員的任期限制,這種支出偏向就更加嚴重。我們的研究發(fā)現(xiàn),僅僅依賴于提高經(jīng)濟產(chǎn)出并不能有效緩解分權(quán)的負面效應(yīng),更為重要的是對不利作用進行糾偏。
要依賴于地方政府自身對其行為進行糾偏是行不通的,一個可行的方法是由上級政府來操作,《財政轉(zhuǎn)移支付的市場整合效應(yīng)》一文則研究了中央政府如何利用“胡蘿卜”來誘導(dǎo)地方政府改變行為。關(guān)于市場分割的一個解釋是地方政府為了財政收入最大化,地區(qū)之間傾向于將本地市場保護起來,留給本地產(chǎn)品使用,同樣這種地方保護還體現(xiàn)在要素市場上,早年各地開展的“煤炭戰(zhàn)”、“棉花戰(zhàn)”即是將生產(chǎn)資源留給本地,這些扭曲行為的背后是地方的利益最大化。由于地方保護根源于地方競爭,只要地方競爭的模式?jīng)]有發(fā)生改變,地方保護就不會自行消失,理論上可行的辦法是由中央政府基于地方行為進行獎懲,如果地方放棄市場分割,中央則給予更多的財力支持,這樣地方政府就會在放棄市場分割的損失和收益之間權(quán)衡,只要財力支持超過一定的額度,地方政府就會選擇區(qū)域分工和合作。
財政轉(zhuǎn)移支付雖然能在一定程度上使得地方政府放棄地方割據(jù),但恰恰是轉(zhuǎn)移支付目標的多元化,導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付難以促成地方的增長。在《財政轉(zhuǎn)移支付的增長效應(yīng)》一文中,我們估計了轉(zhuǎn)移支付對增長的效應(yīng),發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付在短期內(nèi)能夠增加投資,因此能帶來短期的增長,但是從長期來看,由于地方政府逐漸依賴于轉(zhuǎn)移支付,財政資源凈流入地的增長反而下降了。這種負向的增長效應(yīng)與轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)性效應(yīng)緊密相關(guān),在《粘紙效應(yīng):財政轉(zhuǎn)移支付與政府規(guī)模》一文中,我們發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付會顯著增加地方政府的規(guī)模,使得地方財政逐步淪為“吃飯財政”;而在《財政轉(zhuǎn)移支付與腐敗》一文中則發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付還帶來了嚴重的官員腐敗。
由于轉(zhuǎn)移支付更像是“意外之財”,地方政府都會想方設(shè)法“跑部錢進”,政治因素在轉(zhuǎn)移支付的分配中起到重要作用。《財政轉(zhuǎn)移支付分配中的政治經(jīng)濟學(xué)》即研究了地方與中央的政治管理如何影響到地方獲得的轉(zhuǎn)移支付,中國現(xiàn)階段的財政轉(zhuǎn)移支付制度目標多重,特別是為了維系“條條”之間的貫通,財政轉(zhuǎn)移支付過度模糊化,將操作的權(quán)限賦予到各部委,由部委來決定其領(lǐng)域的財政資源如何在地區(qū)間進行分配,這雖然有利于部委政策在地方的落實,但無形之中也增加了人為因素的干擾,特別是放大了作為“一把手”的部長的權(quán)限。
綜上所述,這14篇論文分別從地方競爭、財政分權(quán)、分稅制改革、支出偏向、轉(zhuǎn)移支付等維度展開,基本涵蓋了有關(guān)中國的中央-地方的財政關(guān)系和中國地方政府競爭行為的主要領(lǐng)域。我們相信本書是對中國式財政聯(lián)邦主義和地方競爭理論的一個貢獻,希望能夠促進未來研究的再深入。
內(nèi)容詳見《登頂比賽:理解中國經(jīng)濟發(fā)展的體制》一書,上海復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長張軍、上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授范子英、浙江大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授方紅生著