“城市新居民”市民化與“制度閥”效應(yīng)

林聚任 馬光川

內(nèi)容提要本文從市民化涉及的主要對(duì)象及概念出發(fā)，結(jié)合相關(guān)的研究與理論觀點(diǎn)，主張應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“城市新居民”及其市民化困境。結(jié)合中國(guó)當(dāng)前城市新居民市民化遇到的突出問題，通過“制度閥”概念，充分認(rèn)識(shí)市民化過程中的“制度閥”效應(yīng)及其結(jié)果，進(jìn)而探討促進(jìn)城市新居民市民化進(jìn)程的制度變革與創(chuàng)新之路。

關(guān)鍵詞城市新居民市民化“制度閥”效應(yīng)制度創(chuàng)新

〔中圖分類號(hào)〕C912〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2015）01-0098-07

在中國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時(shí)，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化嚴(yán)重滯后等問題日益凸顯出來。因此，深入剖析阻礙城市新居民市民化制度形成、固化及其背后的指導(dǎo)思想、價(jià)值理念與思維慣性，并嘗試以城鄉(xiāng)一元發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)、探討破除阻礙市民化進(jìn)程的城鄉(xiāng)二元制度應(yīng)是當(dāng)前市民化研究的重中之重。

一、“城市新居民”及其市民化困境

進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國(guó)的城市化得到快速發(fā)展，城鎮(zhèn)（市）化率從1978年的17.9%，提高到了目前的53%以上。我國(guó)已處于城市化的快速增長(zhǎng)期，城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入了至關(guān)重要的階段，以城鎮(zhèn)為主的工業(yè)社會(huì)將取代傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，我們將步入以城市生活為主的社會(huì)。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化已被看作是關(guān)系中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題。這意味著，我國(guó)的城鎮(zhèn)化還有很大的發(fā)展空間，越來越多的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，將會(huì)極大地帶動(dòng)社會(huì)需求，成為城鄉(xiāng)社會(huì)快速發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。到2030年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%左右，各類城鎮(zhèn)將新增3億左右的人口。因此，未來將有更多的農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)，通過市民化變?yōu)樾碌某鞘芯用瘛?/p>

這些“城市新居民”數(shù)量龐大，近幾年許多發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)中外來常住人口的比例已接近甚至超過了原戶籍人口，其中農(nóng)民工占了很大比重。據(jù)估計(jì)，2012年，城鎮(zhèn)中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量大約為2.4億人，約占城鎮(zhèn)人口的1/3。其中，外來農(nóng)民工大約1.56億人，占城鎮(zhèn)人口比重為21.9%。①根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的“2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告”的抽樣調(diào)查結(jié)果看，2013年全國(guó)農(nóng)民工總量已達(dá)26894萬人，比上年增加633萬人，增長(zhǎng)2.4%。其中，外出農(nóng)民工16610萬人，增加274萬人，增長(zhǎng)17%；本地農(nóng)民工10284萬人，增加

359萬人，增長(zhǎng)3.6%。在外出農(nóng)民工中，住戶中外出農(nóng)民工13085萬人，增加124萬人，增長(zhǎng)1.0%，舉家外出農(nóng)民工3525萬人，增加150萬人，增長(zhǎng)4.4%。參見http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html.

但是，這些進(jìn)城農(nóng)民工或城市新居民的市民化程度較低，難以融入城市，他們不能平等地享受城市居民的權(quán)利。實(shí)際上，在我國(guó)快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，受城鄉(xiāng)二元體制等因素的影響出現(xiàn)了一系列特別值得關(guān)注的問題。其中突出的一個(gè)問題是城市化的內(nèi)容與形式脫節(jié)，主要表現(xiàn)為城市化水平虛高、城市化質(zhì)量不高、“半城市化”或不完全城市化現(xiàn)象突出、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度低等等。這些問題已極大地影響到了中國(guó)社會(huì)發(fā)展水平的提升和城鄉(xiāng)社會(huì)的有序轉(zhuǎn)型。因此，在當(dāng)前推行新型城鎮(zhèn)化的背景下，如何有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提升城市化質(zhì)量已成為一個(gè)亟待解決的理論和現(xiàn)實(shí)問題。

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界近年來已有來自社會(huì)學(xué)、人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、地理學(xué)等學(xué)科的許多學(xué)者關(guān)注到了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的研究。概括來說，在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域以往的研究主要集中在如下兩個(gè)方面：

第一，關(guān)注對(duì)農(nóng)民市民化的相關(guān)研究，把農(nóng)民市民化當(dāng)作中國(guó)社會(huì)學(xué)新的重要研究主題，或者把農(nóng)民市民化看作是當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的特有問題。社會(huì)學(xué)家較早敏銳地認(rèn)識(shí)到了中國(guó)城市化過程中出現(xiàn)的農(nóng)民市民化問題，并展開了系統(tǒng)研究。例如鄭杭生撰文指出，農(nóng)民市民化這一概念具有其獨(dú)特的社會(huì)學(xué)內(nèi)涵，無論是從時(shí)代背景、政策訴求還是從解決現(xiàn)實(shí)問題的角度來看，全面開展農(nóng)民市民化的研究極為必要。鄭杭生：《農(nóng)民市民化：當(dāng)代中國(guó)社會(huì)學(xué)的重要研究主題》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2005年第4期。而文軍從社會(huì)學(xué)的角度指出，農(nóng)民市民化是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，認(rèn)為農(nóng)民市民化不僅是農(nóng)民社會(huì)身份和職業(yè)的轉(zhuǎn)變（非農(nóng)化），也不僅是居住空間的地域轉(zhuǎn)移（城市化），而是農(nóng)民角色群體向市民角色群體的整體轉(zhuǎn)型過程（市民化）。文軍：《農(nóng)民市民化：從農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)型》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲社版）2004年第3期。

但中國(guó)的城市化過程具有某些特殊性，農(nóng)民市民化的過程也遇到了一些特殊問題。即按照城市化發(fā)展的一般規(guī)律，農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化、工業(yè)化、城市化和市民化應(yīng)同步發(fā)展。但中國(guó)受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、重城輕鄉(xiāng)城市化政策等因素的影響，長(zhǎng)期以來農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化和市民化嚴(yán)重滯后，由此產(chǎn)生了一系列特有的社會(huì)轉(zhuǎn)型問題。例如我國(guó)近年來城鎮(zhèn)擴(kuò)展速度加快，大量新城區(qū)不斷崛起。這種發(fā)展帶來的一個(gè)突出問題是出現(xiàn)了大量“失地農(nóng)民”，因此針對(duì)“失地農(nóng)民”、“城中村”居民市民化過程中面臨的特定問題，學(xué)者們也做了不少研究。實(shí)際上，失地農(nóng)民問題和大量“城中村”的出現(xiàn)，是不完全城市化的突出結(jié)果。故他們的市民化問題成為了人們關(guān)注的重要方面。

第二，關(guān)注對(duì)農(nóng)民工市民化的相關(guān)研究，尤其重視對(duì)“新生代”農(nóng)民工市民化的研究。中國(guó)的“農(nóng)民工”“農(nóng)民工”也存在于其他國(guó)家，甚至類似的概念早已由國(guó)外學(xué)者使用了。例如，關(guān)注發(fā)展問題的美國(guó)人類學(xué)家Joel M. Halpern在1967年出版的《變遷中的村落共同體》一書中指出：隨著農(nóng)業(yè)革命和職業(yè)的變化，生活在鄉(xiāng)村的人其收入不再以農(nóng)業(yè)為主，而是進(jìn)城務(wù)工。“他們可以仍居住在鄉(xiāng)村，但到附近的城鎮(zhèn)或坐落在屬于農(nóng)村區(qū)域的工廠中尋找新工作。他們甚至還保留著自己的土地，由親屬幫著做農(nóng)活，但務(wù)農(nóng)成為一個(gè)次要職業(yè)，他們變成了所謂的農(nóng)民工（peasant-workers）?！保↗oel M. Halpern， The changing village community， Englewood Cliffs， N.J.： Prentice-Hall， 1967，p.4.）是在城鄉(xiāng)二元社會(huì)背景下，由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口構(gòu)成的一類特殊身份的群體，其職業(yè)與身份相脫離，工作與待遇不一致。故有的學(xué)者認(rèn)為他們是從農(nóng)村流動(dòng)到城市處于“農(nóng)民”和“工人”之間尷尬境地的“準(zhǔn)市民”。甚至很多農(nóng)民工是長(zhǎng)期生活在城市的“農(nóng)民”，而不能真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛Ｒ虼?，農(nóng)民工是一類身份與職業(yè)相背離的勞動(dòng)者，由于各種制度和觀念障礙，其市民化問題顯得尤為突出。近年來，關(guān)于“農(nóng)民工”的研究已得到深入，并取得了一系列新成果。國(guó)內(nèi)外學(xué)者分別從不同方面分析了與農(nóng)民工相關(guān)的各種問題。

可以說，中國(guó)的“農(nóng)民工”現(xiàn)象，并非是一個(gè)簡(jiǎn)單的勞動(dòng)力流動(dòng)問題，也不是一般意義的城市化進(jìn)程的產(chǎn)物，而與中國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)及制度觀念密切相關(guān)。學(xué)者們主要從如下方面開展了對(duì)農(nóng)民工市民化的研究：（1）整體上研究農(nóng)民工市民化的狀況、問題及對(duì)策。中國(guó)的農(nóng)民工市民化問題特殊，涉及到城鄉(xiāng)社會(huì)制度、發(fā)展政策、城鄉(xiāng)關(guān)系等多方面問題。因此，相關(guān)的研究具有綜合性特征，來自諸多學(xué)科的學(xué)者開展了大量研究。（2）關(guān)注“新生代”農(nóng)民工市民化的研究?！靶律鞭r(nóng)民工已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民工群體的主要構(gòu)成部分，并形成了自己的一些新特征。他們不同于老一輩的農(nóng)民工，開始遠(yuǎn)離農(nóng)村傳統(tǒng)的生活方式。對(duì)此，學(xué)者們對(duì)“新生代”農(nóng)民工市民化問題做了不少研究。其中比較有代表性的成果是王春光、劉傳江等人的研究。王春光重點(diǎn)分析了新生代農(nóng)民工的城市融合問題，王春光：《新生代農(nóng)村流動(dòng)人口的社會(huì)認(rèn)同與城鄉(xiāng)融合的關(guān)系》，《社會(huì)學(xué)研究》2001年第3期；王春光：《對(duì)新生代農(nóng)民工城市融合問題的認(rèn)識(shí)》，《人口研究》2010年第2期。而劉傳江指出新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程的推進(jìn)應(yīng)當(dāng)關(guān)注農(nóng)村退出、城市進(jìn)入和城市融合三個(gè)環(huán)節(jié)。劉傳江：《新生代農(nóng)民工的特點(diǎn)、挑戰(zhàn)與市民化》，《人口研究》2010年第2期?？傊嘘P(guān)農(nóng)民工市民化，特別是新生代農(nóng)民工市民化問題的研究是近年來國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)。同時(shí)，國(guó)外一些關(guān)注中國(guó)問題的學(xué)者在這方面也做了一定研究，發(fā)表了部分成果，其中有代表性的包括約翰·奈特（John Knight）及其學(xué)生的有關(guān)研究。Knight， J. and Song， L.， “Chinese Peasant Choice： Migration， Rural industry or Farming，” Oxford Development Studies， vol.31， no.2， 2003，pp.123～147； Knight， J. and Yueh， L.， “Segmentation or Competition in Chinas Urban Labour Market，” Cambridge Journal of Economics， vol.33， 2009，pp.79～94.這些研究主要關(guān)注的是農(nóng)民工這個(gè)特殊群體及其問題，把他們的市民化看作是整個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的突出問題。但實(shí)際上，農(nóng)民工的市民化僅是整個(gè)市民化問題的一部分，應(yīng)從更廣的角度整體性地去研究當(dāng)前的市民化問題。

總之，以往有關(guān)市民化問題的研究雖發(fā)表了不少重要研究成果，取得了較大進(jìn)展，但這方面的研究還存在一些不足之處，有待于深化提升。以往研究存在的主要問題表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

首先，研究對(duì)象不一致，概念整合不夠。從以上研究可以看出，學(xué)者們對(duì)市民化的研究有些關(guān)注失地農(nóng)民，有些關(guān)注農(nóng)民工，在分析對(duì)象上有所不同。這也導(dǎo)致他們所使用的概念不統(tǒng)一，如失地農(nóng)民、近郊農(nóng)民、“城中村”居民、“村改居”居民、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民、農(nóng)民工、新生代農(nóng)民工等。這種研究對(duì)象上的不一致，表明目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的研究還不夠深入，有待于對(duì)這些概念進(jìn)行整合，從而更深刻地認(rèn)識(shí)在中國(guó)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，市民化問題的實(shí)質(zhì)與意義。

其次，研究問題碎片化，整體分析框架欠缺。跟上述問題相關(guān)聯(lián)，由于研究對(duì)象的不統(tǒng)一，導(dǎo)致人們對(duì)中國(guó)當(dāng)前市民化的研究在分析問題上呈現(xiàn)碎片化特征。有的研究?jī)H僅是就事論事，只關(guān)注特定群體的某些特定問題，如失地農(nóng)民的生活與保障、農(nóng)民工的就業(yè)保障與城市適應(yīng)、新生代農(nóng)民工的身份認(rèn)同等等；有些研究關(guān)注個(gè)體層面的問題，有些關(guān)注群體層面的問題。這些雖然都是他們?cè)谑忻窕^程中遇到的重要現(xiàn)實(shí)問題，但是我們不應(yīng)僅僅局限于這些個(gè)別性、局部性的問題，而應(yīng)該從中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大視角下，全面審視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的結(jié)構(gòu)特征與制度因素，從而在更深刻的層面上認(rèn)識(shí)中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)與未來。

此外，理論觀點(diǎn)多樣化，整合性理論分析不足。目前國(guó)內(nèi)關(guān)于市民化的研究中學(xué)者們從不同的學(xué)科角度做了一定的理論解釋。這些理論既有從社會(huì)學(xué)的角色轉(zhuǎn)變理論、社會(huì)融入理論、社會(huì)距離理論作分析；也有從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，運(yùn)用城鄉(xiāng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移理論作分析；還有的從人口學(xué)角度，運(yùn)用“推-拉”理論作分析；有的則從政治學(xué)角度，或運(yùn)用身份與權(quán)利理論作分析，或運(yùn)用制度作分析，不一而足。以上各種理論分析理路雖然都有一定的解釋力，但是總體而言，目前還缺乏一種更具整合性和概括性的關(guān)于市民化的理論解釋。實(shí)際上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，是一種整體性和綜合性的社會(huì)變遷過程，它與工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型密切關(guān)聯(lián)。因此，應(yīng)從社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的高度，全面分析這個(gè)過程的動(dòng)力機(jī)制、影響因素、發(fā)展路徑及其趨勢(shì)。特別是，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特殊性和持久影響性。所以我們?cè)趶膶W(xué)理上探討中國(guó)的市民化進(jìn)程時(shí)，既要關(guān)注到其發(fā)展的一般規(guī)律性，同時(shí)還要關(guān)注其發(fā)展的特殊性。

因此，有必要確立一個(gè)更具綜合性的概念來界定市民化的研究對(duì)象，以便從理論上進(jìn)行深入分析。為此，我們提出當(dāng)前市民化研究應(yīng)特別關(guān)注的對(duì)象是“城市新居民”。它所指的是因各種原因?qū)崿F(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移并進(jìn)城務(wù)工或定居、或整體實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的城鎮(zhèn)人口。這些新居民包括所有進(jìn)城的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移人口，既有農(nóng)民工，也有通過“村改居”、整建制城鎮(zhèn)化等原因?qū)崿F(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的其他各類人口，甚至部分來自農(nóng)村的大專院校畢業(yè)生。“城市新居民”這個(gè)概念具有如下兩個(gè)新思想：一是它更具整合性，可涵蓋各類不同的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”進(jìn)城人口；二是強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化并非只是農(nóng)民工或失地農(nóng)民的市民化，也不是籠統(tǒng)所說的農(nóng)民市民化，而是相對(duì)于原城市居民而言，所有新遷入城鎮(zhèn)務(wù)工或定居的人口。因此，市民化是一個(gè)涉及到眾多群體的整體性問題，而不僅僅是某一類群體面臨的問題。這些城市新居民具有如下一些重要的新特征：

首先，數(shù)量龐大。近一二十年來由于中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)面積急劇擴(kuò)張，大量人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。特別是在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，城市新居民的比例增長(zhǎng)很大。他們既包括就地城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移的人口，也包括大量進(jìn)城的外來務(wù)工者。

其次，構(gòu)成非常復(fù)雜。中國(guó)城市新居民的類別構(gòu)成極為復(fù)雜，特別是受中國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，使農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移不同于其他國(guó)家。這些轉(zhuǎn)移人口大致分兩大部分：一部分在農(nóng)村就地轉(zhuǎn)移，另一部分由各種原因?qū)崿F(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移后進(jìn)入城鎮(zhèn)工作或生活。所以，從市民化的對(duì)象來看，主要是針對(duì)后一部分人而言的。我們這里所討論的就是這些“城市新居民”的市民化問題（見圖1）。

圖1概念關(guān)系圖

第三，具有“城鄉(xiāng)二元性”，面臨的市民化障礙問題突出。由于我國(guó)是一個(gè)典型的二元結(jié)構(gòu)社會(huì)，突出的結(jié)構(gòu)性特征就是“城鄉(xiāng)二元性”，因此長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元壁壘極大地影響到了城市新居民的市民化進(jìn)程。所表現(xiàn)出的突出問題主要有：（1）受戶籍制等因素影響，城鄉(xiāng)界限與身份制特征明顯。自上世紀(jì)50年代實(shí)行嚴(yán)格的戶籍管理制度之后，城鄉(xiāng)之間區(qū)分明顯，城鄉(xiāng)走向分治，城鄉(xiāng)居民獲得了不同的身份：“農(nóng)業(yè)人口”與“非農(nóng)業(yè)人口”。即使近年來許多地方名義上取消了戶口限制，但是城市新居民遇到的根本問題，仍然是難以逾越原來的城鄉(xiāng)界線。許多隱性障礙依然存在，結(jié)果在城市中形成了新的“二元結(jié)構(gòu)”或分割，新舊居民之間仍明顯屬于兩種不同的身份群體：“城里人”和“鄉(xiāng)下人”。因此，像“農(nóng)民工”及其家屬這些進(jìn)城的新居民難以融入城市之中，他們實(shí)際是不能享受市民身份的“邊緣人”。（2）城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移滯后，存在大量“不完全城市化”狀態(tài)下的“農(nóng)民工”現(xiàn)象。隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，農(nóng)村非農(nóng)化轉(zhuǎn)移應(yīng)同步進(jìn)行。但我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況是，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，致使人口的非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化沒有同步發(fā)展。特別是近年來隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)規(guī)模大幅提高，但是實(shí)際的人口城市化質(zhì)量和市民化提升不夠，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。這導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口游離于城鄉(xiāng)之間，處境尷尬。例如，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，到2013年末，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%。但是，2013年中國(guó)“人戶分離人口”達(dá)2.89億人，其中流動(dòng)人口為2.45億人，“戶籍城鎮(zhèn)化率”僅為35.7%左右。這些未真正實(shí)現(xiàn)市民化的人口，絕大部分是“農(nóng)民工”及其家屬。（3）有關(guān)市民化的政策待遇不統(tǒng)一，城市新居民不能真正享受平等的公共服務(wù)和市民權(quán)利。大量城市新居民作為城市的“新移民”，由于各種原因進(jìn)入城鎮(zhèn)，但是受原有城鄉(xiāng)二元體制和政策因素制約，新老居民之間享受不平等的待遇，存在明顯的城鄉(xiāng)差別和二元對(duì)立，他們?cè)诰蜆I(yè)、收入、社會(huì)保障、子女教育等方面存在明顯的不平等。

二、“制度閥”效應(yīng)與制度變革

中國(guó)突出的人口城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移滯后和市民化程度不高問題與長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元制度密切相關(guān)。從歷史的角度看，阻礙城市新居民市民化的城鄉(xiāng)二元制度是我國(guó)在特定歷史時(shí)期形成的特殊制度安排。新中國(guó)成立之初，為鞏固新政權(quán)，滿足當(dāng)時(shí)相對(duì)落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，先后制定并實(shí)施了一系列優(yōu)先發(fā)展城市工業(yè)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃體制。其結(jié)果，通過政策、制度構(gòu)建（糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、戶籍制度）與組織重建（單位制、合作社、人民公社），逐步形成了城鄉(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)的二元制度。

這些制度安排既有其特定的功能，也有其歷史局限性。對(duì)其功能，可用“制度閥”概念加以分析，以系統(tǒng)說明城市新居民市民化過程中的“制度閥”效應(yīng)。所謂“制度閥”，指的是具有限制性功能的制度安排。制度的功能是多方面的，但其最根本的一點(diǎn)是對(duì)人們的行為具有規(guī)范性的制約與控制作用。如著名的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯（Douglass North）指出：“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、塑造人們互動(dòng)關(guān)系的約束。從而，制度構(gòu)造了人們?cè)谡?、社?huì)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵(lì)?！盵美]道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，格致出版社、上海人民出版社，2008年，第3頁(yè)。特別是從新制度主義者的觀點(diǎn)來看，制度安排并非是人們簡(jiǎn)單的理性選擇的結(jié)果，而是某些利益關(guān)系博弈的結(jié)果，或者說維護(hù)某種政治與社會(huì)秩序的結(jié)果。所以，他們主張，社會(huì)制度體現(xiàn)了一定的利益需要，特別是國(guó)家意識(shí)形態(tài)利益的需要。其原因在于，制度可決定社會(huì)資源的分配格局。

我國(guó)建國(guó)之后逐步確立的以戶口制為核心的城鄉(xiāng)二元制度，既有美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·劉易斯（W.Arthur Lewis）所指出的發(fā)展中國(guó)家存在著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代工業(yè)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特征，使現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立在農(nóng)業(yè)提供的廉價(jià)勞動(dòng)力和產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，同時(shí)還具有自身的制度特征。其他國(guó)家也不同程度地存在著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代工業(yè)的二元對(duì)立，但是它們并沒有形成極為嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分割制度。即中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的形成并非像自由市場(chǎng)體制國(guó)家那樣，是建立在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)到現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)自然演變基礎(chǔ)上的，而在很大程度上是制度選擇的結(jié)果。這種二元制度實(shí)質(zhì)上是中國(guó)當(dāng)時(shí)實(shí)施的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與管理的主要構(gòu)成部分，其主要特征表現(xiàn)為城鄉(xiāng)分治、重城輕鄉(xiāng)、嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)人口與資源的流動(dòng)，從制度上保證國(guó)家和城市發(fā)展的需要。

具體而言，從“制度閥”概念來說，這種二元制度在城鄉(xiāng)之間人為設(shè)置一種控制閥，一切按照國(guó)家計(jì)劃體制發(fā)展的需要去調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)之間人口與資源的流動(dòng)，從而達(dá)到國(guó)家集中控制的目的。這種“制度閥”控制的效應(yīng)可概括為如下幾個(gè)方面：

第一，制度是維護(hù)社會(huì)秩序的一種控制閥。社會(huì)秩序是維持一個(gè)社會(huì)正常運(yùn)行的根本基礎(chǔ)，但社會(huì)秩序的確立需要一定的制度保障。因此，社會(huì)制度的一個(gè)基本功能是形成和維護(hù)社會(huì)秩序，于是現(xiàn)代社會(huì)建立起了一系列制度。諾斯等從制度變遷的角度，把人類歷史上形成的社會(huì)秩序分為三種：覓食秩序（Foraging Order）、權(quán)利限制秩序（the Limited Access Order）、權(quán)利開放秩序（Open Access Order），其中后兩者是近一萬年內(nèi)出現(xiàn)的社會(huì)秩序。他們指出：“由自然國(guó)家向權(quán)利開放秩序的轉(zhuǎn)型，就是第二次社會(huì)革命，是現(xiàn)代性的崛起。”[美]道格拉斯·諾斯、[美]約翰·約瑟夫·瓦利斯、[美]巴里·溫格斯特：《暴力與社會(huì)秩序》，杭行、王亮譯，格致出版社、上海人民出版社，2013年，第3頁(yè)。或者說，整個(gè)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)是擴(kuò)大公民的參與權(quán)，形成更加平等的社會(huì)秩序。新中國(guó)建立之初生產(chǎn)力發(fā)展不足，又面臨極為復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)。在20世紀(jì)50年代逐步建立起的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和“大干快上”發(fā)展目標(biāo)的要求下，國(guó)家需要集中主要資源用于急需發(fā)展的部門，并優(yōu)先保證城市居民的需求。因此，實(shí)施了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，這在當(dāng)時(shí)具有重要的強(qiáng)化城鄉(xiāng)人口控制、維護(hù)新生社會(huì)秩序的積極意義。但它是建立城鄉(xiāng)分治和不平等的基礎(chǔ)上的，因此隨著改革開放后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和社會(huì)的發(fā)展，對(duì)此制度進(jìn)行變革已變得日益迫切。

第二，制度是維護(hù)利益關(guān)系的一種調(diào)節(jié)器。社會(huì)中存在著各種利益群體，他們有不同的利益訴求，而社會(huì)制度能夠調(diào)節(jié)這些利益訴求，維護(hù)一定的利益關(guān)系。通常，制度首先維護(hù)的是社會(huì)中主要群體或主導(dǎo)者群體的利益。中國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制把社會(huì)成員分為兩大類群體：城市人口和農(nóng)村人口，他們之間不單純是在戶口登記上的差別，而是在社會(huì)身份和地位上存在巨大差別。“城市人”在就業(yè)、保障及公共服務(wù)等方面享有社會(huì)主義國(guó)家的一切待遇，但是“農(nóng)村人”主要依靠農(nóng)村集體的力量或者自食其力。因此，自計(jì)劃體制以來，中國(guó)的城鄉(xiāng)不平等始終存在，城鄉(xiāng)居民利益矛盾突出，這也直接影響到了目前城鄉(xiāng)社會(huì)的有序轉(zhuǎn)型。但群體的利益關(guān)系需要不斷調(diào)整，尤其是在現(xiàn)代社會(huì)制度下，應(yīng)該建立起更加公平的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，以促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

第三，制度是達(dá)到一定社會(huì)結(jié)果的一種選擇機(jī)制。在某種程度上說，制度既是保證社會(huì)效率或成效的一種手段，但也會(huì)成為一種阻礙因素?！爸贫仍谏鐣?huì)中的主要作用，是通過建立一個(gè)人們互動(dòng)的穩(wěn)定（但不一定是有效的）結(jié)構(gòu)來減少不確定性。然而，制度的穩(wěn)定性絲毫不否定它們處于變遷之中這一事實(shí)。從慣例、行為準(zhǔn)則、行為規(guī)范到成文法、普通法，幾個(gè)人之間的契約，制度總是處在演化之中，因而也在不斷改變著對(duì)我們來說可能的選擇?！盵美]道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，格致出版社、上海人民出版社，2008年，第7頁(yè)。當(dāng)時(shí)是有效的制度安排，今天可能成為過時(shí)的東西。同樣，中國(guó)所設(shè)立的城鄉(xiāng)二元戶籍制度當(dāng)初具有積極的控制意義，有利于當(dāng)時(shí)國(guó)家實(shí)現(xiàn)高度集中化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的需要。但是隨著時(shí)代的進(jìn)步，舊制度必然會(huì)過時(shí)，甚至成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。這意味著我們需要用變化的觀點(diǎn)去看待各種社會(huì)制度，既要認(rèn)識(shí)到其特定的有效性，又要看到其變革的必要性。

但是，制度變革似乎不是能輕易實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)橹贫纫坏┬纬删途哂心撤N穩(wěn)定性或惰性?；蛘哂弥Z斯的制度變遷理論來說，人們?cè)谶M(jìn)行制度選擇時(shí)存在著“路徑依賴”，“從過去衍生而來的制度和信念影響目前選擇的路徑?！盵美]道格拉斯·諾斯：《理解經(jīng)濟(jì)變遷過程》，鐘正生等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年，第20頁(yè)。制度一旦形成，人們就可能對(duì)這種制度路徑產(chǎn)生依賴。毫無疑問，中國(guó)城鄉(xiāng)分割的制度及其存在，長(zhǎng)期以來直接作用、限制著城市新居民市民化的進(jìn)程。但依據(jù)城鄉(xiāng)二元制度的生成及其固化來看，從制度產(chǎn)生的層面分析，有些制度是國(guó)家強(qiáng)制施行的，有些則是被動(dòng)延續(xù)的。一般而言，人們已習(xí)慣按照既有的制度框架行事，這就導(dǎo)致對(duì)制度的變革顯得異常困難。

實(shí)際上，影響城市新居民市民化進(jìn)程的重要因素是一系列跟城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)密切相關(guān)的過時(shí)的制度，它們是我國(guó)在特定歷史時(shí)期形成的特殊的制度安排。為此，我們應(yīng)通過系統(tǒng)探討其中的“制度閥”效應(yīng)，深刻反思我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中市民化的制度障礙，探討消除“制度閥”效應(yīng)的新機(jī)制和制度創(chuàng)新之路。因此，近年來我國(guó)開始大力改革一些與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的制度，包括戶籍制度、就業(yè)制度、保障制度和土地制度等。但是，要實(shí)現(xiàn)真正的市民化，當(dāng)前最為緊要、最為迫切的應(yīng)是如何跳出城鄉(xiāng)二元的思維模式與制度框架窠臼。制度有正式制度與非正式制度之分，不過我們注意到，作為非正式制度的指導(dǎo)思想、價(jià)值觀念及其變革所發(fā)揮的作用與功能有時(shí)要遠(yuǎn)超過正式制度。所以要想破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，最根本的一點(diǎn)就是轉(zhuǎn)變慣性思維，同時(shí)制度機(jī)制的保障也要依靠觀念的改變。

總之，當(dāng)前亟需變革既有的城鄉(xiāng)二元制度，探尋中國(guó)城市新居民市民化的制度創(chuàng)新之路。具體而言，我們認(rèn)為要促進(jìn)城市新居民的市民化，應(yīng)從如下方面強(qiáng)化制度變革與創(chuàng)新：

第一，當(dāng)前我國(guó)快速城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高和市民化滯后等一系列問題，在很大程度上是城鄉(xiāng)二元制度導(dǎo)致的。由于“制度閥”效應(yīng)的存在或制度的惰性，致使中國(guó)城市新居民市民化進(jìn)程緩慢，困難重重。所以要變革這種現(xiàn)狀，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到制度變革的必要性和緊迫性。這意味著，制度觀念本身的變革有時(shí)比單純制度的變革更困難。因?yàn)椋贫劝才攀悄承┤后w一定利益的體現(xiàn)。中國(guó)的城鄉(xiāng)二元制度同樣是在特定歷史期形成的一種利益格局，是國(guó)家意志的體現(xiàn)，它有利于彼時(shí)城市和工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的需要，但是以犧牲廣大農(nóng)民的利益為代價(jià)?，F(xiàn)在來說，這是一種不平等的制度安排，因此必須進(jìn)行根本的制度變革。但要打破既有的利益格局，自然會(huì)遇到各種阻力，包括人們根深蒂固的城鄉(xiāng)分割觀念。

第二，應(yīng)重視探討影響城市新居民市民化進(jìn)程的各種制度之間的相互關(guān)系及其功能。各種制度不是孤立存在的，而是相互影響、相互制約。因此“制度閥”的效應(yīng)也是綜合性的，應(yīng)從各種制度的相互影響關(guān)系中去加以分析。比如，戶籍制度是影響城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移的基本制度，但是這并不意味著，只要改革了戶籍制度就能消除了市民化的制度障礙。其他相關(guān)的各種制度相互牽制，同樣發(fā)揮作用。因而，我們應(yīng)從整體上探討變革現(xiàn)行二元制度的措施，探尋建立有利于城鄉(xiāng)平等發(fā)展與轉(zhuǎn)型的新制度體系，而不是僅限于單一制度的局部改變。

國(guó)家為切實(shí)推進(jìn)轉(zhuǎn)移人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，于2014年7月出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。其中明確提出：調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口；并建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度。這一新政的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)為真正突破城鄉(xiāng)二元制度邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，是新時(shí)期制度創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。我們期望以二元戶籍制度的突破為契機(jī)，形成良性的連鎖變革機(jī)制和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，以最終建立城鄉(xiāng)居民平等的一元制度體系。

第三，以全新的理念探討中國(guó)城市新居民市民化的制度創(chuàng)新之路。制度創(chuàng)新是一個(gè)去制度化的過程，更是一個(gè)制度重建的過程。這就需要我們重新確立制度的目標(biāo)與框架基礎(chǔ)。關(guān)于市民化未來制度創(chuàng)新的目標(biāo)應(yīng)該是逐步建立起城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等的制度，變“二元制”為“一元制”。制度創(chuàng)新的關(guān)鍵，是根本消除阻礙、限制城市新居民市民化進(jìn)程的“制度閥”因素，祛除制度安排中的不平等成分；應(yīng)充分考慮廣大新居民的利益訴求，建立更加公平的利益格局。這就需要觀念變革與制度創(chuàng)新同步推進(jìn)，最終形成城鄉(xiāng)一元的制度體系。為此，我們應(yīng)從理論與實(shí)踐的結(jié)合上，確立制度創(chuàng)新的“頂層設(shè)計(jì)”構(gòu)架，探討現(xiàn)實(shí)可行的制度創(chuàng)新之路。

作者單位：林聚任，山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院社會(huì)學(xué)系；

馬光川，山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院、濰坊學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開鳳