農村社區(qū)服務模式的回顧與前瞻

吳業(yè)苗

內容提要 農村社區(qū)服務是農村社會建設的重要內容，在不同的歷史時期應具有不同的服務內容和服務模式。自20世紀二三十年代鄉(xiāng)村建設以來，中國農村社區(qū)服務在鄉(xiāng)村建設運動時期、集體化時期和改革開放后形成了合作社與教育共同驅動的服務模式、先生產-后生活的服務模式和公共服務下鄉(xiāng)的三大模式。這些社區(qū)服務模式所提供的服務內容有較大差別，其后蘊涵著政府力量與社會力量的博弈。不過，單靠某一方力量強大不一定就有高效的社區(qū)服務，只有“強政府”“強社會”與“強市場”聯(lián)手， 打造多元合作的服務模式，才能為農村社區(qū)居民提供既好又多的公共服務、公益服務和經營服務。

關鍵詞 服務模式 農村社區(qū) 農村建設

〔中圖分類號〕C912.82 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2015）12-0102-09

鑒于農村社區(qū)服務與農村建設的高相關性，本研究從農村建設演進中描述社區(qū)服務模式變化。其一，農村社區(qū)服務發(fā)展與農村建設密切相關，但它們不是一個問題的兩個方面，農村社區(qū)服務滲透于農村建設中，是農村建設諸多矛盾的主要矛盾，農村建設必須尋求社區(qū)服務支撐，并要在建設中不斷完善社區(qū)服務體系。其二，農村建設一路走來，不同社會背景下社區(qū)服務形式和內容不盡相同，但是，無論建設者是否意識到，無論服務項目有多少，也無論服務的側重點有何不同，社區(qū)服務都有一個相對穩(wěn)定的模式。其三，回顧農村建設中社區(qū)服務模式及其變化，目的在于檢視不同時期農村建設及社區(qū)服務工作，反思其中的得與失，以便更好地改進當下農村建設中的社區(qū)服務工作，進而使廣大農村居民享有更好更多的服務。

一、社區(qū)服務：農村建設的重要內容

20世紀二三十年代至今，中國農村建設歷經民國時期的鄉(xiāng)村建設運動、集體化時期農村建設和改革開放后社會主義新農村建設三個主要階段。民國時期的鄉(xiāng)村建設由社會力量推進，通過舉辦合作社、開展教育活動等形式，引導農民發(fā)展農業(yè)生產，恢復農村經濟。集體化時期的社會主義新農村建設，政府領導政治化改造后的農民共同參與農村集體建設，所有建設活動都受到國家體制支配，并且圍繞政治和經濟中心任務進行。改革開放后中國農村建設是在“三農”問題成為黨和政府工作的重中之重和在國家不斷進行農村經濟、政治、社會、管理體制改革基礎上展開的，農村建設已不再局限于解決“三農”問題，它還被置于城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，成為全面建成小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要部分。

結合當下的農村建設，回顧百年來中國農村建設歷程，不難發(fā)現(xiàn)，盡管不同時期的農村建設活動都

* 基金項目：江蘇省高校哲學社會科學研究重點項目“江蘇農村社區(qū)化服務體系創(chuàng)新路徑及政策研究”（2013ZDIXM004）；江蘇高校協(xié)同創(chuàng)新中心“新型城鎮(zhèn)化與社會治理”項目；南京市農工委招標課題“南京市農村治理結構中的制度性安排研究”

存在不盡如人意的地方，有的甚至違背社會發(fā)展規(guī)律——與其說它是建設農村，不如說是破壞農村生產力的瞎折騰——阻礙了農村社會發(fā)展，但在總體上，中國農村建設已經從坎坷、困境中走出來，一個“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的嶄新農村已呈雛形。特別是進入新世紀后，中國農村建設的“好運”紛至沓來：城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，打開了農村建設與城鎮(zhèn)建設對接的通道，農村可以與城鎮(zhèn)攜手共進；“多予、少取、放活”的強農、惠農、富農政策，扶持了農民、提高了農民、富裕了農民，讓農民成為體面的職業(yè)；把基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉到農村的決策落實，促進城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化格局的形成，描繪出農村公共事業(yè)發(fā)展新藍圖。

眾多利好條件下的新農村建設正在使農村成為居民安居樂業(yè)的美麗家園，但同時，新農村建設在實踐中還存在不少問題。如：一些地方政府將農村建設的重點放在村莊空間調整和硬件升級改造上，輕視或忽視包括社區(qū)服務在內的軟件建設，造成一些農村有形無神；還有一些地方政府不顧農村實際情況和未來走向，不切實際地大規(guī)模、高檔次地建設農民新村，但不久就淪為空心村。新農村建設出現(xiàn)尷尬，一方面在于地方政府及其官員仍按照城鄉(xiāng)二元結構的老路子而沒有根據新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新要求建設農村，致使農村建設與城鎮(zhèn)發(fā)展脫節(jié)；另一方面在于農村建設的組織者們沒有注意到農業(yè)勞動力“去內卷化”的現(xiàn)狀和農業(yè)人口逐漸減少的實際，重復進行農村建設，導致資源不必要浪費；再一方面是，多數地方開展的新一輪農村建設，主要以發(fā)展農業(yè)生產為抓手，將建設重點放在發(fā)展經濟和增加農民收入上，沒有重視農村社區(qū)服務等公共事業(yè)發(fā)展，造成社會發(fā)展嚴重滯后。雖然當前新農村建設包括生產、生活、文化、管理等方面要求，但現(xiàn)實中的多數農村建設仍在“重復著昨天的故事”，一如既往地將建設重點放在招商引資上，沒有注意到社區(qū)服務對農村建設的推動作用和內在價值。

農村社區(qū)服務應該且必須成為農村建設的重要組成部分。自1980年代中期國家民政部提出“社區(qū)服務”概念以來，城市社區(qū)就隨之強化社區(qū)服務工作，尤其在1990年代單位制改革后，為使“單位人”順利轉變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”，城市社區(qū)紛紛將社區(qū)服務重點放在福利性服務上。正如一些學者所言，社區(qū)服務就是要求政府調動社區(qū)內外的各種資源進行“福利性服務”；關信平：《論我國社區(qū)服務的福利性及其資源調動途徑》，《中國社會工作》1997年第6期?！案＠院凸嫘允巧鐓^(qū)服務的本質屬性”，是中國社區(qū)服務的“根本之所在”。徐永祥：《論社區(qū)服務的本質屬性與運行機制》，《華東理工大學學報》（哲社版）2002年第4期。進入新世紀后，城市社區(qū)服務擔負起和諧社會建設的重要使命，受到各級政府的高度重視和社會力量的廣泛支持，如是，有些城市社區(qū)在實踐中形塑了不同特色的社區(qū)服務模式。如廣州市一些社區(qū)立足于社區(qū)綜合服務中心，打造出由街道、社區(qū)、企業(yè)和社會共建的社區(qū)服務模式。該模式通過實施關愛農民工的“融入城市”服務工程、關照殘障人士的“回歸社會”服務工程、關護老年人的“重陽孝道”服務工程、關心青少年的“托起明天的太陽”服務工程、關顧貧困家庭的“細胞培育”服務工程和關懷義工的“兩工聯(lián)動”服務工程等，開展社區(qū)服務工作。謝建社、謝宇：《新型城市社區(qū)管理與服務模式探求——以廣州為例》，《福建論壇》（人文社會科學版）2012年第8期。再如，北京市部分社區(qū)在社區(qū)工作實踐中成功創(chuàng)立96156 社區(qū)服務模式。該模式由政府、市場和社會三大服務主體共同營造，是“富有張力的社區(qū)服務系統(tǒng)”。在這個系統(tǒng)中，政府、市場和社會三大服務主體不僅很少發(fā)生沖突，而且能形成復合治理、優(yōu)勢互補和互利共贏的良性互構，克服社區(qū)服務中的政府失靈、市場失靈和社會失靈。黃家亮研究認為，96156 社區(qū)服務模式是中國社區(qū)服務發(fā)展的未來趨勢。黃家亮：《論社區(qū)服務中國家、市場與社會的互構——以北京市96156社區(qū)服務模式為例》，《北京社會科學》2012年第3期。

當然，不能就此認為社區(qū)服務僅存于城市社區(qū)，實際上，中國農村社區(qū)一直不乏服務，如鄰里間互幫互助服務、經濟合作服務等在農村熟人社會中長盛不衰。不過，作為正式概念，農村社區(qū)服務比城市社區(qū)服務稍晚，它在新農村建設開展后才逐漸受到政府重視。早在2007年，山東諸城市就在農村社區(qū)化改制和新農村建設中建立健全服務機構，為服務半徑內居民提供“一攬子”服務。李成貴主編：《造福農民的新機制——山東省諸城市推進農村社區(qū)化服務的實踐與成效》，人民出版社，2008年。鑒于社區(qū)建設、社區(qū)服務由城市推向農村的現(xiàn)實和出于制定農村社區(qū)服務體系規(guī)劃的需要，詹成付和王景新主持的“全國農村社區(qū)服務體系建設課題組”曾對黑龍江、山西、新疆等八?。▍^(qū)）的農村社區(qū)服務進行調查，認為農村社區(qū)有多種服務形式，并將一些社區(qū)服務概括為“多村-社區(qū)”“一村一社區(qū)、社區(qū)設社區(qū)”等服務模式。詹成付、王景新：《中國農村社區(qū)服務體系建設研究》，中國社會科學出版社，2008年。從典型經驗和調查資料看，中國農村社區(qū)服務還處于起步階段，經濟欠發(fā)達的農村社區(qū)姑且不論，像江蘇、浙江等經濟發(fā)達地區(qū)也只是在農村建設中涉及農村社區(qū)服務，并且一般集中在政府建立公共服務中心/鄰里服務中心上，農村社區(qū)內的公益服務、經營服務普遍缺乏，更妄言形成服務體系。

總的來說，當前農村建設中的社區(qū)服務境況與民國時期的鄉(xiāng)村建設、集體化時期的農村建設中的社區(qū)服務發(fā)展情形如出一轍：不是農村建設中社區(qū)服務可有可無，也不是農村建設實踐中沒有開展任何形式社區(qū)服務，而是社區(qū)服務僅作為農村建設的附屬品，沒有得到建設者們應有重視，民眾也沒有從中感受到服務存在與發(fā)展的重要性。檢視民國時期、集體化時期和改革開放后中國農村社區(qū)服務發(fā)展及其模式，并將它們置于相應的社會背景下討論其得失，有助于政府和農村社區(qū)建設者從中發(fā)現(xiàn)惠助當下農村建設和社區(qū)服務發(fā)展的智慧和謀略。

二、鄉(xiāng)村建設運動時期：合作社與教育共同驅動的服務模式

近現(xiàn)代中國有影響的農村建設，最早當屬民國時期的鄉(xiāng)村建設運動。20世紀二三十年代，戰(zhàn)亂、自然災害頻仍，農民流離失所，農業(yè)生產條件不斷惡化，大量中小自耕農破產，農村社會日趨貧窮、凋敝，陷入全面危機。于是，一批知識分子深入到農村底層，組織引導廣大農民開展“鄉(xiāng)村建設運動”，以恢復農村經濟，解決民生問題。其中，梁漱溟在山東鄒平、晏陽初在河北定州開展的鄉(xiāng)村建設運動最為典型，即通過創(chuàng)辦合作社和鄉(xiāng)村教育的形式為農村居民提供經濟、教育、文化和衛(wèi)生服務。

梁漱溟在山東省鄒平縣鄉(xiāng)村建設學院的基礎上創(chuàng)辦了包括機織生產、林業(yè)生產、蠶業(yè)生產、金融信用、棉花運銷等合作社，為農業(yè)生產提供技術、金融、銷售服務，以求“經濟上弱者的自衛(wèi)”?！读菏槿返?卷，山東人民出版社，1992年，第238頁。晏陽初在河北省定縣實驗區(qū)領導平民教育促進會興辦合作社，包括村級的信用合作社、生產合作社、消費合作社和區(qū)級的運銷合作社，這些合作社“對于農民文化素質的提高，農村經濟的發(fā)展以及農民生活的改善和農民互助合作精神的弘揚，均起到了積極的作用”，洪遠朋主編：《合作經濟的理論與實踐》，復旦大學出版社，1996年，第139頁。特別是以資金合作為突破口的信用合作社，有效地緩解了農業(yè)生產中最棘手的資金問題。

除了興辦合作社為農業(yè)生產、農產品銷售提供服務外，梁氏和晏氏還把鄉(xiāng)村建設重點放在創(chuàng)辦教育上。梁漱溟認為“單從經濟上做功夫，是解決不了經濟問題的”，經濟上的事情“要靠人做”，“人的問題”要當先，惟有教育才能解決人的問題。《梁漱溟全集》第2卷，山東人民出版社，1990年，第425頁。他在鄒平創(chuàng)辦鄉(xiāng)學、村學，為農民讀書、識字，以及學習鄉(xiāng)政、自衛(wèi)、農、工、商、貿等知識提供服務，以喚醒農民、指導農民、教育農民。晏陽初認為中國農村問題千頭萬緒，但主要是愚、窮、弱、私，因此他在鄉(xiāng)村建設中嘗試發(fā)展文藝教育、生計教育、衛(wèi)生教育和公民教育，為農民擺脫“愚、貧、弱、私”提供服務。

無論是鄒平的鄉(xiāng)學、村學還是定縣的平民教育，其服務功能都不僅僅是教農民識字、學文化、學技術，兩地學校尤其是鄒平的學校甚至還成為準行政單位，具有一定的行政管理與服務功能。梁漱溟以鄉(xiāng)學、村學為依托，在農村社區(qū)設立圖書館、閱報處、講演所、農民茶園、教育館、咨詢處、代筆處等公共教育場所，推廣社會教育；設立農民醫(yī)院或診療所，定時清潔道路溝渠，改良廁所，檢查飲食衛(wèi)生、接種疫苗，設立公墓區(qū)，消滅蚊蠅等，開展衛(wèi)生工作；組織戲劇場、農民公園、讀書處、同樂會、納涼會、消暑會、慶祝會等，提倡休閑教育；舉辦特約農產品陳列所、農藝競技團、農產品展覽會，提倡生計教育；設立養(yǎng)老院、慈幼院、游民同藝所，提倡救濟事業(yè)；實行短期訓練、擴大訓練和專門訓練，增強農民體質。楊金衛(wèi)：《梁漱溟鄉(xiāng)村建設實驗的主旨及其當代價值》，《山東大學學報》（人文社科版）2006年第5期。晏陽初的鄉(xiāng)村教育的服務功能也比較多：文藝教育居首，采取廣播、攝影、繪畫、幻燈等形式，為平民識字提供服務；生計教育居次，采用推廣優(yōu)良品種、舉辦各種合作社等方式，為發(fā)展農業(yè)生產提供服務；衛(wèi)生教育居第三，通過建立保健院，培養(yǎng)各鄉(xiāng)設保健員和畜牧獸醫(yī)，為農民提供衛(wèi)生宣傳、沙眼預防和疾病醫(yī)治服務；最后是公民教育，為農民形成團結互助、樹立民族精神提供服務。晏陽初還將學校式、社會式和家庭式教育結合起來，采取舉辦讀書會、演講比賽、體育比賽、農產品展覽會、傳授環(huán)境清潔知識等服務形式，提高農民生計能力，培養(yǎng)良好的衛(wèi)生習慣。四川省政協(xié)文史資料委員會合編：《平民教育家晏陽初》，四川大學出版社，1990年，第8～9頁。

20世紀二三十年代的政府與農村社會是弱政府-強社會的關系，鄉(xiāng)村建設和社區(qū)服務主要由社會力量推動進行。處于內亂與戰(zhàn)爭狀況下國民政府，鑒于自身管理力量不足和鄉(xiāng)村行政建制不健全等方面原因，沒有深度介入鄉(xiāng)村建設與管理事務，對農村社區(qū)服務有心無力。民國政府在鄉(xiāng)村建設及其社區(qū)服務中幾乎就是一個“甩手大爺”，將建設與服務責任推給鄉(xiāng)紳和諸如華洋義賑會、平民教育促進會、鄉(xiāng)村建設研究院等社會團體組織。地方鄉(xiāng)紳們?yōu)榱司S護自己在鄉(xiāng)村社會主導地位，也為了減少、避免外力進入鄉(xiāng)村沖擊自己的既得利益，他們一般會按照政府要求主動承擔一些鄉(xiāng)村建設和服務責任。國民政府把鄉(xiāng)村建設主要重擔委托給社會團體，冀望它們帶領鄉(xiāng)村社會開展以“復興農村、發(fā)展農業(yè)為當前之急務”的鄉(xiāng)村建設運動。秦孝儀：《革命文獻》第84輯，臺北：中央文物供應社，1980年，第235頁。這些社會團體里的一些知識分子對自身能力充滿自信，而對政府參與鄉(xiāng)村建設的目的、能力、效果持有偏見，不主張政府直接到鄉(xiāng)村開展鄉(xiāng)村建設運動，梁漱溟就是其中之一。梁氏的鄉(xiāng)村建設雖然得到當時的山東省政府鼎力支持，鄒平鄉(xiāng)村建設是在韓復榘政府支持下進行的，時人曾評說，梁先生“最好的環(huán)境，就是韓主席信之甚深，聽說只要是鄒平研究院的方案，無有不照準的，并且吩咐省政府的人員，一體注意，不得稍有留難?！鞭D引自楊菲蓉：《梁漱溟合作理論與鄒平合作運動》，重慶出版社，2001年，第221頁。但他在鄉(xiāng)村建設實踐中反對政府力量建設鄉(xiāng)村，認為借助政府力量實施鄉(xiāng)村改造“非失敗不可”。⑤⑥《梁漱溟全集》第2卷，山東人民出版社，1990年，第330～335、393、573頁。他強調，鄉(xiāng)村建設只要“眼前不與政府的法令抵觸末后冀得政府的承認”就可以，⑤“不應當接近政權，依靠政權”。⑥梁漱溟、晏陽初等知識分子以“農民能夠自救”為前提，認為只要教育、引導農民加入合作社，就能把農民組織起來，發(fā)展農業(yè)生產，恢復農村經濟，并能擺脫貧困。

盡管民國時期一些地方的鄉(xiāng)村建設搞得風生水起，也出現(xiàn)如鄒平、定縣的鄉(xiāng)村建設典型，但鄉(xiāng)村建設并沒有在全國普遍展開，并且農村社區(qū)服務比較零散，幾乎沒有形成完整體系，農業(yè)生產與農民生活從鄉(xiāng)村建設和社區(qū)服務中得到的“利好”十分有限。再者，民國時期各地開展的鄉(xiāng)村建設運動主要就農業(yè)生產問題而展開，至于農民生活上的困難及其需求，鄉(xiāng)村建設的組織者們無暇顧及。盡管一些地方在鄉(xiāng)村建設中開展文化、教育、衛(wèi)生、疾病預防等服務活動，但這些活動基本上圍繞合作社的建立和經營活動進行，沒有形成服務體系，更缺乏有效的服務手段。并且，當時的農村社區(qū)服務仍局限于自我服務、互助服務，政府提供的公共服務、社會團體提供的公益服務和市場提供的經營服務都十分不足。

三、集體化農村建設時期：先生產-后生活的服務模式

中華人民共和國建立后，嚴格地說，農業(yè)社會主義改造完成后，中央主要領導曾在不同場合提出建設社會主義新農村。1956年，中央領導在審議《高級農業(yè)合作社示范章程》時指出，這個《章程》是建設社會主義新農村的一個重要法規(guī)。1960年主管農村工作的譚震林副總理向人民代表大會介紹《中國農業(yè)發(fā)展綱要》中指出，《綱要》能夠調動最廣大群眾發(fā)展我國農業(yè)、建設我國社會主義新農村的積極性。1963年12月，中共中央國務院在《關于動員和組織城市知識青年參加農村社會主義建設的決定（草案）》中使用了“社會主義新農村”，號召城市知識青年到農村去，走與工農相結合的道路，“建設社會主義新農村”。集體化時期的社會主義新農村建設，由于沒有現(xiàn)成模式可以借鑒，只能根據革命導師們的社會主義描述和前蘇聯(lián)集體農莊的經驗進行探索。當時中國農村物質生活條件差，農業(yè)經濟基礎薄弱，農民生活貧窮，分得土地、翻身解放的農民群眾對中國共產黨領導的社會主義新農村建設充滿信心和期待。在此有利條件下，政府為農民描繪了社會主義新農村圖景：“樓上樓下，電燈電話，良好的物質條件，平等和諧的社會，幸福美好的生活”。張樂天：《告別理想——人民公社制度研究》，上海人民出版社，2005年，第61頁。這一圖景與當時《人民日報》宣傳的蘇聯(lián)農村場景基本一致：集體農民和國家農場工人都住在整潔舒適的房屋里，家里有自來水、電燈、收音機，農場有俱樂部、圖書館、托兒所、幼兒園和國家設立的學校、醫(yī)務所、助產房，耕地使用比人工效率高幾倍、幾十倍的拖拉機和聯(lián)合收割機，集體化農民吃的是面包、牛奶，睡的是鋼絲床。高凌：《〈人民日報〉農業(yè)合作社宣傳始末》（1950-1957），《中國農業(yè)合作史資料》1990年第6期?！度嗣袢請蟆废驈V大民眾宣傳蘇聯(lián)集體農莊，起初旨在動員、引導農民走合作化道路，沒有建設社會主義新農村的意圖，但與當時中國農村相比較，蘇聯(lián)集體農莊的“幸?！鄙詈喼本褪翘焯茫屒f萬中國農民魂牽夢縈。

“三大改造”“三大改造”，即中華人民共和國建立后，中國進行的農業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造。完成后，中國正式步入社會主義社會，社會主義新農村建設帷幕也從此拉開。1955年毛澤東組織制定的《一九五六年到一九六七年全國農業(yè)發(fā)展綱要（草案）》，是黨中央發(fā)展社會主義農業(yè)和建設社會主義新農村最早的綱領性文獻?！毒V要》主要內容有兩個部分，一是實現(xiàn)農業(yè)社會主義改造的具體計劃；二是發(fā)展農業(yè)的長期奮斗的目標。在“目標”部分，《綱要》提出今后農業(yè)發(fā)展的各項任務，如發(fā)展農業(yè)合作化、增加農作物的產量、造林綠化、發(fā)展畜牧業(yè)、發(fā)展?jié)O業(yè)和手工業(yè)、掃除文盲、辦小學、安裝收聽廣播的工具、發(fā)展文化娛樂和體育活動、發(fā)展農村衛(wèi)生事業(yè)、改善居住條件以及吸收城市失業(yè)人員等?？梢钥闯觯毒V要》中的每一項任務都與農村服務事業(yè)相關涉。

《綱要》在總體上規(guī)約了集體化時期尤其是人民公社時期農村建設及社區(qū)服務走向，即農村建設的主要任務和中心工作是發(fā)展農業(yè)生產，社區(qū)服務活動必須圍繞發(fā)展農業(yè)生產、增加農業(yè)產量進行。雖然人民公社是政社合一的生產和生活單位，生產與生活相互套嵌在一起，很難將二者完全分開，但無論人民公社組織本身，還是它下屬的生產大隊和生產小隊，都需要按照“以糧為綱”的方針從事農業(yè)勞動，特別是糧食生產活動。公社在后期階段創(chuàng)辦的榨油廠、機械廠、糧食加工廠、飼料廠、維修廠，以及供銷合作社、食品店、糧站等企業(yè)，也是為了更好地發(fā)展農業(yè)生產，或為農業(yè)生產發(fā)展提供服務。盡管一些地方的公社曾嘗試創(chuàng)辦公共服務，但除學校的教育服務、農村合作醫(yī)療衛(wèi)生健康服務有一定發(fā)展外，其他服務幾乎半途而廢。誠如張樂天研究發(fā)現(xiàn)的，“大公社辦起了幼兒園和敬老院，試圖實行撫養(yǎng)和贍養(yǎng)的社會化，但不景氣的鄉(xiāng)村經濟迫使這些機構先后關閉”。張樂天：《告別理想——人民公社制度研究》，上海人民出版社，2005年，第63頁。

人民公社時期的農村社區(qū)，一方面由于政府不重視發(fā)展農村公共事業(yè)和公共服務，包括最基本的公共服務，政府將社區(qū)服務的大部分責任推給農村集體組織——社隊，如鄉(xiāng)村的中小學校、醫(yī)院、衛(wèi)生診所、水利設施、道路交通等都需要鄉(xiāng)村自己解決，國家只在特殊情況下給予少量補助；另一方面，由于農村實行的是高度計劃經濟體制，政府取締了市場經濟、商品經濟，農村所有經濟活動都被納入“計劃”中，沒有獨立性、自主權，農戶及其成員生活方式單調，服務需求基本一致，并且被集體化制度壓縮、簡化，甚至被集體化組織取代。由此，缺失公共服務、公益服務和經營服務的農村社區(qū)及其居民不可能主張服務權益，更不能借口本社區(qū)服務缺乏就到其他地方尋求服務。社區(qū)居民的多數服務只能依靠熟人社會的鄰里和親戚提供。

集體化時期的政府與農村社會是強政府-弱社會的關系，農村建設與社區(qū)服務都由政府統(tǒng)一安排。共產黨政權通過“打土豪、分田地”運動贏得絕大多數農民的充分信任，正是擁有了“社會最主要的凝聚力之一”的信任，轉引自卜長莉：《社會資本與社會和諧》，社會科學文獻出版社，2005年，第105頁。共產黨及其政府才能很方便地駕馭農村社會，使分散、無組織的農民組織起來，按照黨和政府的意志進行社會主義新農村建設。強政府能方便地將集體化時期的農村建設變成為全國性經濟、政治運動，并能低成本地調動人民群眾的建設熱情，不斷掀起新農村建設高潮。但弱社會讓農村、農民失去了自我，一切活動都必須在政府規(guī)約下進行，即使是正當、合理的權益，包括服務表達權，也被強政府剝奪。強政府-弱社會使重生產-輕服務、先生產-后生活成為農村社會常態(tài)。如此情況下，農民幾乎很難從外界獲得自己需要的服務，只能不斷加大自我剝削，從而讓生活過下去。

換言之，在集體化時期的農村建設與服務發(fā)展中，政府與農村社會的權責是不對等的，政府對農村建設要求多、管理多，而支持少、服務少。這可以從廖魯言《關于“一九五六年到一九六七年全國農業(yè)發(fā)展綱要（草案）”的說明》中看出：（1）各項任務除了一部分國家舉辦或由國家協(xié)助農民舉辦外，大部分由農民自己辦，并且認為，“農民有大量的人力，這是沒有人懷疑的”；（2）國家要盡可能地在財政上、經濟上和技術上支援農民，但“國家所花的錢不可能太多”，否則國家的財力將“不能勝任”，如果“把國家的財力大量地使用到這些方面來”，“就會推遲我國的社會主義工業(yè)化”；（3）《綱要》的中心是“要求在農業(yè)合作化的基礎上，迅速地、大量地增加農作物的產量，發(fā)展農、林、牧、副、漁等生產事業(yè)”；（4）在城鄉(xiāng)關系上，要“工業(yè)領導農業(yè)，城市領導鄉(xiāng)村，工人領導農民，這是社會主義的確定不移的根本原則”，這是“無可懷疑的，是不能動搖的”。廖魯言：《關于“一九五六年到一九六七年全國農業(yè)發(fā)展綱要（草案）”的說明》，《人民日報》1956年1月26日。這個《說明》從另一個角度說明，國家推行社會主義新農村建設，國家權力控制農村建設，農村要走社會主義合作化道路，要服從城市領導，但國家發(fā)展重點在城市、工業(yè)，不能過多“支援”農村建設和農業(yè)發(fā)展，農村建設的責任在于農民。

集體化時期的農村社區(qū)服務內容并不比民國時期多多少，但這兩個時期的農村建設各有特色。民國時期的鄉(xiāng)村建設采用由下而上方式進行，建設和服務活動貼近農村實際與農民需求；而集體化時期的新農村建設，是政府采用自上而下的運動推進，政治效應遠大于社會效應。具體地說：首先，民國時期的鄉(xiāng)村建設由鄉(xiāng)村社會力量主導，或在知識分子、社會團體幫助下進行，政府除了制定相關的政策加以規(guī)范外，很少干涉農村建設和社區(qū)服務的具體活動，并且“干涉”更多表現(xiàn)為支持或扶持。如考慮“農民最缺乏的是錢，無錢故不能改良農業(yè)，提高生活”的現(xiàn)狀，孔雪雄：《中國今日之農村運動》，中山文化教育館，1934年，第219～220頁。政府興辦了地方農業(yè)銀行據中國銀行總管理處經濟研究室編的《全國銀行年鑒》1937年年刊記載，到1937年，全國農業(yè)銀行約有29家?；騽訂T金融機構借錢給農民，讓農民買耕牛、鑿水井、改良土地等，進而不斷改善農村人的生存“境遇”。而集體化時期的農村建設，政府全面介入農村生產生活，村莊、農田、莊稼都不屬于農民自己，農民的日常生活也受到嚴格管制，至于如何建設農村，農民只能按照上級意志執(zhí)行，所有的建設活動必須在政府指導下進行，或在政府同意、授權下進行。其次，民國時期政府允許、支持各式各類合作組織帶領農民建設農村，政府的合作社領導機構責任是制定一系列法律法規(guī)，以規(guī)范、鼓勵合作組織參與農村建設和服務活動。即使在抗戰(zhàn)期間，國民政府為了穩(wěn)定國家財源和更好地維護農村社會秩序，利用農村家族制，將合作組織與鄉(xiāng)村治理的保甲制度結合起來，推行地方自治和鄉(xiāng)村建設，但由于受到戰(zhàn)爭的牽制，國家權力也沒有完全滲透到鄉(xiāng)村底層，控制鄉(xiāng)村建設和服務活動。而集體化時期的農村建設都是由政府直接實施的。政府能這樣做，一方面在于，國家權力在利用暴力方式摧毀鄉(xiāng)紳權力體系的基礎上，已經在“苦大仇深”的農民中扶持、培養(yǎng)了一批聽黨話、跟黨走的鄉(xiāng)村骨干，他們能忠心耿耿地按照上級黨委和政府的要求進行新農村建設；另一方面在于，雖然鄉(xiāng)村缺少類似于民國時期的社會團體，但跟隨黨和政府的婦聯(lián)、共青團、民兵組織已經成長起來，成為新農村建設和服務活動的中堅力量，能協(xié)助鄉(xiāng)村政治骨干或精英建設新農村。此外，民國時期的鄉(xiāng)村建設目標簡單，就是恢復農村經濟，解決民生問題；而集體化時期的農村建設不僅有發(fā)展農業(yè)生產、支持城市工業(yè)發(fā)展的經濟目標，還有帶領農民走社會主義道路，改造小農、改變農村面貌的政治目標。

四、改革開放后及當下：公共服務下鄉(xiāng)的服務模式

改革開放后，國家逐步推行新一輪農村建設。1981年國家農委在給黨中央國務院的《關于積極發(fā)展農村多種經營的報告》中指出，經過二三十年的努力，要建設“環(huán)境優(yōu)美，生活富裕，文化發(fā)達的新農村”。1998年黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》提出，到2010年實現(xiàn)“建設有中國特色社會主義新農村的目標”。2005年十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出：“堅持把解決好‘三農問題作為全黨工作的重中之重，實行工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，推進社會主義新農村建設，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”；并且，要從推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進現(xiàn)代農業(yè)建設、全面深化農村改革、大力發(fā)展農村公共事業(yè)和千方百計增加農民收入等五個方面開展新農村建設，使社會主義新農村建設的各項任務落到實處。2006年中央頒布的《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》“一號”文件，對今后扎實推進新農村建設作了全面、系統(tǒng)部署。

總的來說，改革開放后中國農村建設與社區(qū)服務的境遇比以往都好。首先，由于落后的農村成為全面建成小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的制約瓶頸，國家從戰(zhàn)略高度設計新農村建設，借此縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展。其次，國家經濟實力日趨強大，有能力在保持城市經濟社會穩(wěn)定發(fā)展的同時，支持農村建設和農業(yè)發(fā)展。如此，國家及時調整重城市-輕農村、重工業(yè)-輕農業(yè)、重市民-輕農民的城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，制定一系列優(yōu)惠政策推進農村建設、農業(yè)發(fā)展和農業(yè)人口轉移。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、農村綜合體制改革的實施，不僅有效地促進了農村基層政府由管理型向服務型轉變，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位也在“以錢養(yǎng)事”的改革中轉變職能，主動投身到新農村建設和社區(qū)服務發(fā)展中。第四，農村市場經濟日趨發(fā)達，市場主體為農村建設的服務意識不斷增強，市場服務已經全面滲透到農業(yè)生產和農民日常生活中，農業(yè)生產的產前、產中和產后服務，以及農村社區(qū)的商業(yè)保險、養(yǎng)老、金融、維修等越來越離不開市場服務。第五，和諧社會建設戰(zhàn)略實施，尤其是國家將改善民生作為社會建設重點方略的提出，使新農村建設目標更加明確，即新農村建設要以保障和改善民生為重點，多謀民生利，多解民生憂，大力發(fā)展社區(qū)服務，以解決農村居民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。

新農村建設背景下的社區(qū)服務更注重政府介入和推動。改革開放后，中國政府與農村社會力量發(fā)生了較大變化，20世紀八九十年代它們之間為強政府-弱社會關系，進入新世紀后，尤其在國家取消農業(yè)稅前后幾年中，政府逐漸上收一些行政權力，農村基層出現(xiàn)政府權力暫時弱化現(xiàn)象，政府與農村社會進入弱政府-弱社會關系狀態(tài)。2006年新農村建設實施后，政府不斷強化社會管理與公共服務職能，并且將管理與服務送到農村基層，政府權力不斷走強；與此同時，由于國家取消農業(yè)稅，農民變得更輕松、更自由、更散漫，農村社會進一步分散，甚至一些地區(qū)的農村組織出現(xiàn)癱瘓，農村社會并沒有因為減輕經濟負擔而變強，仍然處于“散弱”狀態(tài)。如是，政府與農村社會力量對比再次轉變?yōu)閺娬?弱社會關系。在新農村建設的舞臺上，盡管政府與社會不再是對立、博弈的雙方，但它們也不再是利益共同體；盡管政府與社會不再是領導與服從的上下級關系，但它們也不再是協(xié)作的伙伴雙方。調查發(fā)現(xiàn)，不少農村基層政府與農民在農村建設上同床異夢——基層政府出于行政壓力，不得不盡力建設新農村；而農民很現(xiàn)實，只想搭便車獲取服務，卻不愿意出人出力參與建設，甚至準備隨時撤離農村。

鑒于此，維系政府強勢狀態(tài)并借此推進新農村建設是必要的。正如上文指出的，在新農村建設開展前，中國農村社會并沒有因農業(yè)稅和“三提、五統(tǒng)”的取消和政府權力部分退出而形成強社會，反而社會問題更多，如：道路設施年久失修，村民出行更難；農田水利設施破舊，農業(yè)抗旱抗?jié)衬芰Ω?；社會治安惡化，村莊偷盜泛濫；社會保障缺乏，農村老弱病殘群體不能得到應有社會幫扶等等。要想把弱社會整合起來，形成農村的建設力，唯有強政府才可以。亨廷頓說，“一個缺乏權威的弱政府是不能履行其職責的，同時它還是一個不道德的政府”。[美]亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海人民出版社，2008年，第22頁。誠然，強政府并非就要擴大政府機構，增強政府的行政管理能力。新形勢下，相對分散、弱勢的農村社會，保持政府強勢和足夠的權威主要在于推進農村建設和社區(qū)服務發(fā)展。具體地說：其一，唯有強政府，才能貫徹落實中央的新農村建設戰(zhàn)略，有效地帶領仍舊分散的村民建設社會主義新農村；其二，唯有強政府，才能強化政府的公共服務職能，將公共服務送到鄉(xiāng)下；其三，唯有強政府，才能根據城鄉(xiāng)發(fā)展一體化趨勢要求，整合農村居住空間和公共資源，又好又快地推進新型城鎮(zhèn)化。

在政府強力推進新農村建設的過程中，農村公共設施、社區(qū)服務在短短幾年間發(fā)生了顯著變化。新形勢下新農村建設在生產、生活、文化、生態(tài)和管理等方面都取得了可喜的成就，特別是，政府對農村社區(qū)服務投入明顯增多，農村社區(qū)中的道路、供排水設施等有形服務和社會保障、文化教育、衛(wèi)生健康等無形服務都有所改善，農村居民的生活水平和服務質量也有較大提高。這與以往農村建設有很大不同。20世紀二三十年代的鄉(xiāng)村建設運動側重于組織經濟合作社，恢復農業(yè)經濟，克服農村貧困。五六十年代實施的農村建設著力于建設社會主義社會，政治建設和思想建設的力度超過經濟建設和文化建設，農民的生活水平沒有明顯提高。20世紀八九十年代的新農村建設圍繞家庭聯(lián)產承包責任制和村民自治兩大環(huán)節(jié)進行，國家有意在經濟和管理上放權，讓農民自己建設農村，但“給予”沒有大幅度提高，反而由于地方政府不斷加大經濟汲取，造成農民經濟負擔日趨沉重。當下的新農村建設，政府建設農村與提供服務是同步的，政府在規(guī)模大的行政村，或中心村，或集中村的建設中建立社區(qū)服務中心，或社區(qū)公共服務，或社區(qū)鄰里服務中心，由政府機構和事業(yè)單位工作人員為居民提供一站式、一條龍式服務。即使在一些經濟落后的、居住分散的老少邊窮農村，缺少建立服務中心的條件，政府也采取代理服務、上門送服務等方式為農村居民提供公共服務。

五、討論與展望：未來農村社區(qū)服務可能模式

鑒于農村社區(qū)服務是農村建設的重要內容，以及在某種程度上農村建設就是社區(qū)服務活動的事實，本文用相當多的文字闡述民國時期、集體化時期和改革開放后的農村建設，冀望從農村建設進程中展現(xiàn)農村社區(qū)服務狀況，并將其概括為合作社與教育共同驅動的服務模式、先生產-后生活的服務模式和公共服務下鄉(xiāng)的服務模式。前人對農村建設的研究比較多，研究成果相對成熟，而少有學者對農村社區(qū)服務近百年的發(fā)展歷程進行專門、系統(tǒng)研究，更缺乏將每一個時期農村社區(qū)服務概括為一個模式的嘗試，因此有必要簡單說明一下本研究的“模式”。

本文提及的三個模式是就當時農村場景下社區(qū)服務的主要活動而言的。雖然提出的模式具有一定概括性，也力求更廣泛地反映農村社區(qū)服務的全貌，但由于中國幅員廣闊，農村建設進程和建設狀況不可能一致——即使在人民公社時期中央對農村建設做出統(tǒng)一部署，也因各地干部水平和素質參差不齊而導致執(zhí)行農村建設政策的差異。如此，本研究只是籠統(tǒng)地概括農村社區(qū)服務模式，以體現(xiàn)當時社會情境下社區(qū)服務特征。如民國時期，雖然國民政府推行鄉(xiāng)村建設，鄉(xiāng)村建設也在一些地方開展起來并取得一定成效，但由于20世紀二三十年代國家權力還沒有完全將農村統(tǒng)轄到行政序列中，國家推行的鄉(xiāng)村建設政策在農村執(zhí)行得不徹底：由于缺乏強有力的行政管制，地方官員按照多一事不如少一事邏輯，或拖延不辦，或打折扣地執(zhí)行；由于國家少有物質、資金支持，鄉(xiāng)紳們難從中“贏利”，他們建設鄉(xiāng)村的動力一般不大。本研究中的合作社與教育共同驅動服務模式主要是針對已經開展鄉(xiāng)村建設運動的鄉(xiāng)村而言的。再者，本研究將民國時期的國家與社會博弈力量概括為弱國家-強社會的關系，也是針對這些鄉(xiāng)村，唯有在這些農村中，社會團體或鄉(xiāng)紳力量才比較活躍。換言說，唯有社會團體、鄉(xiāng)紳力量強的農村，鄉(xiāng)村建設運動才能搞得起來。因此，本研究提出的社區(qū)服務模式是當時社會的主流模式，或者說是那個時代的代表模式，而不是全部。

不僅如此，有的模式不是所在時代全過程的服務形式，只能反映所在時代服務模式演進方向。如本研究將改革開放的農村社區(qū)服務模式歸結為“公共服務下鄉(xiāng)的服務模式”，主要是針對新農村建設開展后而言的。嚴格意義上看，改革開放后農村建設分為三個階段，即20世紀八九十年代、上世紀末至2005年和2006年后。八九十年代的農村建設由家庭聯(lián)產承包責任制和村民自治制度兩項改革推進，國家在經濟、管理上放權給農村，但無論國家還是農村社會都沒有采取有效措施發(fā)展農村社區(qū)服務，農村社區(qū)仍在利用集體化時期服務設施和服務項目，道路交通、農田水利基本沒有大的發(fā)展，農村社區(qū)服務出現(xiàn)了一定程度的退化，甚至像人民公社時期建立起來的農村合作醫(yī)療服務，除了少數經濟好的鄉(xiāng)村外，全國大部分農村地區(qū)已經沒有了這項服務。上世紀末至2005年新農村建設開展前，國家針對前階段農村存在問題和發(fā)展需要，調整相關政策。如實施稅費制度改革、取消農業(yè)稅、推行新型農村合作醫(yī)療等，一方面為農民減輕經濟負擔，支持農村建設和發(fā)展，另一方面著手化解農村民生問題，推進農村和諧社會建設。但客觀地說，這個階段農村社區(qū)服務處于起步階段，養(yǎng)老、健康、文化、就業(yè)等諸多社區(qū)服務在新農村建設開展后才走上前臺，并成為新農村建設重要內容之一。

2006年新農村建設開展后，農村社區(qū)服務迎來“利好”機遇期。從國家層面上看，政府不僅將解決“三農”問題放到關系全局的發(fā)展高度上，強調農業(yè)興，則全國興，農民富，則國家富，農村穩(wěn)，則天下穩(wěn)，而且取消了農業(yè)稅費，不斷增加“多予”“反哺”的力度，特別是將公共事業(yè)發(fā)展重點轉移到農村戰(zhàn)略的實施，農村社區(qū)公共設施和服務條件得到進一步改善。從基層政府層面上看，政府由“要錢”“要糧”“招商引資”的全能型轉變?yōu)橹饕男薪洕{節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四大職能的有限型，政府及其相關部門服務基層、服務社區(qū)、為民辦實事的意識日趨增強，基層政府官員能自覺地把建設好農村社區(qū)，更好為農村社區(qū)居民提供服務看成為自己的本職工作。從農村社區(qū)層面上看，隨著農村居民生產、生活水平的不斷提高，社區(qū)居民的服務需求越來越多，需要政府和農村基層社會組織開發(fā)、整合社區(qū)服務資源，為他們提供更好更多的社區(qū)服務。

然而，新農村建設后開展的社區(qū)服務更多是以政府為主體進行的，農村社會力量并沒有被充分組織和動員起來。一方面，基于中國是人口大國，即使未來中國城市化程度很高，也有幾億的人口居住在農村的認識，政府從整體上規(guī)劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提出讓改革開放的成果惠及農村居民，讓他們享有與城市居民基本均等化公共服務的發(fā)展策略。而廣大農村尤其是中西部或城市遠郊農村的一些村委會干部和村民，對農村發(fā)展出現(xiàn)的空心化、老人化、離鄉(xiāng)化存在顧慮，沒有信心或覺得沒有必要建設農村。如此，當下的新農村建設在不少地方被農民群眾看做是政府的政治行動，不愿意參與其中，李勇華：《公共服務下沉背景下農村社區(qū)管理體制創(chuàng)新模式比較研究——來自浙江的調研報告》，《中州學刊》2009年第6期。對政府的建設，他們評頭論足，甚至嘲笑政府在“瞎折騰”。另一方面，農村除了半官方、半行政的黨支部和村委會外，真正民辦、民管的社會組織/團體非常缺乏，不能為農村居民提供公益服務。即使國家大力扶持農民專業(yè)合作社組織，仍有10%是“空殼”合作社，根本不開展活動，在有些地方，“有50%的合作社沒有開展活動”。潘勁：《中國農民專業(yè)合作社：數據背后的解讀》，《中國農村觀察》2011年第6期。當然，一些地方在新農村建設中也成立了諸如村民議事會、快樂調解俱樂部、紅白事理事會、巾幗義工隊等社會團體，但筆者在2013年進行的40個行政村或農村社區(qū)實地調查中并沒有發(fā)現(xiàn)多少這類社會組織，有的即使有組織，也很少開展服務活動。目前農村社會組織化程度甚至不如集體化時期，那時農村社會活躍著共青團、婦聯(lián)、民兵組織，這些組織在農業(yè)生產和農村建設中發(fā)揮了較大作用。

農民沒有建設農村和開展社區(qū)服務的動力，加上農村社會團體少且弱，政府勢必要承擔更多的農村建設和社區(qū)服務責任。姑且不論中國還是個發(fā)展國家，政府財力和服務能力都有限，就是一個發(fā)達國家，政府也沒有能力承擔全部的建設和服務事務。中國農村社區(qū)服務及城鄉(xiāng)社區(qū)服務一體化建設必須依靠社會力量。農村進一步發(fā)展，要求政府大力扶持、培育社會團體，促進農村社會力量成長。擁有發(fā)達、完善社會團體的強社會對發(fā)展農村社區(qū)服務有著重要意義：其一，唯有強社會，村民才能與強政府進行平等對話，公正博弈，從而增強村民服務表達權，維護村民服務權益；其二，唯有強社會，村民才能有效地履行自我服務、自我管理的治理權，將農村社會建設成為市民社會；其三，唯有強社會，村民才能在農村培育自己的社會組織，如合作社、專業(yè)協(xié)會、志愿服務團體等，為農村提供更多的公益服務。

鑒于此，新農村建設和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農村社會與國家應該是強社會-強政府的關系，由社會力量和政府力量共同推進農村社區(qū)服務發(fā)展。當然，這并非說，有政府和社會團體協(xié)作，農村社區(qū)服務就萬事大吉。隨著農村市場經濟不斷發(fā)展，政府和社會在農村社區(qū)服務中仍可能出現(xiàn)失靈，需要市場力量彌補。面對強政府、強社會的態(tài)勢，農村社區(qū)服務對市場的要求不比對政府和社會團體的要求少，需要強市場力量的支持和配合。強政府-強社會-強市場三種力量聯(lián)手下農村社區(qū)服務更能適應農村發(fā)展趨勢要求，更能滿足農村居民不斷增長的服務需求，更能促進城鄉(xiāng)社區(qū)服務一體化發(fā)展。綜上而言，未來農村社區(qū)服務應該走向強強聯(lián)手、多元合作的模式。

作者單位：南京師范大學社會發(fā)展學院、國家治理與政府創(chuàng)新研究中心

責任編輯：秦開鳳