PPP 模式與環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展

[摘要] 我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快，投資額增長迅速。隨著我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，國家財政收入放緩、財政支出壓力巨大。在此背景下，PPP模式成為解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境的有效途徑。PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的應用有著廣闊的空間和市場前景。根據(jù)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)、PPP模式的理論和實踐分析，提出我國發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP模式應用的可行性、必要性及其意義，推動PPP模式在首都環(huán)保產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

[關鍵詞] PPP模式;? 環(huán)保產(chǎn)業(yè);? 高質(zhì)量發(fā)展;? 營商環(huán)境

[中圖分類號] X324? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? [文章編號] 0529-1445（2019）04-0076-03

隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，日益嚴峻的環(huán)境問題催生了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的勃興。近十年來，我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)一直保持10%以上的增長率?！笆濉逼陂g，環(huán)保產(chǎn)業(yè)總投資有望超過17萬億元，國家對環(huán)境保護的重視程度也越來越高。我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，國家財政收入放緩、財政支出壓力巨大。在此背景下，PPP（Public-Private Partnership，政府和社會資本合作）模式成為解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境的有效途徑，受到政府和社會資本的青睞。PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的應用有著廣闊的空間和前景，但仍存在很多的問題，環(huán)境治理投入量大、時間長、回報率低，暴露出環(huán)保PPP項目落地難，很多項目運行不理想，甚至出現(xiàn)了失敗的案例，給社會帶來了巨大的損失。1根據(jù)國務院《關于政府購買服務的指導意見》，污水處理、垃圾無害處理、環(huán)境綜合治理等環(huán)保產(chǎn)業(yè)是重點發(fā)展方向。2017年7月1日，財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部印發(fā)《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（以下簡稱《通知》）。這標志著在污水和垃圾處理領域全面實施PPP模式。面對“來勢洶涌”的PPP模式，有必要對其在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的應用情況進行分析，對應用中出現(xiàn)的問題進行研究，提出解決問題的對策，應對促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)結構升級，更好推動首都經(jīng)濟發(fā)展。

PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)應用的可行性

政策帶來新商機。國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，同時帶來了巨大的環(huán)境壓力。隨著生活水平的逐步提高，人民對于環(huán)境質(zhì)量改善方面的要求越來越高，如何通過更好的方式推動綠色經(jīng)濟的發(fā)展就成為各地政府必須要解決的首要問題之一。黨的十八大提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。有關部委連續(xù)發(fā)布了一系列行政法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件，掀起了新一輪PPP項目發(fā)展浪潮。據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計：截至2016年12月末，入庫項目11260個，投資額13.5萬億元。2

環(huán)保PPP模式經(jīng)驗豐富。20世紀80年代中期，PPP模式正式引入中國。30多年來，PPP在中國先后歷了探索、試點、推廣三個階段，中央及地方政府在PPP規(guī)范化、專業(yè)化及本土化方面積極探索，為PPP的規(guī)范化發(fā)展奠定了初步的理論和實踐基礎?？梢哉f，中國已經(jīng)形成了自己獨特的PPP治理模式和經(jīng)驗。1以北京市豐臺區(qū)建筑垃圾處理項目為例，據(jù)統(tǒng)計北京市的砂石骨料年需求量約1億噸，市場缺口40%，而另一方面，建筑垃圾卻成為很多地區(qū)的困擾因素。在這種背景下，豐臺區(qū)建筑垃圾項目應用PPP模式引入社會資本，把建筑垃圾轉化為骨料，進行市場化運營，變廢為寶，滿足市場需求。目前，我國將PPP模式應用到環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目中，取得不錯的成效，也獲得很多成功經(jīng)驗。這進一步說明在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中采用PPP模式，會成為未來的主流項目實施方式。

PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)應用的必要性

環(huán)保產(chǎn)業(yè)尚處于發(fā)展初期。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是近年來逐漸興起的一個新興行業(yè)，與傳統(tǒng)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)有一定區(qū)別。環(huán)保產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟的39個大行業(yè)有很多聯(lián)系，與很多縱向門類建立了不可分割的關系。同時，它還是一種十分典型的橫向體系，具有非常明確的政策驅(qū)動性、經(jīng)濟周期性、資金密集性、社會公益性和技術導向性等特性。環(huán)保產(chǎn)業(yè)屬于技術密集性產(chǎn)業(yè)，在技術層面有相對成熟的專業(yè)標準。當前，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)尚處于技術力量不足、服務公眾水平不高、亟須技術創(chuàng)新的發(fā)展階段。通過PPP模式逐步引入更多社會資本，可以彌補社會資本所擁有的專業(yè)技術以及管理經(jīng)驗的不足，有效促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展。

解決資金和效率問題。國際經(jīng)驗顯示，當治理環(huán)境污染的投資占GDP 的比例達 1%—1.5%時，可控制環(huán)境惡化的趨勢;當該比例達到 2%—3%時，環(huán)境質(zhì)量可有所改善。20世紀 70年代，西方發(fā)達國家環(huán)境保護投資占GDP的比例已達到2%。當前，我國環(huán)保投資額占GDP的比例只達到1.5%—2%，這遠遠不能滿足我國經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的嚴峻環(huán)境生態(tài)問題。《全國城市生態(tài)保護與建設規(guī)劃》（2015年—2020年）提出，到2020 年，我國環(huán)保投資占GDP 的比例不低于3.5%?，F(xiàn)階段，污染治理重建設、輕管理，設施運行達標率較低，資金使用效率低下的現(xiàn)象依然存在。以污染處置設施的實際運轉情況為例，有1/3的項目已經(jīng)開始運轉，確實取得了很好的效果;有1/3項目處于半運轉狀態(tài)，而另外1/3則基本上被閑置不用，這必然造成環(huán)保投資的極大浪費，不能有效發(fā)揮其在污染治理中的作用。

市場化競爭程度不高。從市場主體的分布看，大型國有企業(yè)在資金、技術、服務網(wǎng)絡等方面占據(jù)著絕對優(yōu)勢，是我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主體。但客觀上也擠壓了中小企業(yè)的市場生存空間。由于環(huán)保投資利益協(xié)調(diào)機制不完善，社會資本進入該領域的動力明顯不足。市場不規(guī)范，地方保護，以及低價低質(zhì)等惡性競爭現(xiàn)象屢禁不止，這導致部分社會資本對環(huán)保產(chǎn)業(yè)缺乏投資信心。

革新能力不足，國際競爭能力不強。當前，以企業(yè)為主體的環(huán)保技術創(chuàng)新體系不完善，產(chǎn)學研結合不緊密，技術開發(fā)投入嚴重不足。環(huán)保企業(yè)小而散，缺乏核心技術，缺乏有競爭力的跨國公司，國際競爭能力不強。以建筑垃圾處理為例，國內(nèi)企業(yè)基本停留在將建筑垃圾變?yōu)楣橇?、混凝土的常?guī)處理階段，對于美國的微波技術、德國的干餾垃圾燃燒處理工藝，尚未達到國際水平。

PPP模式對首都環(huán)保產(chǎn)業(yè)的啟示

提供社會化的資金解決方案。在傳統(tǒng)模式上，政府是公共物品和服務的提供者。PPP模式則通過吸引社會資本參與公共物品和服務，使政府獲得更多資金和技術支持。社會資本可以運用多種融資方式，為環(huán)保設施籌集資金，從而解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金短缺的問題。社會資本與政府可發(fā)揮各自優(yōu)勢，彌補對方不足。在對環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目進行識別并進行可行性研究過程中，需要各個方面的共同參與。這可以對項目實施的可行性，在技術和經(jīng)濟方面進行充分論證，進一步縮短工作周期，取得可預期的實施效果。在項目進入投融資階段以及后期建設、運營過程中的共同參與，可以有效降低融資難度，提高項目成功概率;可以提高項目在設計和施工方面的創(chuàng)新動力，推動管理革新，進一步提高項目的實施效率，也有利于繼續(xù)降低成本。仍以前述豐臺區(qū)建筑垃圾項目為例，如果按照傳統(tǒng)模式，一期工程預算總投資的7.5億元由政府全部出資，而收益為零。通過PPP模式引入社會資本，委托項目運營30年，采用“生產(chǎn)者付費”+“自行獲取資源化再生產(chǎn)品收入”模式，節(jié)省了政府投入，充分發(fā)揮了財政資金的杠桿作用。

促進社會良性競爭。公私合作模式超越了以往政府對公共事業(yè)領域的壟斷經(jīng)營。當市場主體參與環(huán)保產(chǎn)業(yè)建設與產(chǎn)品服務提供過程，社會資本就獲得了實質(zhì)意義上的選擇機會，有利于推進社會良性競爭，優(yōu)化項目實施中的各類風險負擔。

促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。環(huán)保產(chǎn)業(yè)普遍技術門檻較高，面對我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術力量不足、服務水平不高等困境，PPP模式可引進社會資本的專業(yè)技術和先進管理經(jīng)驗，進而提高其服務質(zhì)量和效率。投資主體的多元化，將促使政府從過去公共服務的提供者變成監(jiān)管者的角色，更有利于減輕政府負擔、發(fā)揮政府作用。PPP模式不僅能有效解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金投入不足問題，還可以保證產(chǎn)品質(zhì)量，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)公共產(chǎn)品和服務的有效供給。需要說明的是，環(huán)保PPP項目大都耗資巨大，周期長，其間可能產(chǎn)生許多不確定因素和很多過程中的困難。政府應從投融資、政府付費、收益補貼、保證擔保等方面建立多元化的激勵機制，協(xié)助解決PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)應用中出現(xiàn)的問題，吸引更多社會資本參與到PPP模式中來，確保社會資本更好地履行環(huán)保PPP項目合同，滿足其預期收益，使社會資本在實現(xiàn)自身盈利的同時提供優(yōu)質(zhì)的社會公共服務。

優(yōu)化營商環(huán)境?！拔覀冋呦蛞粋€‘公共產(chǎn)品和‘外部效應無所不在的世界，國家的作用將越來越突出。因此，國家需要全面重新考慮用什么樣的組織機制來實現(xiàn)需求與收益的有效和公平”。1促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是首都高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。今后，北京應以環(huán)保產(chǎn)業(yè)為突破口，研究探索和完善PPP模式的相關工作機制。PPP模式不應將其作為單一的融資工具，而應從全面深化改革的高度，充分認識PPP模式對于推動國家治理能力現(xiàn)代化、深化供給側結構性改革、激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展動能的重要意義，并將其作為本地區(qū)穩(wěn)增長、調(diào)結構、惠民生的重要抓手2。

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（作者簡介：劉闖，吉林大學行政學院博士研究生）

責任編輯 / 高? ?斌