上海外灘的四道防線緣何全部失守

悲喜之變，有時(shí)只在瞬間。在上海外灘踩踏事件中，36個(gè)曾為慶?？缒昊顒?dòng)而雀躍的鮮活生命，已經(jīng)永遠(yuǎn)無法看到新年的陽光。作為一個(gè)國際化大都市，上海的城市社會(huì)應(yīng)急管理在全國是比較先進(jìn)的，而且還經(jīng)歷過世博會(huì)安保長達(dá)7個(gè)月的常態(tài)化歷練，為何還會(huì)發(fā)生如此嚴(yán)重慘痛的事件？

事發(fā)時(shí)外灘人流量多大

外灘一直是上海最著名的夜景區(qū)之一，最近連續(xù)3年的跨年燈光秀，吸引了越來越多的人前往觀賞。但今年不同的是，燈光秀地點(diǎn)改在了外灘源，且需憑票入場。外灘源燈光秀地址與踩踏事發(fā)地陳毅廣場距離約730米。

2013年12月31日，外灘地區(qū)的人流量據(jù)報(bào)道接近30萬人。2014年上海外灘雖沒有大型跨年活動(dòng)，但自發(fā)前去觀景等活動(dòng)的群眾仍不斷增多，一些管制措施卻沒有及時(shí)調(diào)整。

目擊者稱，事發(fā)當(dāng)晚20時(shí)許，外灘人流開始陸續(xù)增多，到8點(diǎn)半時(shí)已經(jīng)接近2013年跨年時(shí)有燈光秀活動(dòng)時(shí)的人流規(guī)模。

去年12月31日21時(shí)，不少網(wǎng)友已在微博上曬出照片，由于人流規(guī)模不斷增長，導(dǎo)致外灘附近人山人海，幾乎已經(jīng)難以挪動(dòng)。

燈光秀轉(zhuǎn)場是否及時(shí)通知

現(xiàn)場很多人表示，他們并沒有聽說過燈光秀換場地的事情，來外灘就是奔著燈光秀來的。不過，往年被嚴(yán)密控制的外灘，在這一天卻已經(jīng)成為一個(gè)“自由開放”的空間。

上海市公安局官方微博“警民直通車——上?！痹l(fā)布建議，平安夜跨新年外灘已近飽和，建議擇地前往跨年。

上海市公安局黃浦分局指揮中心副指揮長蔡立新介紹，事發(fā)當(dāng)晚20時(shí)，外灘人流逐漸增加，外灘沿線人流量大，但基本能保持流動(dòng)狀態(tài)。23時(shí)30分左右，在陳毅廣場附近發(fā)現(xiàn)人流異常活動(dòng)，停滯不動(dòng)，隨即調(diào)動(dòng)警力趕赴現(xiàn)場處置。

交通為何沒有管制限流

據(jù)報(bào)道顯示，由于外灘觀景平臺沒有特別舉辦跨年活動(dòng)，外灘沒有交通管制，南京東路地鐵站也沒有封站，交通管控僅限于外灘源門前的圓明園路和南蘇州路。這也導(dǎo)致一撥接一撥的人流涌往外灘，至跨年時(shí)現(xiàn)場人流達(dá)到峰值。

2014年12月31日23時(shí)13分，上海市政府新聞辦公室官方微博“上海發(fā)布”通報(bào)，“今日上海地鐵客流首破千萬！再創(chuàng)歷史新高！”截至當(dāng)日22時(shí)40分，全路網(wǎng)客流已超過1003萬人次！本年度第7次刷新紀(jì)錄！

現(xiàn)場指揮部的警察介紹，地鐵不限流是因?yàn)榻衲甑?D燈光秀沒了，改到上海外灘源，收費(fèi)舉行。人員錯(cuò)流是因?yàn)樵谛履赙娐暻坝腥嗽谌巳豪飩?，燈光秀不在此地，于是有人想走，但更多不知道情況的人在往里擁擠。

踩踏是否由“撒錢”引發(fā)

對上海外灘踩踏事件的還原、分析中，有兩件事情最令人關(guān)注：一個(gè)是觀景臺“有的想上、有的想下，形成對撞”;另一個(gè)是所謂“撒錢事件”。

據(jù)新華社報(bào)道，中國人民公安大學(xué)安全管理資深專家張弘說，從觀景臺出口發(fā)生的擁擠來看，那里發(fā)生了力學(xué)上的“成拱效應(yīng)”，想進(jìn)去的人和想出來的人擠到一起，牢牢堵住，兩頭頂起來了。張弘認(rèn)為，人多是決定性因素，其他都是觸發(fā)性因素。“別說有刺激性行為，這種時(shí)刻，只要有人突然倒地，就有可能發(fā)生連鎖踩踏。”

上海市公安局官方微博發(fā)布消息稱，針對網(wǎng)傳“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件系有人拋撒疑似“美金”引發(fā)一事，警方進(jìn)行了調(diào)查，該疑似“美金”為外灘18號一酒吧代金券。視頻監(jiān)控顯示，距離事件現(xiàn)場約60米的外灘18號疑似紙張高空飄落后，引發(fā)少數(shù)群眾撿拾，未發(fā)現(xiàn)人群擠壓，且此事發(fā)生在擁擠踩踏事件之后。

外灘警力配置是否得當(dāng)

據(jù)外灘風(fēng)景區(qū)管理辦公室一工作人員介紹，之前外灘燈光秀舉辦時(shí)，負(fù)責(zé)現(xiàn)場安保的警力會(huì)組成四道“防線”，中心就是外灘觀景平臺，往外擴(kuò)展，而且還會(huì)根據(jù)現(xiàn)場視頻，指揮部調(diào)控人流。燈光秀已舉辦4屆，前3屆免費(fèi)，人流量大，警方會(huì)設(shè)置4道防線。2014年燈光秀活動(dòng)開始收費(fèi)，由于固定在一個(gè)園內(nèi)，不是開放式的，所以4道防線都被扯開了。

警方稱，在到達(dá)中心區(qū)域后，警方發(fā)現(xiàn)部分群眾已出現(xiàn)身體不適情況。黃浦公安分局指揮處指揮中心副指揮長蔡立新介紹，“先后調(diào)動(dòng)了1200多名警力?！庇芯W(wǎng)友認(rèn)為，踩踏事故雖然為突發(fā)事故，但1200多警力如何維持幾十萬人的秩序？不過，警方也承認(rèn)，由于當(dāng)天人流密集，23時(shí)30分發(fā)現(xiàn)客流異常增多時(shí)，民警未能及時(shí)進(jìn)入核心區(qū)域。由于是采取強(qiáng)行進(jìn)入的方式，所用時(shí)間比正常時(shí)間要多。

蔡立新稱：“整個(gè)事件從我們發(fā)現(xiàn)這種情況到把人流分散開來，開展救護(hù)，大約是在5分鐘到8分鐘的時(shí)間?！辈塘⑿卤硎?，事發(fā)當(dāng)晚外灘人流量已經(jīng)超過國慶65周年的人流量，但布置的警力比65周年國慶有所減少，“警方存在對此次活動(dòng)人流量預(yù)估不足的情況”。

傷亡人員如何救治賠償

《上海市處置人群密集公共場所事故應(yīng)急預(yù)案》對“經(jīng)費(fèi)保障”的相關(guān)規(guī)定指出，“人群密集公共場所事故日常管理所需的經(jīng)費(fèi)，由市公安局報(bào)請市財(cái)政列入年度預(yù)算。應(yīng)急處置所需的經(jīng)費(fèi)，由市財(cái)政按照有關(guān)預(yù)案和規(guī)定予以安排?！?/p>

據(jù)人民網(wǎng)報(bào)道，踩踏事故發(fā)生后，上海保監(jiān)局啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，指導(dǎo)保險(xiǎn)公司設(shè)置臨時(shí)理賠點(diǎn)，配合做好善后處置工作。中國人壽等在滬保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都已啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案和理賠綠色通道，并開通全天24小時(shí)報(bào)案熱線。

此次事故發(fā)生的地點(diǎn)陳毅廣場屬于公眾場所，所屬相關(guān)區(qū)域的政府部門應(yīng)投保了“社區(qū)綜合保險(xiǎn)”。據(jù)了解，“社區(qū)綜合保險(xiǎn)”兼具財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、責(zé)任險(xiǎn)、意外險(xiǎn)性質(zhì)，通常由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為投保人，與保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)合同并支付保費(fèi)，如發(fā)生合同約定的保險(xiǎn)事故，則由保險(xiǎn)公司向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)理賠，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)再根據(jù)實(shí)際情況，向相關(guān)對象提供保障救助。

此外，各大保險(xiǎn)公司也已開啟針對踩踏事故中傷亡者個(gè)人購買保險(xiǎn)的理賠工作。中國平安保險(xiǎn)公司總部理賠經(jīng)理劉云表示，目前，中國平安正在積極與傷亡者及其家屬溝通理賠事宜。

在2004年北京密云燈會(huì)發(fā)生的踩踏事故中，部分傷亡人員獲得了保險(xiǎn)公司賠付。參與該事故救援的醫(yī)院負(fù)責(zé)人接受媒體采訪時(shí)介紹，在這類公共突發(fā)事件中，從醫(yī)院到急救部門只救人不問費(fèi)用。他表示，關(guān)于醫(yī)療費(fèi)用，政府會(huì)有妥善的安排。

據(jù)公開報(bào)道，2014年9月26日，云南昆明明通小學(xué)發(fā)生踩踏，每名因事故不幸身亡的學(xué)生，家屬最少可得80萬元賠償金。

此次踩踏事故如何追責(zé)

2006年印發(fā)的《上海市處置人群密集公共場所事故應(yīng)急預(yù)案》中“獎(jiǎng)懲”部分規(guī)定，對未按相關(guān)應(yīng)急預(yù)案開展工作，造成重、特大損失的，給予相關(guān)責(zé)任人行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

梳理近年國內(nèi)的踩踏事故追責(zé)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)多涉及安全事故相關(guān)責(zé)任人失職瀆職行為，有的甚至涉及安全事故刑事犯罪。

2004年元宵節(jié)，北京密云發(fā)生踩踏事故，導(dǎo)致37人死亡、37人受傷。事故發(fā)生后，國家安監(jiān)局、公安部、監(jiān)察部等部門成立調(diào)查組。

當(dāng)年4月15日，事發(fā)約兩個(gè)半月后，北京市委、市政府通報(bào)，認(rèn)定這是一場“責(zé)任事故”。通報(bào)稱，導(dǎo)致事故發(fā)生的原因是：燈展安全保衛(wèi)方案沒有落實(shí)，相關(guān)安全保衛(wèi)值勤人員沒有到崗，現(xiàn)場缺乏對人流的疏導(dǎo)控制。根據(jù)事故責(zé)任調(diào)查結(jié)果，市委同意張文引咎辭去密云縣縣長職務(wù)，同時(shí)免去其縣委副書記、常委、委員職務(wù)。

特大城市緣何出現(xiàn)踩踏

盤古智庫城鎮(zhèn)化首席研究員易鵬表示，幾十條鮮活的生命沒能看到2015年，是用生命對中國城市管理水平敲響了警鐘：對中國不少大城市而言，硬件建設(shè)已經(jīng)達(dá)到了國際先進(jìn)的水平，但在城市軟件管理水平還差距很大。

專家表示，不少公眾存在“和平麻痹”狀態(tài)，盡管很多城市都有針對公共安全事件的應(yīng)急預(yù)案和培訓(xùn)安排，但是這些預(yù)案的可操作性不強(qiáng)，即使再有效的預(yù)案，現(xiàn)實(shí)中也需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整。

這位專家強(qiáng)調(diào)，回顧此前我們的教育都是災(zāi)難推動(dòng)型，即某處先發(fā)生災(zāi)難、造成傷亡后，才會(huì)開展有針對性的教育，缺乏前瞻性。應(yīng)該在教育、媒體傳播中加強(qiáng)安全教育宣傳，讓社會(huì)大眾了解可能遇到的危機(jī)和災(zāi)難，知道如何應(yīng)對及處理，必要條件下，還應(yīng)該展開相關(guān)的培訓(xùn)和演練。

（《新京報(bào)》2015.1.2 崔木揚(yáng)等/文）