街頭官僚自由裁量權(quán)的行使邏輯與規(guī)范路徑

【摘 要】 街頭官僚是指處于基層一線，并直接為廣大公民辦事的公務(wù)人員。其自由裁量權(quán)行使邏輯表現(xiàn)在四個方面，即選擇執(zhí)行、動力不足、規(guī)則依賴和一線棄權(quán)。其自由裁量權(quán)規(guī)范路徑有三條，即從司法審查角度來實現(xiàn)對街頭官僚自由裁量權(quán)的控制、通過設(shè)定裁量基準(zhǔn)實現(xiàn)對行政自由裁量權(quán)的控制和加強道德倫理對街頭官僚自由裁量權(quán)的控制。

【關(guān)鍵詞】 街頭官僚 自由裁量權(quán) 行使邏輯 規(guī)范路徑

【作者簡介】 霍達(dá)，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為行政管理理論與實踐。

【中圖分類號】 D630.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）03-0014-02

街頭官僚的自由裁量權(quán)是一種非常微觀的行政權(quán)力，它是在法律基礎(chǔ)框架內(nèi)根據(jù)自己的主觀判斷來行使的一種權(quán)力，也是街頭官僚在決定供給利益和采取懲罰時必不可少的行政執(zhí)行工具。研究街頭官僚自由裁量權(quán)的行使邏輯與規(guī)范路徑，對于基層公共服務(wù)水平的提升，對于基層政府形象的改善，以及對于政府公信力的提高與和諧的基層行政關(guān)系的建立，都是不無裨益的。

一、街頭官僚及其自由裁量權(quán)概念的界定

首先提出“街頭官僚”這一概念的是美國學(xué)者李普斯基（Lipsky）。在李普斯基看來，街頭官僚是處于基層一線，并且與廣大公民直接接觸的公務(wù)人員。街頭官僚典型的構(gòu)成人員主要有公辦學(xué)校教師、一線警務(wù)人員、社區(qū)工作人員、稅務(wù)人員以及在公共福利一線工作的公職人員。從政府雇傭的人員結(jié)構(gòu)來看，街頭官僚占有重大比例。隨著福利國家的推進(jìn)，越來越多的公共資金被其掌控。這些人員的一舉一動直接影響到廣大公民的福利水平。

按照街頭官僚理論，普通公民需要得到一定的公共產(chǎn)品與服務(wù)，但又不能直接通過一己之力得到，往往需要有其他人代為做出決定。但是公共產(chǎn)品與服務(wù)提供的過程中，不可避免地存在著個人的判斷。人的判斷所產(chǎn)生的相應(yīng)作用是難以被規(guī)劃的，也從來沒有被機(jī)器所取代過。所以，必須配置給街頭官僚自由裁量權(quán)。街頭官僚在此層面上，無疑是行使決策權(quán)的決策者。街頭官僚在具體的政治生活中發(fā)揮著重要的政治作用，他們在具體公共物品和公共服務(wù)的配置過程中發(fā)揮重要作用。自由裁量權(quán)，以及在自由裁量權(quán)基礎(chǔ)之上形成的政策創(chuàng)制能力，是街頭官僚理論論述的核心問題。

依照街頭官僚理論的邏輯，自由裁量權(quán)主要是指公務(wù)人員在既定法律法規(guī)框架之下，處理各種公務(wù)活動所享有的依照自身主觀判斷，來酌情解決問題和完成任務(wù)的權(quán)力。簡言之，就是在一定條件之下所享有的自由選擇的權(quán)力。街頭官僚理論認(rèn)為，街頭官僚比較其他組織中的中低級職員來講，往往具有更大的自由裁量權(quán)。街頭官僚在決定將利益提供給誰，或者將處罰向誰做出時，是有很大的自由裁量空間的。正因為街頭官僚擁有較大的自由裁量權(quán)，他們常常能夠更好地處置自身的工作環(huán)境，讓自身處在更加有利的安全環(huán)境之中。

街頭官僚在實際操作層面具有相當(dāng)?shù)恼邉?chuàng)制能力。政治家和高級管理者所創(chuàng)制的政策，要落實到具體的操作層面，實際上很大程度都仰仗街頭官僚。街頭官僚雖然在等級明晰的官僚體系中地位處在基層底端，總體上來說顯得權(quán)力小且地位低，但卻占據(jù)著政府機(jī)構(gòu)人數(shù)的絕大部分;與各級政府機(jī)關(guān)坐在辦公室決策的領(lǐng)導(dǎo)不同，街頭官僚是和公民互動最為頻繁、最為密切的公務(wù)員群體，他們往往都是工作在充滿風(fēng)險和不確定性的“街道”層面，經(jīng)常與公民“面對面”打交道。伴隨著福利國家在理念和實際操作層面的確立，許多公共福利控制在街頭管理層面，街頭官僚具有合法的權(quán)力來直接制裁和獎勵公民，如開出罰單和審批福利。這種制裁和獎勵過程是與公民當(dāng)面交割的，不需要走繁瑣的程序，更沒有復(fù)雜的分析、綜合和比較?？梢钥闯?，街頭官僚的日常工作構(gòu)成了政府公共政策的直接產(chǎn)出，其行為態(tài)度、辦事作風(fēng)、執(zhí)法能力主導(dǎo)著公眾對政府形象的直觀評價;同時，層出不窮的街頭官僚濫用權(quán)力行為、官民沖突事件以及“上有政策，下有對策”等問題，導(dǎo)致輿論將街頭官僚推向了廣大公民的中心議題。

二、街頭官僚自由裁量權(quán)的行使邏輯分析

行政自由裁量行為是街頭官僚的職業(yè)特性決定的。街頭官僚自由裁量權(quán)的行使邏輯主要表現(xiàn)在四個方面：

一是選擇執(zhí)行。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾對公共產(chǎn)品的需求日益增加。但公共資源有限，無法完全匹配公眾需求，導(dǎo)致街頭官僚陷入有效回應(yīng)困境。同時，由于上級的政策目標(biāo)往往模糊不清甚至互相沖突，街頭官僚往往只能在既定的法律法規(guī)框架之內(nèi)，結(jié)合個人的經(jīng)驗技能等，從自身的價值理念出發(fā)來排定價值位序。據(jù)此，街頭官僚在決策過程中，往往會從自身利益出發(fā)而選擇性執(zhí)行政策，對那些費力不討好、毫無利益的工作則消極應(yīng)對甚至硬性抵抗，導(dǎo)致公共服務(wù)價值取向偏離。

二是動力不足。街頭官僚處于權(quán)力運行的末端且數(shù)量龐大，而提供給基層人員晉升的職位卻相對稀少，大部分基層公務(wù)員的待遇往往維持在較低水平，致使其在日常管理工作中動力不足。據(jù)統(tǒng)計，我國普通公務(wù)員只有4.4%的可能從科員晉升為縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部，要從縣處級干部晉升為廳局級干部，其比例更低，只有1%左右。近六成的基層公務(wù)員從事的都是常規(guī)化、重復(fù)化和程序化的一般事務(wù)，要取得非凡的成績來獲得升遷機(jī)會是很難的。缺乏職務(wù)晉升空間，致使很多基層公務(wù)員喪失工作激情和動力——即使其擁有一定自由裁量權(quán)，也寧愿選擇安于現(xiàn)狀。

三是規(guī)則依賴。十八屆四中全會以依法治國為主題，預(yù)示著街頭官僚會面臨越來越多的法治約束。在正面激勵不夠的情況下，不當(dāng)行為還會招來麻煩，街頭官僚出于保護(hù)自己的想法，常常會選擇照章辦事。因為“對程序的依賴是公務(wù)員逃避責(zé)任的一種方法。當(dāng)發(fā)生錯誤的時候，他們至少可以主張是嚴(yán)格按照既定程序進(jìn)行的?！边@往往導(dǎo)致所謂的以“規(guī)則為本”。此外，立法者的有限理性往往造成法律規(guī)則不可能納入所有可能出現(xiàn)的問題，在法律規(guī)則缺位的領(lǐng)域，對規(guī)則的依賴束縛了街頭官僚自由裁量權(quán)的行使，成為街頭官僚規(guī)避責(zé)任的擋箭牌。而那些真正需要積極回應(yīng)的公共需求往往會排除在“規(guī)則依賴”之外。

四是一線棄權(quán)。街頭官僚工作在一線，更容易面臨復(fù)雜且不確定的情況。就交通部門道路運管人員來說，在《中華人民共和國道路運輸》中明確規(guī)定，“道路運輸管理機(jī)構(gòu)的工作人員應(yīng)當(dāng)重點在道路運輸及相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營場所、客貨集散地進(jìn)行監(jiān)督檢查?！倍暗缆愤\輸相關(guān)經(jīng)營場所”和“客貨集散地”往往都是突發(fā)事件的潛在區(qū)域，其工作壓力不言而喻。不可測的對象群體以及復(fù)雜多變的“街頭”場景致使街頭官僚從理性視角出發(fā)，采取巧妙的方式規(guī)避“一線”風(fēng)險，造成“一線棄權(quán)”。此外，一些街頭官僚利用信息的不對等，游走于上級與民眾之間，放棄一線任務(wù)的情況比比皆是。

三、街頭官僚自由裁量權(quán)的規(guī)范路徑

第一，從司法審查角度來實現(xiàn)對街頭官僚自由裁量權(quán)的控制。街頭官僚手中的行政自由裁量權(quán)要得到相應(yīng)的規(guī)制，無疑是一個系統(tǒng)工程，需要從立法、行政和司法等方面來做出監(jiān)督安排。但立法、行政和司法方面的監(jiān)督中，當(dāng)下最應(yīng)該重視的是司法監(jiān)督，要讓司法實現(xiàn)對自由裁量權(quán)的司法審查。公民作為最能夠反映街頭官僚是否盡責(zé)的群體，對街頭官僚行為或決定有異議時，需要利用復(fù)議或訴訟手段維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益，并將街頭官僚的自由裁量權(quán)納入司法審查的范圍。因此，降低司法審查的成本、建構(gòu)多種司法救濟(jì)渠道、提升司法程序的公正性，才能更好地發(fā)揮公民的監(jiān)督效力，進(jìn)而將街頭官僚手中的自由裁量權(quán)嚴(yán)格規(guī)制在可控的范圍之內(nèi)。

第二，通過設(shè)定裁量基準(zhǔn)實現(xiàn)對行政自由裁量權(quán)的控制。設(shè)定裁量基準(zhǔn)意在約束自由裁量權(quán)，讓自由裁量的過程更加透明、公開與平等，同時增加自由裁量權(quán)行使的可預(yù)期程度。“人情”與“關(guān)系”等得到有效規(guī)避。縣級以上機(jī)關(guān)要梳理法律法規(guī)中可以量化的自由裁量權(quán)，在此基礎(chǔ)上制定出自由裁量權(quán)基準(zhǔn)?；鶎右痪€行政機(jī)關(guān)則依照上級的裁量基準(zhǔn)制定出自己的裁量基準(zhǔn)。

第三，加強道德倫理對街頭官僚自由裁量權(quán)的控制。當(dāng)法律規(guī)制制度等外部手段對街頭官僚自由裁量權(quán)的控制漸趨弱勢之時，需要重視道德倫理約束。一些學(xué)者提倡依靠行政的道德自覺來保證自由裁量權(quán)行使的公共目的性——“只有道德規(guī)范才能夠既實現(xiàn)對公共管理主體的限制，同時又不減損其靈活性”。外部約束路徑是源于對街頭官僚行政人格的不信任而采取的一種消極方法，忽視了自由裁量權(quán)的主觀判斷屬性即倫理性。街頭官僚被賦予一定的自由裁量權(quán)即是對其自身行政人格的肯定和信任，通過提高街頭官僚的責(zé)任意識和職業(yè)道德，才能既實現(xiàn)對自由裁量權(quán)的規(guī)制，同時又不會減損其主觀能動性。

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責(zé)任編輯：趙春燕