淺析政府決策中的公眾參與

【摘 要】 公眾參與政府決策是提升政府治理效能、加強(qiáng)民主政治建設(shè)的重要方面。進(jìn)一步擴(kuò)大政府決策中的公眾有序參與，提高公眾參與有效性，需構(gòu)建多元開(kāi)放的公眾參與模式，增強(qiáng)公眾參與的管理能力，完善公眾參與途徑，提升公眾參與意識(shí)和參與能力。

【關(guān)鍵詞】 政府決策 ?公眾參與 ?參與模式

【作者簡(jiǎn)介】 姚宜，廣州市社會(huì)科學(xué)院副研究員。主要研究方向?yàn)樾姓芾砼c公共政策。

【中圖分類號(hào)】 ?D621.5 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A ? ? 【文章編號(hào)】 2095-5103（2015）03-0007-03

黨的十八大強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。政府在管理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，各項(xiàng)政策的制定直接關(guān)系到廣大民眾的切身利益，要確保政策更夠更快、更好地得到執(zhí)行，需要在決策過(guò)程中充分征求民意，使公眾意見(jiàn)得到切實(shí)反映;公眾參與政府決策，通過(guò)多種方式表達(dá)利益訴求、影響政策制定，有助于增強(qiáng)政府決策的正當(dāng)性，提高行政效能，有助于減少社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧。在政府決策中擴(kuò)大公眾有序參與，提高公眾參與有效性，是提升政府治理效能、加強(qiáng)民主政治建設(shè)一個(gè)重要方面。

一、政府決策與公眾參與

政府決策是政府部門在實(shí)施社會(huì)管理過(guò)程中，遵循公共利益最大化和合理性原則，依法定內(nèi)容和相關(guān)程序最終做出決定的行為。政府決策中的公眾參與，指政府決策過(guò)程中，政府部門以外的社會(huì)主體為了維護(hù)自身及公共利益，通過(guò)多元化途徑直接或者間接參與政策的制定、實(shí)施和評(píng)價(jià)調(diào)整的各個(gè)階段。政府在管理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，各項(xiàng)政策的制定直接關(guān)系到廣大民眾的切身利益，要確保政策更快、更好地得到執(zhí)行，需要在決策過(guò)程中充分征求民意，使公眾意見(jiàn)得到切實(shí)反映;公眾參與政府決策，通過(guò)多種方式表達(dá)利益訴求、影響政策制定，有助于增強(qiáng)政府決策的正當(dāng)性，提高行政效能，有助于減少社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧。

1. 政府決策中公眾參與的必然性

在政府決策中引入公眾參與具有其必然性。首先，政府各項(xiàng)政策的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程都是基于社會(huì)公眾而展開(kāi)的，政策制定要以維護(hù)公眾利益為目的，政策實(shí)施要依靠公眾的配合和貫徹，政策的效果評(píng)估也要以公眾認(rèn)同為檢驗(yàn)。其次，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得社會(huì)全員利益意識(shí)和自主意識(shí)不斷增強(qiáng)，公眾積極參與政府決策、爭(zhēng)取自身利益的積極性大大增強(qiáng)。第三，隨著我國(guó)政治體制改革的深入推進(jìn)，政治過(guò)程中民主化、法制化不斷強(qiáng)化，社會(huì)公眾的民主觀念和參與意識(shí)隨之不斷增強(qiáng)，表達(dá)意愿、具體參與政策的制定、執(zhí)行和反饋全過(guò)程，使政策能夠充分代表自身利益的要求日益強(qiáng)烈。第四，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大眾媒體的發(fā)展使得政策信息傳遞變得十分便捷，為公眾參與決策過(guò)程提供了技術(shù)支持。

2. 政府決策中公眾參與的價(jià)值功能

在政府決策中引入公眾參與具有重要價(jià)值。首先，公眾參與有利于保障決策的公平性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)利益的分化使得公眾訴求呈現(xiàn)多元化狀態(tài)，推進(jìn)公眾參與政府決策能夠平衡各方利益，在一定程度上減少利益摩擦，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。其次，公眾參與有利于提高政策合理性。廣泛的公眾參與擴(kuò)大了決策依據(jù)的信息來(lái)源，能夠發(fā)揮集體智慧的優(yōu)勢(shì)，有助于提高決策的針對(duì)性和決策質(zhì)量。第三，公眾參與有利于培養(yǎng)公眾的參政議政能力。通過(guò)表達(dá)政治意愿和利益訴求，可以培養(yǎng)公眾對(duì)政府決策的獨(dú)立見(jiàn)解、提升獲取政治資源的能力和對(duì)民主政治的有序參與。

二、政府決策中公眾參與的領(lǐng)域和途徑

1. 參與領(lǐng)域

政府決策是一個(gè)集中的行動(dòng)過(guò)程，其主要環(huán)節(jié)包括建立議程、制定方案、選擇方案、政策執(zhí)行以及評(píng)估等。在這一過(guò)程中，要增強(qiáng)決策的科學(xué)性、民主性，要將公眾的充分有效參與貫穿到?jīng)Q策的各個(gè)階段。首先是參與政策制定。政策制定是政府決策過(guò)程中的首要和核心階段，公眾參與政策制定主要是參與政策問(wèn)題的界定、政策目標(biāo)的確立以及政策方案的設(shè)計(jì)和選擇，廣泛的公眾參與有利于加強(qiáng)公眾與政府的相互理解和信任，促進(jìn)利益整合，有利于減少政策執(zhí)行中的摩擦和成本，促進(jìn)政治和社會(huì)穩(wěn)定。其次是參與政策執(zhí)行。有效的政策執(zhí)行離不開(kāi)公眾參與，積極的參與有利于增強(qiáng)公眾對(duì)政策執(zhí)行的認(rèn)同感，保障政策的貫徹實(shí)施。最后是參與政策評(píng)估，積極吸納公眾參與政策的事前評(píng)估，有助于提前采取預(yù)防性措施避免或者減少不良影響帶來(lái)的損失;事后評(píng)估則有助于對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中暴露出來(lái)的不足采取彌補(bǔ)和修訂措施，防止不良后果的繼續(xù)蔓延。

2. 參與途徑

在協(xié)同治理的背景下，公眾可通過(guò)制度性和非制度性兩種途徑參與政府決策。制度性參與指的是通過(guò)人大、政協(xié)、信訪、聽(tīng)證會(huì)等法定途徑參與公共政策的制定、修訂、監(jiān)督以及對(duì)實(shí)施結(jié)果的評(píng)價(jià)，有直接參與和間接參與兩種方式。直接參與途徑主要有座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)和公眾調(diào)查等。這些途徑使用廣泛、程序較為規(guī)范，在公眾參與中發(fā)揮著重要作用，弊端則在于代表的選擇由決策部門決定，存在自利性傾向，導(dǎo)致公眾意愿和利益不能充分表達(dá)。間接參與方式主要有通過(guò)地方人大和政協(xié)會(huì)議參與決策過(guò)程，或通過(guò)半官方政府智囊機(jī)構(gòu)以政策建議的形式為政府提供決策建議，或通過(guò)工青婦等群團(tuán)組織匯總意見(jiàn)再上傳到相關(guān)決策部門。

非制度性的參與途徑主要有媒體、社會(huì)組織和網(wǎng)絡(luò)等。報(bào)刊、電視、廣播等大眾媒體是公眾參與不可或缺的重要途徑，當(dāng)前公眾參與呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的“媒體驅(qū)動(dòng)”特點(diǎn)，大眾傳媒和網(wǎng)絡(luò)媒體越來(lái)越多地引領(lǐng)公眾參與到公共事務(wù)管理和公共議題中來(lái)，對(duì)政府決策的影響力日益加大。社會(huì)組織則是近年來(lái)公眾參與的新型途徑，通過(guò)將具有相似利益訴求的個(gè)體結(jié)成利益共同體，以團(tuán)體的形式參與到政府決策中。此外，越來(lái)越多的公眾開(kāi)始通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)表達(dá)利益訴求，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)快速傳播意見(jiàn)形成一定“聲勢(shì)”，促進(jìn)政府與公眾的直接對(duì)話進(jìn)而增強(qiáng)對(duì)決策的影響。

三、政府決策中公眾參與潛在的風(fēng)險(xiǎn)性

公眾參與政府決策有助于提高政府決策質(zhì)量，促進(jìn)政策執(zhí)行，增加政府對(duì)公眾需求回應(yīng)的靈敏度，同時(shí)也應(yīng)看到，公眾參與本身蘊(yùn)含著一定的危險(xiǎn)性。第一，公眾參與可能影響政府決策管理效率。公眾參與中的不同利益、不同訴求，增加了政府決策在追求公平目標(biāo)時(shí)的工作難度，有可能影響政府管理效率，在極端情況下甚至?xí)璧K政策的出臺(tái)。第二，公眾參與存在不具代表性的風(fēng)險(xiǎn)。參與的公眾往往是一部分人或群體，無(wú)法做到完全代表所有具有參與資格的人，也存在通過(guò)參與追求一小部分人的特殊利益甚至是極端的個(gè)人私利的情況，造成“少數(shù)人綁架多數(shù)人”的決策困境。第三，公眾參與可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生一定威脅。當(dāng)公眾參與超越政治和行政系統(tǒng)能夠承載的水平、強(qiáng)度和范圍時(shí)，會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定和政治秩序，尤其是近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)公眾參與的爆發(fā)，由于網(wǎng)絡(luò)存在局限性，公眾在網(wǎng)絡(luò)上的參與極易被操縱，引發(fā)現(xiàn)實(shí)中的矛盾和沖突。

四、公眾參與政府決策實(shí)踐中存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，目前我國(guó)政府與公眾在社會(huì)公共事務(wù)管理方面的互動(dòng)不斷增強(qiáng)，公眾參與政府決策的領(lǐng)域不斷拓寬，參與形式和途徑逐步多樣化，參與效果日趨明顯;社會(huì)公眾參與意識(shí)顯著增強(qiáng)，對(duì)公共事務(wù)的參與和對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督呈現(xiàn)多元化主體趨勢(shì)，但仍存在以下問(wèn)題：

1. 參與渠道有待進(jìn)一步完善

主要表現(xiàn)為參與途徑不足。制度性參與途徑大多由政府壟斷，公眾參與的代表性、廣泛性受到限制，民意得不到充分反映。真正能夠代表特定群體利益參與社會(huì)管理的社會(huì)組織為數(shù)不多，還沒(méi)有形成成熟的利益表達(dá)機(jī)制，發(fā)揮官民之間利益協(xié)調(diào)和協(xié)商橋梁作用的能力較弱。媒體傳播追求時(shí)效性、轟動(dòng)性的特點(diǎn)一方面讓大多數(shù)人的利益訴求無(wú)法獲得關(guān)注形成議題，另一方面?zhèn)€體為獲取媒體關(guān)注而采取極端做法的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)作為利益表達(dá)的新平臺(tái)，其資訊碎片化、個(gè)人化和情緒化的特點(diǎn)易導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論亂象，甚至引發(fā)極端行為或群體性事件。

2. 存在形式主義問(wèn)題

首先表現(xiàn)為參與公眾代表性不足。決策涉及到的利害關(guān)系人往往人數(shù)眾多，難以全體參與，需要通過(guò)程序化的方式產(chǎn)生代表人，在具體操作過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)對(duì)參與代表“代表性不足”的質(zhì)疑，例如出租車調(diào)價(jià)聽(tīng)證方案中沒(méi)有出租車司機(jī)代表，引發(fā)了廣泛質(zhì)疑等。其次是政策信息披露不充分，導(dǎo)致公眾對(duì)政策議題、決策依據(jù)和政策目標(biāo)等基本情況不甚了解，難以對(duì)政策進(jìn)行有效評(píng)估并提出意見(jiàn)，例如對(duì)預(yù)算公開(kāi)群眾反映“整體看不懂”、專家反映“細(xì)節(jié)看不到”，信息不足使公眾難以有效參與決策的制定和監(jiān)督。第三是對(duì)公眾意見(jiàn)缺乏反饋。決策部門在公眾意見(jiàn)是否采納、不采納的理由是否有說(shuō)服力及如何說(shuō)明等問(wèn)題上缺乏與公眾的有效互動(dòng)，例如近年來(lái)出租車調(diào)價(jià)、自來(lái)水漲價(jià)等議題，聽(tīng)證代表和市民在未得到?jīng)Q策部門反饋或政府回應(yīng)難以讓人信服的情況下，形成了“逢聽(tīng)證必漲價(jià)”、聽(tīng)證會(huì)變“聽(tīng)漲會(huì)”的誤解與偏見(jiàn)。

3. 公眾參與能力和水平尚有不足

第一，公眾參與意識(shí)存在不均衡現(xiàn)象，例如受教育程度較高的公眾，權(quán)利和利益意識(shí)較強(qiáng)，而一些受教育程度較低的勞動(dòng)者則參與意識(shí)較弱。參與意識(shí)在群體分布之間的不均衡，導(dǎo)致對(duì)政府決策的參與出現(xiàn)群體失衡，進(jìn)而影響了政策走向和結(jié)果。第二，公眾參與結(jié)構(gòu)還不甚合理，對(duì)政府決策的影響力不均衡，精英階層人數(shù)雖少但對(duì)政策影響力最大;中下層規(guī)模大但對(duì)政策制定的影響力弱，參與結(jié)構(gòu)不合理，可能會(huì)導(dǎo)致政府決策的公平性受到扭曲。第三，公眾參與的組織化程度較低，大多是在參與決策時(shí)組成非正式的臨時(shí)性組織，自我整合能力較弱，組織松散，缺乏明確的組織目標(biāo)和利益訴求思路，在參與政府決策時(shí)力度不足，導(dǎo)致意見(jiàn)表達(dá)不清晰、利益訴求不統(tǒng)一，難以形成參與合力。

4. 決策部門管理能力有待提高

首先是存在漠視和排斥公眾參與意愿和表達(dá)的做法，或者一味重視官員和政府智囊、專家學(xué)者的作用，忽視公眾參與，弱化了社會(huì)公眾在決策過(guò)程中的主體地位，使得決策部門與公眾的交流和溝通不足，影響了決策的科學(xué)化、民主化。其次是缺乏有效管理策略，對(duì)公眾參與中出現(xiàn)的一些狀況往往反應(yīng)滯后、處理被動(dòng)。

五、促進(jìn)公眾有效參與政府決策的對(duì)策建議

1. 構(gòu)建多元開(kāi)放的政府決策公眾參與模式

要進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)化、民主化和規(guī)范化的決策機(jī)制和制度的形成，需要加快構(gòu)建政府、公眾、專家三個(gè)主體、多元開(kāi)放的政府決策公眾參與模式。一是加快轉(zhuǎn)變觀念，摒棄政府壟斷決策的落后觀念，樹(shù)立“為民決策”“讓民決策”的新理念，杜絕形式主義，切實(shí)保證公眾的決策行為主體地位。二是提高政府決策的開(kāi)放性，加大政府信息公開(kāi)力度，按照國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)，向公眾進(jìn)行及時(shí)、適度的信息公開(kāi)，與公眾進(jìn)行有效的信息交流，充分保障公眾知情權(quán);擴(kuò)大公眾參與的范圍，在公共事業(yè)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、文化教育發(fā)展等與公眾密切相關(guān)的領(lǐng)域，擴(kuò)大公眾參與政府決策的范圍;促進(jìn)公眾參與主體均衡化，使不同教育背景、知識(shí)背景、社會(huì)背景的個(gè)人或群體都可以參與到政府決策中來(lái)，增強(qiáng)公眾參與的代表性和廣泛性。三是打造回應(yīng)型政府，建立政府決策公眾參與的意見(jiàn)反饋機(jī)制，積極收集、分析、歸納公眾意見(jiàn)建議，及時(shí)做出反應(yīng)和回復(fù)。

2. 增強(qiáng)對(duì)政府決策公眾參與的管理能力

在民主參與的環(huán)境下做出有效決策，決策部門要掌握公眾參與管理策略，提高推進(jìn)決策科學(xué)化和民主化的操作技能。首先是區(qū)分決策事項(xiàng)特征，根據(jù)事項(xiàng)的技術(shù)性、公共事務(wù)性等特點(diǎn)，決定是否引入、在多大程度上引入公眾參與。其次要識(shí)別參與公眾類型，界定參與主體范圍，針對(duì)主體進(jìn)行公眾參與過(guò)程的設(shè)計(jì)，同時(shí)要善于利用第三方公眾，尤其是客觀中立的專家和公共意見(jiàn)人物。最后根據(jù)公眾參與在決策過(guò)程中的作用，確定公眾參與的深度。

3. 完善政府決策中的公眾參與途徑

首先，要切實(shí)發(fā)揮人大及其常委會(huì)對(duì)政府決策的監(jiān)督作用，政府要自覺(jué)接受人大監(jiān)督，對(duì)帶有全局性、根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的問(wèn)題以及關(guān)系公眾切身利益的重大決策，依法提交人大及其常委會(huì)討論、決定，主動(dòng)接受人大質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、述職評(píng)議等監(jiān)督。人大要不斷創(chuàng)新監(jiān)督方式，變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督、事前監(jiān)督;還要加強(qiáng)自身建設(shè)，通過(guò)培訓(xùn)、講座等方式提高代表參政議政和監(jiān)督政府決策的能力，確保監(jiān)督職能的有效履行。其次，培育和發(fā)展社會(huì)組織，提高公眾參與的組織化程度;引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)，增強(qiáng)公益精神和專業(yè)能力，完善溝通交流、維護(hù)權(quán)益、反映訴求的公眾參與功能;加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)范社會(huì)組織表達(dá)利益訴求、參與政府決策的行為方式，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。第三，加快構(gòu)建政府決策與公眾網(wǎng)絡(luò)參與的互動(dòng)機(jī)制，打造公眾網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)，引導(dǎo)公眾有序參與;完善政府-公眾電子政務(wù)系統(tǒng)，完善政策議題設(shè)置的網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、網(wǎng)絡(luò)聽(tīng)證等制度，培育公眾網(wǎng)絡(luò)參與的積極性;建立快速有效的政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)制度，貫徹政務(wù)公開(kāi)和決策公示制度，完善政務(wù)網(wǎng)站的互動(dòng)功能。

4. 提高公眾參與意識(shí)和參與能力

一是加強(qiáng)公眾參與意識(shí)宣傳，重視媒體在公眾參與中的引導(dǎo)和鼓勵(lì)作用，明確媒體對(duì)政府決策的監(jiān)督功能，發(fā)揮媒體的宣傳功能，正確引導(dǎo)公眾參與政府決策;建設(shè)公眾參與型社區(qū)，通過(guò)參與社區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)，激發(fā)公眾的參與意愿和主體意識(shí)。二是增強(qiáng)公眾參與能力，提高公眾參與有效性，對(duì)公眾加強(qiáng)相關(guān)政治知識(shí)和參與技能的教育與培訓(xùn)，發(fā)揮學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體以及大眾傳媒的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)參與型政治文化的成長(zhǎng)，培育公眾的理性思維和維權(quán)精神;鼓勵(lì)公眾加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，改善知識(shí)結(jié)構(gòu)，掌握一定的法律知識(shí)，在參與實(shí)踐中提升妥協(xié)、溝通與合作能力，提高參與的有效性。

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責(zé)任編輯：趙春燕