民族自治地方立法“ 四川模式”之形成及其基本特征

順應(yīng)立法實(shí)踐需要，筆者此前曾對(duì)1981-2010年四川省民族自治地方②立法相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行過(guò)梳理，雖未及正式發(fā)表，但已先行受到學(xué)界的關(guān)注與引用，受此驅(qū)策，遂成此文。

民族區(qū)域自治是中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路，是憲法確立的國(guó)家基本政治制度，民族自治地方立法是實(shí)現(xiàn)自治權(quán)的重要形式與基本規(guī)制。

民族自治地方立法，是指民族自治地方的人民代表大會(huì)，根據(jù)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和《立法法》相關(guān)規(guī)定，依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，依法制定、修改和廢止自治條例和單行條例的活動(dòng)的總稱(chēng)。???? 四川省民族自治地方立法肇始于新中國(guó)成立初期。從1950年西康藏族自治區(qū)（今甘孜藏族自治州）制定了《西康藏族自治區(qū)人民政府的工作任務(wù)》，至1965年同時(shí)由第三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第14次會(huì)議批準(zhǔn)的《四川省涼山彝族自治州各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民委員會(huì)組織條例》和《四川省甘孜藏族自治州各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民委員會(huì)組織條例》，15年期間，四川省共制定6件民族自治地方法規(guī)[2]（P.518）。 隨即，四川省民族自治地方立法工作因文革而中斷。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，1979年底全國(guó)設(shè)立了縣級(jí)以上人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，并將自治州和自治縣民族自治地方法規(guī)的批準(zhǔn)權(quán)授予省級(jí)人大常委會(huì)。四川省民族自治地方立法重新啟動(dòng)。以1981年12月26日四川省第五屆人大常委會(huì)第14次會(huì)議批準(zhǔn)《甘孜藏族自治州施行〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉的補(bǔ)充規(guī)定》為起點(diǎn)，截止2014年12月，四川省各民族自治地方共制定各種形式的民族自治地方法規(guī)91件，修正20件次，廢止15件（含隨新法生效時(shí)同時(shí)廢止的4件），現(xiàn)行有效的民族自治地方法規(guī)76件，四川省人大常委會(huì)共行使民族自治地方法規(guī)批準(zhǔn)權(quán)122件次。???? 34年歷程中，四川省民族自治地方立法始終與國(guó)家法治建設(shè)的精神與進(jìn)程同頻共振，以其獨(dú)特的立法實(shí)踐和法律文化，形成了民族自治地方立法的“四川模式”，描繪出中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系宏偉畫(huà)卷之一抹濃墨重彩。?一、民族自治地方立法“四川模式”：從立法主體的視角?四川省轄有3個(gè)自治州和4個(gè)自治縣，各民族自治地方有效運(yùn)用立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，根據(jù)其特點(diǎn)和實(shí)際需要，適時(shí)制定民族自治地方法規(guī)，對(duì)相關(guān)法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充或變通，以解決民族自治地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之具體問(wèn)題。

二、民族自治地方立法“四川模式”：從法規(guī)名稱(chēng)的視角證實(shí)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和《立法法》將民族自治地方法規(guī)名稱(chēng)分為自治條例和單行條例兩類(lèi)。自治條例是指民族自治地方實(shí)行民族區(qū)域自治的基本制度的或綜合性的規(guī)范性法律文件;單行條例是調(diào)整某一方面事項(xiàng)的規(guī)范性法律文件[3]（P.319）。在四川立法實(shí)踐中，自治條例的名稱(chēng)沒(méi)有差異，單行條例則又細(xì)分為條例、補(bǔ)充規(guī)定（規(guī)定）、變通規(guī)定、實(shí)施辦法（辦法）等等。

三、民族自治地方立法“四川模式”：從法規(guī)內(nèi)容的視角四川省民族自治地方立法內(nèi)容十分豐富，大致可以劃分為憲法與行政法律、民事法律、經(jīng)濟(jì)法律三類(lèi)。

注：（?）中表示修改的次數(shù);中表示廢止的法規(guī)數(shù) ??四、民族自治地方立法“四川模式”：從發(fā)展進(jìn)程的視角四川省民族自治地方立法經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從少到多、從數(shù)量增長(zhǎng)到質(zhì)量提高的轉(zhuǎn)化過(guò)程。 本文從四川省各屆人大常委會(huì)行使批準(zhǔn)權(quán)的角度，對(duì)相關(guān)資料進(jìn)行整理，以便總結(jié)歸納其發(fā)展特點(diǎn)及其發(fā)展趨勢(shì)。

注：表中各屆常委會(huì)批準(zhǔn)民族自治地方法規(guī)的具體內(nèi)容部分，（?）內(nèi)為本屆人大常委會(huì)批準(zhǔn)的新增主題。???? ??表5統(tǒng)計(jì)資料顯示，民族自治地方立法發(fā)展階段性特征凸顯。可以大致分為四個(gè)基本階段：???? 第一階段：起始階段（1981-1987年，第5-6屆常委會(huì)）???? 共批準(zhǔn)制定民族自治地方法規(guī)7件：包括3件自治條例、3件施行《婚姻法》的補(bǔ)充規(guī)定、1件施行《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》的變通規(guī)定。???? 本階段四川省民族自治地方已開(kāi)始依法行使民族自治地方立法權(quán)，但民族自治地方立法總量偏少，內(nèi)容相對(duì)單一。???? 第二階段：發(fā)展階段（1988-2002年，第7-9屆常委會(huì)）???? 共批準(zhǔn)制定民族自治地方法規(guī)47件，修改8件。年均立法量超過(guò)3件。???? 本階段民族自治地方立法的“發(fā)展”勢(shì)頭強(qiáng)勁。???? 第一，立法數(shù)量大幅增加，年均立法量高達(dá)起始階段的3倍以上。???? 第二，立法內(nèi)容不斷豐富，民族自治地方立法開(kāi)始與經(jīng)濟(jì)發(fā)展契合。???? 除馬邊、木里和峨邊自治縣繼續(xù)制定自治條例和實(shí)施婚姻法的補(bǔ)充規(guī)定外;增加了有關(guān)計(jì)劃生育（制定5件、修改2件）、義務(wù)教育（6件）、繼承（3件）、語(yǔ)言文字（4件）等基本權(quán)利的規(guī)范;開(kāi)始制定土地資源（制定5件、修改1件）、礦產(chǎn)資源（制定6件、修改2件）、草原資源（制定3件、修改1件）、飛機(jī)播種林、家禽家畜防疫、藥材菌類(lèi)、邛海等自然資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用方面的民族自治地方法規(guī)。???? 第三階段：完善階段（2003-2012年，第10-11屆常委會(huì)）???? 本階段民族自治地方立法著力于“完善”和“創(chuàng)新”，???? 第一，立法數(shù)量穩(wěn)步上升。???? 批準(zhǔn)制定民族自治地方法規(guī)30件，修改11件，廢止11件，年均立法量超過(guò)5件。???? 第二，修改力度明顯加大。???? 對(duì)11件民族自治地方法規(guī)進(jìn)行修正，約占34年民族自治地方法規(guī)修正總數(shù)的60%。???? 第三，將廢止民族自治地方法規(guī)提上日程。???? 本階段之前，重制定，輕清理。民族自治地方法規(guī)的失效主要通過(guò)“自行失效”的方式實(shí)現(xiàn)，即因新的民族自治地方法規(guī)經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效后，舊的民族自治地方法規(guī)自然失效的情形。???? 本階段重視對(duì)于民族自治地方法規(guī)的主動(dòng)清理。即以民族自治地方制定專(zhuān)門(mén)的“廢止決定”并經(jīng)由省人大常委會(huì)批準(zhǔn)而失效，34年來(lái)四川省通過(guò)專(zhuān)門(mén)“廢止決定”方式而失效的11件民族自治地方法規(guī)均發(fā)生在本階段。???? 第四，經(jīng)濟(jì)法律類(lèi)民族自治地方法規(guī)成為重點(diǎn)。???? 本階段省人大常委會(huì)共批準(zhǔn)制定自治法規(guī)30件，專(zhuān)門(mén)規(guī)范水資源、草原資源、濕地、風(fēng)景名勝等生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的高達(dá)17件，約占立法總數(shù)的60%。???? 第五，標(biāo)志性自治法規(guī)不斷出現(xiàn)。???? 《北川羌族自治縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》、《阿壩藏族羌族自治州突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》、《阿壩藏族羌族自治州宗教管理?xiàng)l例》等一批創(chuàng)新性民族自治地方法規(guī)在全國(guó)率先出臺(tái)，形成“四川模式”之亮點(diǎn)和支點(diǎn)，至此，民族自治地方立法“四川模式”基本構(gòu)架形成。???? 第四階段：全面深化改革階段（2013-2014年，第12屆常委會(huì)）???? 共制定批準(zhǔn)制定民族自治法規(guī)7件，修正1件。???? 2013-2014年，雖然為本屆人大常委會(huì)起始的兩年，但是，民族自治地方以法治思維和法治方式處理全面深化改革與現(xiàn)行法律法規(guī)之間沖突的趨勢(shì)已經(jīng)顯現(xiàn)。???? 2014年7月30日，四川省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議第二次全體會(huì)議同時(shí)表決通過(guò)了《北川羌族自治縣礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》、《北川羌族自治縣城市管理綜合行政執(zhí)法條例》[4]。體現(xiàn)了四川省遵循重大改革必須于法有據(jù)的基本原則，支持民族自治地方利用立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，對(duì)上位法作出補(bǔ)充、變通規(guī)定，保證重大改革事項(xiàng)依法在民族自治區(qū)內(nèi)先行先試的決策已經(jīng)在全國(guó)率先付諸實(shí)踐。?五、民族自治地方立法“四川模式”之標(biāo)志性特征（一）“四川模式”之起點(diǎn)：從保障少數(shù)民族的基本人權(quán)開(kāi)始???? 1981年1月1日《中華人民共和國(guó)婚姻法》施行后，甘孜藏族自治州率先制定了《甘孜藏族自治州施行〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉的補(bǔ)充規(guī)定》，成為1979年四川省人大常委設(shè)立后批準(zhǔn)的第一部民族自治地方法規(guī)。該民族自治地方法規(guī)依據(jù)婚姻法的授權(quán)條款，結(jié)合甘孜藏族自治州當(dāng)?shù)氐奈幕攸c(diǎn)和婚姻習(xí)俗等，就結(jié)婚年齡、一夫一妻原則、包辦婚姻、禁止結(jié)婚的情況、婚姻自由、婚姻登記等事項(xiàng)進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定。???? 標(biāo)志性特征：四川民族自治地方法規(guī)以變通婚姻法為起始，少數(shù)民族的個(gè)人基本權(quán)利首先得到合乎本民族特點(diǎn)的周密保護(hù)。???? （二）“四川模式”之基點(diǎn)：民族自治地方法規(guī)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度契合???? 通過(guò)制定民族自治地方法規(guī)促進(jìn)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是四川省民族自治地方立法的基本價(jià)值取向。各民族自治地方由最初立法僅限于自治條例和規(guī)范民族自治地方婚姻、繼承和語(yǔ)言文字保護(hù)等事項(xiàng)的起步階段，較快進(jìn)入到環(huán)境資源保護(hù)和利用等關(guān)涉經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大事項(xiàng)階段。制定于1990年的《阿壩藏族羌族自治州施行〈四川?。ㄖ腥A人民共和國(guó)土地管理法）實(shí)施辦法〉的變通規(guī)定》④是四川省第一部直接規(guī)范經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大問(wèn)題的民族自治地方法規(guī)。而后，民族自治地方法規(guī)逐步成為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的基本保障。???? 在全面深化改革時(shí)期，遵循重大改革必須于法有據(jù)的基本原則，北川羌族自治縣啟動(dòng)制定《北川羌族自治縣礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》，在全國(guó)率先適時(shí)操作修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》新近確立的生態(tài)補(bǔ)償原則和具體形式，積極探索在民族地區(qū)建立健全自然資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，已然成為民族地區(qū)運(yùn)用立法權(quán)，改革生態(tài)資源保護(hù)管理體制之實(shí)證范本。???? 標(biāo)志性特征：四川省民族自治地方立法的主題始與經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度契合，成為四川省民族自治地方立法之基點(diǎn)。???? （三）“四川模式”之亮點(diǎn)：形成了“國(guó)家法缺失，地方性法規(guī)缺失，民族自治地方法規(guī)先行”的保護(hù)少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的特殊法制框架???? 北川是全國(guó)唯一的羌族自治縣，幾千年的生產(chǎn)生活實(shí)踐積淀成豐富而極具地方特色的民間文化和獨(dú)特的風(fēng)俗習(xí)慣。然而，現(xiàn)代生活環(huán)境和生產(chǎn)條件的變遷加速了北川羌族自治縣民族特點(diǎn)與區(qū)域文化特色消失的步伐，其依靠口授和行為傳承的文化遺產(chǎn)以及傳統(tǒng)技藝等瀕臨絕滅。如不及時(shí)采取措施對(duì)這些不可再生的珍貴資源進(jìn)行保護(hù)，羌族的民族特性和文化風(fēng)格將逐漸消失，其歷史文化的脈絡(luò)將會(huì)斷裂[5]。正是基于保護(hù)北川羌族自治縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，傳承民族文化的歷史使命和責(zé)任感，北川——共和國(guó)最年輕的自治縣——以其成熟的法制精神，在相關(guān)法律法規(guī)尚未出臺(tái)之前，選擇通過(guò)制定單行條例保護(hù)其特有的羌族文化。???? 2008年5月21日上午，時(shí)值全國(guó)地震哀悼日。四川省第十一屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議氣氛莊嚴(yán)肅穆。會(huì)議表決批準(zhǔn)了一部歷史注定讓其本身就具有非物質(zhì)文化遺產(chǎn)意義的民族自治法規(guī)——《北川羌族自治縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》。???? 標(biāo)志性特征：《北川羌族自治縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》從名稱(chēng)到內(nèi)容，成為全國(guó)第一部少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的民族自治地方法規(guī)，以此構(gòu)成四川省民族自治地方立法之亮點(diǎn)。???? （四）“四川模式”之支點(diǎn)：在全國(guó)率先以民族自治地方法規(guī)的形式確保民族自治地方的社會(huì)穩(wěn)定????? 阿壩藏族羌族自治州近年出現(xiàn)的地震、旱澇、地質(zhì)災(zāi)害，森林火災(zāi)，交通事故，危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏，動(dòng)物疫情和群體性事件等突發(fā)事件，對(duì)全州經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)造成嚴(yán)重影響。然而，全州應(yīng)對(duì)突發(fā)事件還存在人民群眾抗御自然災(zāi)害的能力差;突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)很大程度還主要依靠領(lǐng)導(dǎo)層層批示來(lái)啟動(dòng)和推動(dòng);有的部門(mén)和地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力不足，危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，依法采取的應(yīng)急處置措施不夠有力;突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備制度、機(jī)制不夠完善，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的一些共同性問(wèn)題還缺乏明確的法律規(guī)定;社會(huì)廣泛參與應(yīng)對(duì)工作的機(jī)制不夠健全，公眾的危機(jī)意識(shí)不高，自救與互救能力不強(qiáng)等特點(diǎn)[6]。為加強(qiáng)對(duì)阿壩藏族羌族自治州突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的指導(dǎo)性，為處置突發(fā)事件提供具有可操作性的法律依據(jù)。2010年2月8日阿壩藏族羌族自治州第十屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)《阿壩藏族羌族自治州突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》，2010年3月31日四川省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議批準(zhǔn)了該條例。???? 隨著改革開(kāi)放的不斷深入，宗教事務(wù)面臨許多新情況和新問(wèn)題，宗教問(wèn)題的特殊復(fù)雜性和宗教工作的艱巨性日益顯現(xiàn)。為全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，依法管理宗教公共事務(wù)，堅(jiān)持獨(dú)立自主自辦原則，積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)，嚴(yán)格遵循“保護(hù)合法、制止非法、抵御滲透、打擊犯罪”的要旨，對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行深入、長(zhǎng)期、有效管理，保持宗教政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，使廣大信教與不信教群眾緊密地團(tuán)結(jié)在黨和政府周?chē)?，凝聚起智慧和力量?gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)[7]。2010年2月8日阿壩藏族羌族自治州第十屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《阿壩藏族羌族自治州宗教事務(wù)條例》，2010年3月31日四川省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議批準(zhǔn)了該條例。???? 通過(guò)民族自治地方立法推進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)治理，是以法治思維和法治方式進(jìn)行社會(huì)治理的基本要求和基本手段?！侗贝ㄇ甲遄灾慰h城市管理綜合行政執(zhí)法條例》，是全國(guó)首部民族自治縣制定的關(guān)于規(guī)范管理社會(huì)事務(wù)的自治法規(guī)⑤。???? 標(biāo)志性特征：《阿壩藏族羌族自治州突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》和《阿壩藏族羌族自治州宗教管理?xiàng)l例》、《北川羌族自治縣城市管理綜合行政執(zhí)法條例》等的頒布實(shí)施，標(biāo)志著四川民族自治地方以法治手段進(jìn)行社會(huì)治理的發(fā)展勢(shì)頭良好。???? 民族自治地方立法的“四川模式”，形成了獨(dú)特的立法實(shí)踐和法律文化，為法學(xué)研究的開(kāi)創(chuàng)性、唯一性提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。作為本土學(xué)者，似有天然的便利條件和歷史責(zé)任耕耘這片幾乎尚未開(kāi)發(fā)的學(xué)術(shù)土地?；蛟S，這便是本文首次提出和粗淺論證民族自治地方立法“四川模式”之命題的主要價(jià)值所在。??????注釋?zhuān)???? ①“四川模式”，本文借用“模式”一詞，僅為便于表述四川民族自治地方30多年立法實(shí)踐形成的核心法規(guī)及其知識(shí)體系，不作同類(lèi)民族自治地方立法效法的標(biāo)準(zhǔn)樣式之解釋。???? ②“民族自治地方”是一個(gè)法律概念，特指依法享有自治權(quán)的自治區(qū)、自治州和自治縣（旗），其內(nèi)涵和外延上有別于民族地區(qū)。???? ③此處的失效區(qū)分為兩種形式：一種為“廢止”，是指以民族自治地方制定專(zhuān)門(mén)的“廢止決定”并經(jīng)由省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的形式失效，二種為“同時(shí)失效”，是指因新的民族自治地方法規(guī)經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效后，舊的民族自治地方法規(guī)失效的情形。???? ④依據(jù)《四川省〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉實(shí)施辦法》制定的多件民族自治地方法規(guī)是否有修改的必要，應(yīng)作進(jìn)一步探討。???? ⑤州一級(jí)民族自治地方立法中，已有延邊朝鮮族自治州和大理白族自治州制定了城市管理自治法規(guī)。

參考文獻(xiàn)：???? [1]鄭安泰.四川法治法治報(bào)告（藍(lán)皮書(shū)）[R].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015.????? [2]吳宗金，敖俊德.中國(guó)民族立法理論與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，1998.???? [3]周旺生.立法學(xué)教程[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.????? [4]陳恩美.發(fā)揮立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)民族地區(qū)跨越式發(fā)展和長(zhǎng)治久安[N].人民權(quán)力報(bào)，2014-08-19：4.???? [5]北川羌族自治縣人大常委會(huì).《關(guān)于〈北川羌族自治縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例〉的說(shuō)明》（2009-07-03）[2010-08-04]. ? [6]阿壩藏族羌族自治州人大常委會(huì).《關(guān)于〈阿壩藏族羌族自治州突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例〉的說(shuō)明》.（2009-09-01）[2010-08-04]. ? [7]阿壩藏族羌族自治州人大常委會(huì).《關(guān)于〈阿壩藏族羌族自治州宗教事務(wù)條例〉的說(shuō)明》.（2010-05-19）[2010-08-04].