大運(yùn)河管理的“三個(gè)一”

李松梧+++王培合

2014年6月22日，在卡塔爾首都多哈召開的第38屆世界遺產(chǎn)委員會會議上，中國的大運(yùn)河被正式列入《世界遺產(chǎn)名錄》。對于中國人來說，大運(yùn)河的申遺成功，不僅是一份榮耀，更是一份沉甸甸的歷史責(zé)任。誰都知道，申遺成功不是目的，保護(hù)和傳承才是根本。鑒于大運(yùn)河是一個(gè)線性、活態(tài)、可再用的水文化遺產(chǎn)，鑒于大運(yùn)河歷時(shí)久遠(yuǎn)、規(guī)模宏大、區(qū)域廣泛、涉及地區(qū)部門和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目繁多等特點(diǎn)，其日后的保護(hù)和傳承注定是艱難的。本著為大運(yùn)河的保護(hù)和傳承提供一點(diǎn)有益借鑒的想法，筆者認(rèn)為，搞好大運(yùn)河的保護(hù)與傳承，固然需要做大量的工作，但最重要、最需要做的工作當(dāng)是以下3項(xiàng)。

一個(gè)規(guī)劃。規(guī)劃對大運(yùn)河的保護(hù)與傳承來說，好比是標(biāo)準(zhǔn)、航標(biāo)燈、線路圖。規(guī)劃是否合理、科學(xué)，將直接關(guān)系到大運(yùn)河保護(hù)和傳承的成敗。因此，必須切實(shí)編制好規(guī)劃。依筆者看來，大運(yùn)河的保護(hù)與傳承規(guī)劃，首先應(yīng)處理好4個(gè)關(guān)系：一是保護(hù)與利用的關(guān)系，二是保護(hù)與治理的關(guān)系，三是遺產(chǎn)管理與水利管理的關(guān)系，四是文化功能與水利功能的關(guān)系。通過科學(xué)運(yùn)籌，統(tǒng)一規(guī)劃，讓古老的大運(yùn)河既能得到有效的保護(hù)，又能得以可持續(xù)利用。其次是既要考慮全面，又要突出重點(diǎn)。大運(yùn)河的保護(hù)與傳承涉及水利建設(shè)、文物保護(hù)、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、文化旅游等多個(gè)行業(yè)的工作，這就要求在編制規(guī)劃時(shí)要在“全面”上下足功夫，要持開放的觀念、合作的態(tài)度，要結(jié)合實(shí)際，通盤考慮，兼顧各方需求，力求全面均衡發(fā)展。同時(shí)，還要突出重點(diǎn)。大運(yùn)河是一項(xiàng)文化遺產(chǎn)，必須把水利建設(shè)和文物保護(hù)放在最為重要的位置。要舍得花“本錢”，切實(shí)謀劃細(xì)、謀劃透、謀劃好。再次，應(yīng)確保規(guī)劃的權(quán)威性。大運(yùn)河保護(hù)與傳承的規(guī)劃定稿后，應(yīng)提交全國人大審議通過，由國務(wù)院發(fā)布實(shí)施，沿河各?。ㄊ校┑挠嘘P(guān)市縣須嚴(yán)格按照規(guī)劃行事。在此之前，沿河各級自行編制的區(qū)域性規(guī)劃，原則上全部廢止，一律按國家的規(guī)劃重新編制新的區(qū)域規(guī)劃，并交同級人大審議和上級有關(guān)部門批準(zhǔn)。區(qū)域規(guī)劃一經(jīng)制定，無特殊情況不準(zhǔn)更改，如確需更改，應(yīng)經(jīng)人大和上級有關(guān)部門批準(zhǔn)。

一部法規(guī)。法律法規(guī)體系是法治社會中一切行為的基礎(chǔ)依據(jù)。隨著申遺的成功，大運(yùn)河的美名響徹全球，而大運(yùn)河的名氣越大，人們對它的期望值會越高，接下來必然會出現(xiàn)前所未有的開發(fā)熱潮。為了規(guī)范人們保護(hù)和利用大運(yùn)河的種種行為，特別是抑制那些過度的開發(fā)沖動(dòng)，使大運(yùn)河在保護(hù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用，應(yīng)該制定一部專門的法規(guī)。有人可能會說，遺產(chǎn)保護(hù)有文物保護(hù)法，水利工程有水法、防洪法等，何必再制定專門的法規(guī)。關(guān)于這個(gè)問題，筆者的認(rèn)識是：盡管有文物保護(hù)法、水法等法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)與活態(tài)文化遺產(chǎn)保護(hù)利用相關(guān)的內(nèi)容極少，已頒布的部分法規(guī)條文并不完全適用于中國大運(yùn)河水利遺產(chǎn)的保護(hù)，而且不同法律之間甚至存在著沖突。譬如：文物保護(hù)法是以“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”為基本原則，對文物保護(hù)對象要求不改變現(xiàn)狀。而水法等法律法規(guī)，則是以保障水利工程現(xiàn)狀功能的有效發(fā)揮，保障防洪和供水安全為首要原則，不可避免地對水利工程進(jìn)行維修和建設(shè)?？傊?，現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)不完全適用于大運(yùn)河的保護(hù)與利用，亟須有一部緊密結(jié)合大運(yùn)河實(shí)際的專門的法規(guī)面世。建議國家有關(guān)部門立即展開這方面的調(diào)查研究，以促使這一專門法規(guī)盡早面世。

一套機(jī)構(gòu)。大運(yùn)河涉及8個(gè)省（市），跨越六大流域，其運(yùn)行和管理涉及多個(gè)部門和眾多專業(yè)領(lǐng)域。這種條塊分割、群龍共舞的區(qū)劃現(xiàn)狀，客觀地形成了“各自為政，各取所需”、“見利就搶，遇事就推”的混亂局面，使大運(yùn)河不再是一個(gè)整體，而是支離破碎的碎片。盡管2009年國家成立了“大運(yùn)河保護(hù)和申遺省部際會商小組”，但這僅限于協(xié)商與申遺有關(guān)的事務(wù)，無其他管理職能。實(shí)踐證明，群治就是不治，共管就是失管。大運(yùn)河亟須有一套專門的、權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)領(lǐng)各路“諸侯”，搞好保護(hù)與利用。在這方面，古人為我們做出了榜樣。如：元明清三代朝廷都派設(shè)最高治運(yùn)、司運(yùn)機(jī)構(gòu)常駐濟(jì)寧（山東境內(nèi)），開設(shè)衙門，督漕督運(yùn)，治河名臣潘季馴、林則徐等在此任過職。筆者認(rèn)為，可借鑒一下古人的做法，在國務(wù)院的層面，設(shè)立跨部門、跨省、跨流域的大運(yùn)河管理委員會。委員會的規(guī)格為正部級，主任由全國人大常委會任命，同時(shí)兼任國務(wù)院辦公廳副主任。水利部、文化部的一名副部長和沿河?。ㄊ校┑囊幻笔。ㄊ校╅L任副主任，其中，水利部的副部長擔(dān)任常務(wù)副主任，沿河各?。ㄊ校┑乃?、文化廳廳長、各地級市的市長任成員。委員會作為大運(yùn)河管理的最高行政機(jī)構(gòu)，直接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，委員會根據(jù)有關(guān)法規(guī)和規(guī)劃要求，有權(quán)處理與大運(yùn)河有關(guān)的一切事務(wù)。