論鄰避效應(yīng)對(duì)公共政策制定與執(zhí)行影響

孫敏聰

摘要：鄰避效應(yīng)對(duì)公共政策的制定與執(zhí)行中有著重要的影響。政府在制定公共政策、建設(shè)垃圾焚燒廠等公共設(shè)施時(shí)往往偏向于損害老實(shí)人的利益，鄰避效應(yīng)常常導(dǎo)致政策擱置，延誤政策進(jìn)度，加大政策成本。政府應(yīng)該從加強(qiáng)公眾參與，充分尊重民意，采取協(xié)商策略，及時(shí)化解矛盾，保證政策公平，強(qiáng)化科學(xué)決策，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)等幾方面著手，正視鄰避效應(yīng)，確保公共政策制定的科學(xué)性、合理性，促進(jìn)公共政策的有效貫徹執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：鄰避效應(yīng)；公共政策；政策制定；政策執(zhí)行

中圖分類(lèi)號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198（2015）06-0164-02

垃圾處理焚燒廠、核能發(fā)電廠、火葬殯儀館等有污染威脅的公共設(shè)施建設(shè)會(huì)給當(dāng)?shù)氐木用裆钜约靶睦淼葞?lái)很多的負(fù)面影響，包括造成社會(huì)生態(tài)的不和諧；給附近居民的生活帶來(lái)了不便，甚至對(duì)居民健康與生命財(cái)產(chǎn)造成威脅；在居民的心理也會(huì)造成一定隔閡，不容易被大眾所接受；從而激發(fā)他們的嫌棄心理，萌生出“不要建在我家后院”的心理，這一種現(xiàn)象被稱(chēng)為鄰避效應(yīng)。如果這類(lèi)事件處理不當(dāng)，將會(huì)激發(fā)民怨、甚至導(dǎo)致抗議的活動(dòng)。自從廣州番禺垃圾焚燒廠項(xiàng)目啟動(dòng)以來(lái)，建設(shè)地點(diǎn)的選擇問(wèn)題就成為了大眾輿論的熱點(diǎn)。隨著備選點(diǎn)的公布，更像是一石激起千層浪，引起當(dāng)?shù)孛癖姷臉O大反響，番禺垃圾焚燒廠事件被CCTV報(bào)道后，演升為一件公共政策事件，引起社會(huì)更加廣泛的關(guān)注。鄰避效應(yīng)究竟對(duì)一個(gè)地方的公共政策有何影響，如何看待這些影響，本文擬就此談點(diǎn)粗淺的看法。

1鄰避效應(yīng)對(duì)公共政策制定與執(zhí)行的影響

鄰避效應(yīng)表面上反映的是公民對(duì)鄰避設(shè)施的嫌惡，而實(shí)質(zhì)上反映的也是構(gòu)建和諧社會(huì)過(guò)程中的障礙因素。政策執(zhí)行的效果取決于政策本身的質(zhì)量，包括它的合理性、具體性與穩(wěn)定性。而公共政策執(zhí)行中受到鄰避效應(yīng)的影響，一般導(dǎo)致政策無(wú)法按原計(jì)劃進(jìn)行，遭到利益相關(guān)者的爭(zhēng)議與反對(duì)。

1.1政策偏向于損害老實(shí)人的利益

鄰避效應(yīng)一般發(fā)生在城市內(nèi)部之中，與城市居民息息相關(guān)。沒(méi)有人希望鄰避設(shè)施建在自己家門(mén)附近，雖然它會(huì)為大部分人們帶來(lái)很多的正外部性，但對(duì)設(shè)施所在地的居民會(huì)帶來(lái)一定的負(fù)面影響，具有犧牲某個(gè)地方的利益，以換取大眾方便的特點(diǎn)，往往會(huì)導(dǎo)致地方民眾的排斥。垃圾處理是每個(gè)城市都不可逃避的責(zé)任，諸如垃圾場(chǎng)這類(lèi)服務(wù)廣大地區(qū)的民眾，可以有效緩解城市的垃圾問(wèn)題，但同時(shí)垃圾焚燒廠的建設(shè)將會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題，比如臭氣、蚊蠅、滲濾液污染等等負(fù)外部性。這些負(fù)外部性問(wèn)題給附近居民的生活帶來(lái)了很多不便，甚至?xí)?duì)居民的健康與生命財(cái)產(chǎn)造成威脅，以至于民眾都希望不要設(shè)施建設(shè)在自己的住所附近。更有已建好的鄰避設(shè)施帶來(lái)的不良影響，導(dǎo)致民眾產(chǎn)生不良的刻板印象，凡鄰避設(shè)施的建設(shè)都會(huì)帶來(lái)一定的污染。比如由廣州市政府全資投入的李坑垃圾焚燒發(fā)電廠是當(dāng)?shù)氐摹碍h(huán)保樣本工程”，然而生活在附近的村民卻有著截然不同的感受，所以李坑的村民從來(lái)沒(méi)有停止投訴垃圾焚燒發(fā)電廠對(duì)村民生活環(huán)境、空氣的污染造成的影響。

面對(duì)這樣的鄰避效應(yīng)，政府為了將既定的政策執(zhí)行下去，堅(jiān)持鄰避設(shè)施所發(fā)揮的正外部性，同時(shí)又要應(yīng)付當(dāng)?shù)厝藗兊膹?qiáng)烈反對(duì)，往往權(quán)衡利益后，容易作出讓步。既然在東邊無(wú)法實(shí)施方案，那就把方案移植到西邊，再不行就轉(zhuǎn)到南邊或者北邊，反正方案是不能放棄的，所以只能選擇成本最小化處理，將設(shè)施移到反對(duì)聲最少的地方。所以最終很容易演變?yōu)槟睦锏姆磳?duì)聲音最小，就會(huì)在誰(shuí)家落地生根。而往往反對(duì)聲較少的地方一般都是發(fā)展相對(duì)落后，公民維權(quán)意識(shí)的不高，最終只是虧了老實(shí)人，讓老實(shí)人承擔(dān)鄰避設(shè)施帶來(lái)的負(fù)面影響。

1.2導(dǎo)致政策擱置或無(wú)法執(zhí)行

出發(fā)點(diǎn)再好的政策，沒(méi)有大眾的支持，都難以實(shí)現(xiàn)其真正的效果。因此政策執(zhí)行在整個(gè)政策實(shí)施過(guò)程中起著十分關(guān)鍵的作用。一旦離開(kāi)了執(zhí)行，就成了空中樓閣；離開(kāi)了貫徹執(zhí)行，也就失去了意義。政策實(shí)施的結(jié)果總會(huì)造成一些人受益，而另一些人受損。而公共政策遭到鄰避效應(yīng)的影響，即遭到附近居民的反對(duì)呼聲，居民為了追求自身效用的最大化，當(dāng)自身利益受到損害或不公平對(duì)待的時(shí)候，會(huì)通過(guò)一定的渠道、采取一定的方式進(jìn)行抗?fàn)?，“只要不建在我的后院就行”、“憑什么由我們來(lái)承擔(dān)應(yīng)該整個(gè)社會(huì)承擔(dān)的后果”等等激烈的情緒籠罩著選址點(diǎn)的周?chē)?。此時(shí)普通民眾團(tuán)結(jié)起來(lái)，共同反抗鄰避設(shè)施的建設(shè)。這些表面看似是缺乏社會(huì)責(zé)任感的人們發(fā)出的狹隘觀點(diǎn)，但只要我們?cè)O(shè)身處地地站在當(dāng)?shù)厝说慕嵌壬峡紤]，就不能僅僅用自私二字可以涵蓋他們的行為了。

在落實(shí)政府政策、建設(shè)鄰避設(shè)施過(guò)程中，周邊的居民很容易產(chǎn)生強(qiáng)烈的受害意識(shí)，從而產(chǎn)生反抗運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致政府與公眾的關(guān)系不斷惡化。所以這種情況下，多數(shù)政府是不敢貿(mào)然繼續(xù)堅(jiān)定執(zhí)行原定的方案，不能與公眾的意愿公然違背，否則將會(huì)演變成更激烈的反抗運(yùn)動(dòng)，帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)后果。最終導(dǎo)致政府多數(shù)選擇擱置原定的方案，以平緩大眾的激烈反抗情緒，從而致使所定的方案無(wú)法實(shí)施。比如廣州番禺垃圾焚燒項(xiàng)目啟動(dòng)后，發(fā)出通告決定在番禹區(qū)大石街建立一座焚燒發(fā)電廠。這個(gè)決定遭到附近樓盤(pán)居民集體的強(qiáng)烈反對(duì)，迫于壓力輿論之下，最后決定停建。

1.3延誤政策進(jìn)度，加大政策成本

公共政策在制定的過(guò)程中，要廣泛聽(tīng)取大眾的意見(jiàn)，進(jìn)行科學(xué)的決策，只有這樣，公共政策在執(zhí)行的過(guò)程中才可以得到大眾的支持，從而順利完成政策的實(shí)施。而公共政策在制定與執(zhí)行中，遭到鄰避效應(yīng)的阻礙，說(shuō)明政策沒(méi)有真正得到大眾的支持，也就是存在不合理的地方。最終導(dǎo)致的結(jié)果只能是延誤工程的進(jìn)行，甚至?xí)拐弑煌品瑥亩咔捌诘臏?zhǔn)備工作與政府所花費(fèi)的精力白白浪費(fèi)，進(jìn)而再重新制定新的方案，加大政策的成本。比如番禺垃圾焚燒廠在公布啟動(dòng)項(xiàng)目前，政府已經(jīng)派專(zhuān)家對(duì)選址點(diǎn)進(jìn)行一定的調(diào)查與研究，花費(fèi)了一定的資金與人力。而在公布決定后卻遭到大眾的反對(duì)，不得不重新遵循民意，重新進(jìn)行選址論證，再次進(jìn)行環(huán)境評(píng)估，再花費(fèi)一定的人力物力，大大加重了垃圾焚燒廠建設(shè)的決策成本。

2正視鄰避效應(yīng)，促進(jìn)公共政策的制定與執(zhí)行

第一，加強(qiáng)公眾參與，充分尊重民意。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展，民主制度不斷得到完善，公民的權(quán)利意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，所以在公共政策的制定與執(zhí)行中難免會(huì)遇到鄰避效應(yīng)。因此，在建設(shè)鄰避設(shè)施之前，必須保證公共政策的信息公開(kāi)，提高公眾的參與度，讓更多人表達(dá)自己的意見(jiàn)與建議，共同討論，共同參與政策的制定，加強(qiáng)政策執(zhí)行的監(jiān)督，從而保證政策的科學(xué)性。比如，面對(duì)番禺垃圾焚燒廠的建設(shè)，政府先斬后奏的做法引起居民的強(qiáng)烈反對(duì)。后來(lái)政府認(rèn)真聽(tīng)取民意，遵循公開(kāi)透明的原則，與廣大市民一起討論研究建設(shè)選址的合理性與可行性，最后共同達(dá)成一致認(rèn)識(shí)。

第二，采取協(xié)商策略，及時(shí)化解矛盾。鄰避設(shè)施的建設(shè)是為了滿足社會(huì)中大多數(shù)人的利益，或者解決社會(huì)中存在的某個(gè)問(wèn)題，它是社會(huì)所需要的，但同時(shí)也會(huì)造成消極的影響，無(wú)可厚非會(huì)遭到一部分人的否定。當(dāng)公共政策引起鄰避效應(yīng)時(shí)，政策的執(zhí)行者與公眾產(chǎn)生矛盾，這個(gè)時(shí)候各個(gè)利益群體都可以公開(kāi)言說(shuō)，發(fā)表意見(jiàn)與想法，從而使問(wèn)題透明化。在面對(duì)公眾的意見(jiàn)，面對(duì)他們的合法維權(quán)時(shí)，政府應(yīng)該及時(shí)消除公眾的疑慮，用充分的論證、以科學(xué)的數(shù)據(jù)說(shuō)服公眾。同時(shí)也應(yīng)該充分考慮民意，積極主動(dòng)地吸取合理的建議，以便改進(jìn)方案，贏得公眾支持。

第三，保證政策公平，強(qiáng)化科學(xué)決策。公共政策制定的根本原則一定是站在大眾利益之上，不能摻雜其他的利益集團(tuán)紛爭(zhēng)。所以當(dāng)鄰避設(shè)施遭到當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?duì)時(shí)，政府應(yīng)該根據(jù)民意改進(jìn)方案，同時(shí)也應(yīng)該根據(jù)科學(xué)的數(shù)據(jù)以理服人，實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化。如果根據(jù)專(zhuān)家的調(diào)查與研究結(jié)果，某個(gè)選址的大部分條件都符合設(shè)施的建設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)政策最優(yōu)化，這時(shí)政府應(yīng)該尊重科學(xué)依據(jù)，在民眾的不理解或者反對(duì)呼聲中，積極主動(dòng)做好政策宣傳，耐心對(duì)民眾進(jìn)行解說(shuō)，同時(shí)盡可能讓當(dāng)?shù)鼐用竦膿p失最小化，加大技術(shù)的投入，輔助以相適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償減輕他們的心理排斥感。不能一味采取哪里反對(duì)聲小，就把政策移植到哪里的不公平做法，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候也可以考慮借用制度的權(quán)威把最優(yōu)方案執(zhí)行到底。

第四，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)。公共設(shè)施的建設(shè)在每個(gè)國(guó)家甚至很多城市都需要建設(shè)，所以根據(jù)其他地方或者外國(guó)的處理經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合自身的條件，借鑒參考，從而找到適合本地的措施，這不失是一個(gè)好辦法。比如在日本，就有把垃圾焚燒廠建立在市中心的環(huán)境事業(yè)局的附近，以便及時(shí)對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)。還有一些地方甚至可以通過(guò)鄰避設(shè)施的建設(shè)，為該地帶來(lái)福利，把原來(lái)人人嫌棄的鄰避設(shè)施，轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)可以盈利的產(chǎn)業(yè)，造福當(dāng)?shù)鼐用?，更可謂一舉多得，實(shí)現(xiàn)雙贏的局面。

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