圍填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測內(nèi)容及方法研究

王厚軍，丁寧，趙建華，劉惠

(1.國家海洋技術(shù)中心 天津 300112； 2.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023)

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圍填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測內(nèi)容及方法研究

王厚軍1，丁寧1，趙建華2，劉惠1

(1.國家海洋技術(shù)中心 天津 300112； 2.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023)

21世紀以來伴隨著我國城市化、工業(yè)化和人口向沿海地區(qū)集聚趨勢的進步加快，沿海地區(qū)土地資源不足導(dǎo)致的用地矛盾促使圍填海項目不斷增加。通過圍填海向海洋要發(fā)展、生產(chǎn)和生活空間，已成為緩解沿海地區(qū)發(fā)展土地資源的“瓶頸”、推動沿海地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展重要途徑之一。開展海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測是加強圍填海項目用海監(jiān)管的重要手段。文章從監(jiān)測目的、監(jiān)測準備、監(jiān)測方法及流程、監(jiān)測成果編制等方面對圍填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測進行了全面論述，以期為相關(guān)技術(shù)規(guī)程的制定和海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測業(yè)務(wù)的規(guī)范提供參考。

圍填海項目；海域使用；監(jiān)視監(jiān)測

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，圍填海成為利用海域資源、緩解土地供需矛盾、拓展發(fā)展空間的重要途徑。圍填海項目是一項規(guī)模大、投入高、對海洋環(huán)境影響大的海洋開發(fā)活動。開展圍填海項目的海域使用動態(tài)監(jiān)測是海洋管理部門加強圍填海管理、規(guī)范項目用海和施工過程、保護海洋資源環(huán)境的有效手段。針對圍填海項目海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測，部分單位結(jié)合有關(guān)項目也開展了相關(guān)研究[1-3]，但由于缺乏系統(tǒng)的理論和技術(shù)研究，在開展圍填海項目監(jiān)測過程中，監(jiān)測內(nèi)容及方法各異，監(jiān)測成果種類多樣[4-5]。

本研究從監(jiān)測目的、監(jiān)測準備、監(jiān)測方法及流程、監(jiān)測成果編制等方面對圍填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測進行了全面論述，以期為相關(guān)技術(shù)規(guī)程的制定和海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測業(yè)務(wù)的規(guī)范提供參考。

1 監(jiān)測目的

通過遙感監(jiān)測、現(xiàn)場監(jiān)測和遠程視頻監(jiān)控等手段，對圍填海項目海域使用狀況開展動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測，全面掌握項目用海施工進展和實際開發(fā)利用狀況，及時發(fā)現(xiàn)和防范用海施工過程中對周邊海域資源造成重大不利影響，實現(xiàn)對項目用海的事前監(jiān)督、事中事后跟蹤監(jiān)管，并為類似相關(guān)項目的審批決策提供參考。

2 監(jiān)測準備

2.1 資料收集

圍填海項目在開展海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測前主要收集以下資料：

(1)項目海域使用管理相關(guān)文件，包括海域使用權(quán)屬登記表、宗海界址圖、宗海位置圖、海域使用權(quán)證書；

(2)用海項目的平面布置圖、工程施工縱剖面圖等；

(3)施工工藝、施工方案、工程量及施工進度安排資料；

(4)海域使用論證報告報批稿及專家評審意見；

(5)項目附近的測量控制點資料；

(6)項目用海區(qū)域多時相的遙感影像資料、海圖、地形圖和管理岸線資料。

2.2 制訂監(jiān)測計劃

受理項目用海申請后，海域管理部門組織技術(shù)部門制訂開展圍填海項目用海技術(shù)審查工作計劃。項目取得用海批復(fù)后，制訂圍填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測計劃，編制監(jiān)測實施方案。監(jiān)測實施方案應(yīng)包括任務(wù)分工、監(jiān)測內(nèi)容、監(jiān)測時間及頻次、監(jiān)測設(shè)備及方法、監(jiān)測過程、監(jiān)測成果要求、質(zhì)量技術(shù)保證等內(nèi)容。

3 監(jiān)測內(nèi)容

根據(jù)項目用海進展，圍填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測可分為報批階段監(jiān)測、施工期監(jiān)測、竣工監(jiān)測和后評估監(jiān)測4個監(jiān)測時段，各時段監(jiān)測內(nèi)容主要包括：

(1)報批階段監(jiān)測。監(jiān)測時段為建設(shè)項目用海提交申請后至取得批復(fù)前。主要監(jiān)測原始海域使用現(xiàn)狀(含有無未批先建情形)、周邊海域開發(fā)利用情況、項目申請邊界與原始岸線的吻合性、申請用海范圍是否與海洋功能區(qū)劃的符合性、申請界址點及面積界定的準確性、海域使用權(quán)屬的唯一性等內(nèi)容。

(2)施工期監(jiān)測。監(jiān)測時段為建設(shè)項目取得批復(fù)開始施工至圍填海工程施工結(jié)束。主要監(jiān)測項目有：用海的位置、用途、用海面積、權(quán)屬、用海范圍、用海方式、空間布局、平面設(shè)計等用海情況，以及項目整體圍海、填海施工進展，具體的施工工藝、施工方式等現(xiàn)狀情況。

(3)竣工監(jiān)測。監(jiān)測時段為建設(shè)項目圍填海工程施工結(jié)束至竣工驗收。主要監(jiān)測項目有：實際用海界址和面積，實際海域用途、臨時設(shè)施拆除情況、占用自然岸線及形成人工岸線情況等內(nèi)容。

(4)后評估監(jiān)測。監(jiān)測時段為建設(shè)項目竣工驗收結(jié)束后3年內(nèi)。主要監(jiān)測實際開發(fā)利用狀況、社會經(jīng)濟效益、實際用途是否擅自更改、對周邊海域資源的影響(特別是對周邊岸線資源的影響)等。

4 監(jiān)測方法及流程

由于不同監(jiān)測時段的監(jiān)測內(nèi)容及監(jiān)測要求不同，采用的監(jiān)測方法也不同。報批階段監(jiān)測主要采用以遙感監(jiān)測和系統(tǒng)審查為主，現(xiàn)場監(jiān)測為輔的方法；施工期監(jiān)測主要利用遙感監(jiān)測、現(xiàn)場監(jiān)測和視頻監(jiān)控；竣工監(jiān)測主要采用現(xiàn)場監(jiān)測；后評估監(jiān)測主要采用遙感監(jiān)測和現(xiàn)場監(jiān)測，監(jiān)視監(jiān)測工作流程如圖1所示。

圖1 圍填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測工作流程

4.1 報批階段監(jiān)測

4.1.1 監(jiān)測手段及頻次

主要開展遙感監(jiān)測，必要時可開展一次現(xiàn)場監(jiān)測，并利用國家海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)中的基本業(yè)務(wù)系統(tǒng)對項目用海申請材料進行技術(shù)審查。

4.1.2 監(jiān)測內(nèi)容

利用最新遙感影像，將項目申請用海界址范圍、相鄰海域權(quán)屬信息、海洋功能區(qū)劃數(shù)據(jù)和遙感影像進行疊加分析。重點監(jiān)測項目用海申請邊界與管理岸線界定的吻合性，申請用海范圍內(nèi)有無未批先建情況，如存在未批先建，查找更早時期的影像資料，確定項目建設(shè)的時間，并監(jiān)測周邊海域的開發(fā)利用情況。

通過國家海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)中的基本業(yè)務(wù)系統(tǒng)重點開展項目申請用海界址點及面積界定的準確性，項目用海范圍與相鄰用海是否存在權(quán)屬糾紛、項目用海與海洋功能區(qū)劃的符合性等技術(shù)審查。

4.2 施工期監(jiān)測

4.2.1 監(jiān)測手段及頻次

施工期監(jiān)測以遙感監(jiān)測和現(xiàn)場監(jiān)測為主，遠程視頻監(jiān)控為輔；原則上每個季度應(yīng)開展一次現(xiàn)場監(jiān)測，具體頻次可根據(jù)圍填海工程具體施工情況進行調(diào)整，但在施工開始、圍堰合攏、圍填?；就瓿傻汝P(guān)鍵施工節(jié)點應(yīng)開展現(xiàn)場監(jiān)測。

4.2.2 監(jiān)測內(nèi)容

及時獲取最新遙感影像，應(yīng)確保每季度有一期低精度遙感影像(15～30 m分辨率)，每年有一期高精度遙感影像(不低于2.5 m)覆蓋項目用海區(qū)域，對重點用海項目應(yīng)確保每年有一期無人機航拍影像。通過遙感影像提取項目用海范圍，制作遙感監(jiān)測圖，在圖上標注項目用海紅線，計算已用海面積，核實是否存在超范圍、超面積、擅自改變用海位置等情況。

每季度通過現(xiàn)場監(jiān)測，重點核查項目用海施工進展，核實用海范圍、面積、方式、實際用途、施工工藝、施工方式與批復(fù)的相符性，以及對毗鄰用海活動與海洋功能區(qū)產(chǎn)生的影響，海域使用對策措施落實情況等；并利用RTK等測量設(shè)備現(xiàn)場實測圍填海外邊界，拍攝項目用海實景圖片。

對已建有遠程視頻監(jiān)控的項目，要通過遠程視頻監(jiān)控手段實時了解用海項目施工進展，定期填寫遠程視頻監(jiān)控監(jiān)視監(jiān)測記錄表，記錄施工方式、施工材料、施工進度、工程施工對周邊海洋功能區(qū)的影響、存在的用海安全隱患等情況。

4.2.3 應(yīng)急處置

施工期監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目存在違法違規(guī)用海傾向和不規(guī)范用海行為的，監(jiān)測單位要及時反饋本級海域管理部門；海域管理部門要根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)、視頻、影像等資料，及時約談項目用海單位，告知其存在的隱患及應(yīng)采取的應(yīng)急措施，指導(dǎo)其科學(xué)規(guī)范用海；對已形成違法違規(guī)用海事實的用海項目，監(jiān)測單位要及時反饋本級海域管理部門，并通過國家海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)上報項目審批部門。

4.3 竣工監(jiān)測

4.3.1 監(jiān)測手段及頻次

圍填海項目工程完工后，要開展一次現(xiàn)場監(jiān)測，可根據(jù)具體情況與該項目圍填海工程竣工驗收測量工作統(tǒng)籌安排一并實施。

4.3.2 監(jiān)測內(nèi)容

竣工監(jiān)測的現(xiàn)場監(jiān)測主要監(jiān)測項目用海位置、填海及構(gòu)筑物用海用途、用海面積、實際用海界址坐標、用海方式等與海域使用確權(quán)批復(fù)的相應(yīng)內(nèi)容符合情況，實際用海界址點要通過RTK等測量設(shè)備現(xiàn)場實測，并拍攝項目用海實景圖片；項目填海是否超出批復(fù)占用海岸線范圍，占用自然岸線及形成人工岸線情況；臨時設(shè)施拆除情況，重點目標安全保障措施和風(fēng)險防范措施落實情況；工程是否對毗鄰用海活動或海洋功能區(qū)產(chǎn)生較大不利影響等監(jiān)測內(nèi)容。

4.4 后評估監(jiān)測

4.4.1 監(jiān)測手段及頻次

對重點圍填海項目，應(yīng)在其圍填海工程竣工驗收后3年內(nèi)開展一次遙感監(jiān)測與現(xiàn)場監(jiān)測相結(jié)合的后評估監(jiān)測。

4.4.2 監(jiān)測內(nèi)容

通過遙感手段重點監(jiān)測圍填海形成陸域的實際開發(fā)利用狀況和對周邊海域資源的影響情況，主要包括各用海單元實際用途是否擅自更改，形成陸域面積、建設(shè)面積、行政辦公生活設(shè)施面積等形成陸域上的開發(fā)情況以及周邊海岸線是否發(fā)生侵蝕或淤積。

通過現(xiàn)場監(jiān)測，重點收集項目用海產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟效益和風(fēng)險防范情況，主要包括社會效益、項目投資、產(chǎn)值、收益、納稅等運營狀況及重點目標安全保障措施和風(fēng)險防范措施落實情況。

5 監(jiān)測成果編制

圍填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測主要為海域管理部門及時掌握項目用海進展，并發(fā)現(xiàn)存在的用海問題，根據(jù)不同的管理需求，應(yīng)在海域使用各階段出具有針對性的監(jiān)測成果。

5.1 項目用海技術(shù)審查報告

報批階段監(jiān)測結(jié)束后，為便于海域管理部門掌握項目用海周邊的海域開發(fā)利用情況和業(yè)主提交申請資料的準確性，應(yīng)編制圍填海項目用海技術(shù)審查報告。審查報告應(yīng)包括遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)源、海域使用現(xiàn)狀圖、基本業(yè)務(wù)系統(tǒng)審查情況、審查總體結(jié)論等內(nèi)容；如開展現(xiàn)場踏勘，還應(yīng)包括現(xiàn)場監(jiān)測內(nèi)容。

5.2 項目施工期監(jiān)測報告表

由于圍填海項目施工過程較長，監(jiān)測頻次較多，每次例行監(jiān)測結(jié)束后，可編制圍填海項目施工期監(jiān)測報告表。報告表應(yīng)包括遙感數(shù)據(jù)源、遙感監(jiān)測專題圖、遙感監(jiān)測結(jié)論等遙感監(jiān)測內(nèi)容和項目施工方式及進展、用海權(quán)屬核查情況、實際用海范圍、對毗鄰用?；顒踊蚝Ｑ蠊δ軈^(qū)產(chǎn)生的影響、海域使用對策措施落實情況、現(xiàn)場實測圖件、現(xiàn)場監(jiān)測結(jié)論等現(xiàn)場監(jiān)測內(nèi)容。

5.3 項目竣工監(jiān)測報告表

竣工監(jiān)測結(jié)束后，應(yīng)編制圍填海項目竣工監(jiān)測報告表。報告表包括用海權(quán)屬核查情況、實際用海范圍、臨時設(shè)施拆除情況、占用自然岸線情況、現(xiàn)場實測圖件、監(jiān)測結(jié)論等內(nèi)容。

5.4 項目海域使用動態(tài)監(jiān)測報告

根據(jù)國家海洋局印發(fā)的《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》(國海發(fā)〔2007〕16號)要求填海項目竣工驗收時需提交海域使用動態(tài)監(jiān)測報告?？⒐けO(jiān)測結(jié)束后，應(yīng)匯總歷次施工期監(jiān)測和竣工監(jiān)測數(shù)據(jù)及成果，編制項目海域使用動態(tài)監(jiān)測報告。報告內(nèi)容應(yīng)包括監(jiān)測任務(wù)來源、項目用海概況、監(jiān)測單位(資質(zhì)情況)、監(jiān)測人員(持證上崗情況)、測量依據(jù)及測繪儀器鑒定情況、項目歷次遙感監(jiān)測成果、項目歷次現(xiàn)場監(jiān)測成果、最終監(jiān)測結(jié)果分析及結(jié)論、歷次現(xiàn)場照片、視頻監(jiān)控圖片等。

5.5 項目后評估監(jiān)測報告

為全面掌握圍填海形成陸域的實際開發(fā)利用現(xiàn)狀及產(chǎn)生的社會經(jīng)濟效益和對周邊海域資源的影響，開展后評估監(jiān)測后，編制圍填海項目后評估監(jiān)測報告。后評估監(jiān)測報告應(yīng)包括遙感數(shù)據(jù)源、項目平面布局情況、遙感監(jiān)測專題圖、遙感監(jiān)測結(jié)論等遙感監(jiān)測內(nèi)容，以及形成陸域后實際開發(fā)利用狀態(tài)及具體用途、社會經(jīng)濟效益、重點目標安全保障措施和風(fēng)險防范措施落實情況，對周邊海域資源和用?；顒拥挠绊懬闆r、現(xiàn)場監(jiān)測圖件等內(nèi)容。

6 結(jié)束語

海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測工作是加強圍填海項目全過程監(jiān)管的重要手段。本研究是在全國各地開展圍填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測工作的基礎(chǔ)上進行的歸納總結(jié)，希冀為海域管理相關(guān)政策和標準規(guī)范的制定提供參考。

[1] 鮑旭平，張釗，呂寶強，等.淺談圍填海工程海域使用動態(tài)監(jiān)測方案設(shè)計：以溫州市甌飛淤漲型高涂圍墾養(yǎng)殖用海規(guī)劃為例[J].海洋開發(fā)與管理，2014，31(3)：65-68.

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[4] 陳宇東，林同勇，傅艷紅.福建南部涉海工程海域動態(tài)監(jiān)測管理的對策與建議[J].海洋開發(fā)與管理，2014，31(5)：38-40.

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