促進(jìn)社保基金投資實(shí)體性公共項(xiàng)目的對策建議

譚永生+關(guān)博

隨著我國社保基金規(guī)模的不斷增長，社保基金亟需開拓新的投資運(yùn)營渠道以實(shí)現(xiàn)保值增值。

一、我國社保基金投資運(yùn)營問題凸顯

社?；鹗巧鐣ｋU(xiǎn)事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)社?；鸨Ｖ翟鲋凳潜３稚鐣ｋU(xiǎn)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。近年來，我國社會保障事業(yè)快速發(fā)展，社保基金積累規(guī)模不斷擴(kuò)大。根據(jù)人力社保部《2013年全國社會保險(xiǎn)情況》，截至2013年底，我國社會保險(xiǎn)基金資產(chǎn)總額累計(jì)為47727億元，其中城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)29930億元、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)3124億元、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金資產(chǎn)8348億元、居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金資產(chǎn)1077億元、工傷保險(xiǎn)基金資產(chǎn)1004億元、失業(yè)保險(xiǎn)基金資產(chǎn)3726億元、生育保險(xiǎn)基金資產(chǎn)518億元。此外，為應(yīng)對老齡化高峰時(shí)期的社會保障需要而于2000年成立的全國社會保障基金理事會，2013年末其戰(zhàn)略儲備性資產(chǎn)總額也已超過萬億，達(dá)到12415億元。

隨著社?；鹳Y金池的不斷擴(kuò)大，基金管理低效問題更加突出，表現(xiàn)為基本社會保險(xiǎn)基金保值增值能力不強(qiáng)。目前，我國社?；鹜顿Y策略保守、投資渠道狹窄、市場化投資占比偏低。按照1999年頒布的《社會保障基金財(cái)政專戶管理暫行辦法》、2001年頒布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》和2010年頒布的《社會保險(xiǎn)法》，社會保險(xiǎn)基金實(shí)行財(cái)政專戶管理，全國社?；鹜顿Y的范圍和結(jié)構(gòu)也被嚴(yán)格管控，普遍用于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，其中銀行存款和國債投資的比例不低于50%，企業(yè)債、金融債投資的比例不高于10%，證券投資基金、股票投資的比例不高于40%。2013年我國基本社會保險(xiǎn)基金中各級財(cái)政專戶存款的規(guī)模為40311億元，占投資基金總規(guī)模的84.5%，真正遵循市場價(jià)值原則進(jìn)行多元化投資運(yùn)營的僅有全國社?；鸸芾淼膫€(gè)人賬戶資金921.93億元和廣東省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托管理的1094.5億元，占比僅為4.2%。受當(dāng)前基金管理運(yùn)營制約，近年來我國社?；鸬氖找媛驶痉€(wěn)定在3%左右的低水平，在部分年份收益率甚至低于通貨膨脹率。這種投資運(yùn)行機(jī)制，雖然在保證基金的安全性、規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)方面具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，但忽略了經(jīng)濟(jì)回報(bào)。尤其是在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，人口老齡化趨勢加快等形勢下，我國社?；鹳H值縮水的風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。社?；鹳H值，不僅直接影響社會保障功能，還會打擊廣大參保人群的積極性，影響社會穩(wěn)定。因此，社保基金亟需開拓新的投資運(yùn)營渠道以實(shí)現(xiàn)保值增值。

二、實(shí)體性公共項(xiàng)目是社?；鸬闹匾顿Y方向

（一）實(shí)體性公共項(xiàng)目投資的可行性

社?；鸬脑O(shè)立目的，是為社會人群提供基本生活保障，而且保險(xiǎn)基金部分來自于個(gè)人繳費(fèi)，這就要求基金投資運(yùn)營必須努力實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定增值，不以短期業(yè)績?yōu)槟繕?biāo)。社?；鸬闹黧w是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，在基本社會保險(xiǎn)基金中，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金占比超過83.6%，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來源穩(wěn)定，積累期覆蓋個(gè)人的生命周期，最長可以達(dá)到30年以上。因此，社保基金在投資價(jià)值取向上不應(yīng)以短期“快錢”為主要導(dǎo)向，而是要更多選擇回報(bào)平穩(wěn)的高質(zhì)量投資項(xiàng)目。保障性住房、棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等實(shí)體性公共項(xiàng)目，所需投資周期長，收益穩(wěn)定，與社?；鸬娜踔芷谛院透叱砷L性的投資需求相匹配?，F(xiàn)有數(shù)據(jù)顯示，我國當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的年收益率為6.2%左右，明顯超過國債或銀行存款收益率，也超過了同期CPI 上漲幅度，參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目長期來看具有較好的收益保障。此外，基礎(chǔ)設(shè)施在我國城市化進(jìn)程加快的背景下具有長期穩(wěn)定的市場需求，現(xiàn)金流穩(wěn)定，充分滿足社保基金長期穩(wěn)定支付的要求。因此，將實(shí)體性公共項(xiàng)目作為社?；鸬闹饕顿Y工具，擴(kuò)大其投資規(guī)模和占比，具有較好的可行性和可操作性。

（二）實(shí)體性公共項(xiàng)目投資的安全性

社?；鸺缲?fù)著確保制度長期保障能力的社會責(zé)任，必須保證基金的安全與完好。資本市場在運(yùn)行中存在較多不確定因素，并且難以化解，社?；鸬谋Ｖ岛驮鲋刀济媾R一定的風(fēng)險(xiǎn)。2008年的國際金融危機(jī)，美國加州私人養(yǎng)老金因投資失敗而出現(xiàn)大量人員要求退保，智利等國完全以資本市場為主要投資方向的社?；?，因無法有效克服資本市場的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致市值大幅縮水。與發(fā)達(dá)國家相比，我國資本市場建設(shè)更加不完善，市場基礎(chǔ)薄弱，資本約束機(jī)制和信用機(jī)制不完全，投資組合和避險(xiǎn)保值渠道相對有限，進(jìn)一步加大了市場波動。因此，必須建立更加豐富的多元化投資組合，將實(shí)體經(jīng)濟(jì)做為投資對象，平衡資本市場的不確定風(fēng)險(xiǎn)。從安全性看，基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)體性項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)收益特征符合社?；鹜顿Y運(yùn)營要求，與其他產(chǎn)業(yè)投資相比，大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通常有政府合同作為支持，風(fēng)險(xiǎn)相對較小。此外，根據(jù)項(xiàng)目融資的發(fā)展實(shí)踐，實(shí)體項(xiàng)目與供應(yīng)、銷售環(huán)節(jié)相關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn)還可以通過事前合約安排分散給項(xiàng)目的相關(guān)利益者。尤其是政府公共投資項(xiàng)目以政府信用為擔(dān)保，是實(shí)體經(jīng)濟(jì)另類投資中質(zhì)量最好、安全性最高的投資品，更符合社保基金的安全性投資需求。

（三）實(shí)體性公共項(xiàng)目投資的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

為規(guī)避資本市場的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，國內(nèi)外越來越多的社保基金管理機(jī)構(gòu)開始重視實(shí)體性公共項(xiàng)目投資的回報(bào)價(jià)值和風(fēng)險(xiǎn)平衡作用。在社?；鸸芾斫?jīng)驗(yàn)豐富的國家，基礎(chǔ)設(shè)施投資已經(jīng)成為了社保基金的主要投資方向之一。目前，各國公共養(yǎng)老基金開始將道路、港口、機(jī)場和給排水等公共基礎(chǔ)設(shè)施納入投資范圍。加拿大安大略省養(yǎng)老基金（OTPP）是加拿大最大的職業(yè)養(yǎng)老金管理公司，該基金基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模已占到管理資產(chǎn)的8%，過去5年的投資回報(bào)率為9%，超過行業(yè)基準(zhǔn)回報(bào)率6.7個(gè)百分點(diǎn)。英國全國養(yǎng)老金基金協(xié)會規(guī)定，地方政府養(yǎng)老基金中可投資基礎(chǔ)設(shè)施的比例上限為30%。澳大利亞的養(yǎng)老基金則普遍有4%至16%被配置在了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。2006年起，我國全國社保基金理事會的自由運(yùn)營資產(chǎn)部分，也先后以直接參股或者信托貸款方式投資了京滬高鐵和保障性住房建設(shè)項(xiàng)目，截止2013年，投入保障性住房建設(shè)的信托貸已經(jīng)覆蓋南京、天津、廣州、杭州等多個(gè)保障性住房項(xiàng)目，金額超過了180億元，并取得了較好的收益效果，為社保基金實(shí)現(xiàn)保值增值開辟了新渠道。社會保障基金理事會自成立以來，其收益相對穩(wěn)定年平均收益率為8.13%，其中2013年全國社?；鹜顿Y收益6.2%，高于同期銀行一年期定期存款利率3.2個(gè)百分點(diǎn)，高于同期通貨膨脹率3.6個(gè)百分點(diǎn)。尤其是，社?；鹪诮陙砉墒谐掷m(xù)低迷的情況下，及時(shí)將資金投入到固定類資產(chǎn)和實(shí)業(yè)類資產(chǎn)上，保證了社?；鸬恼w收益。

三、促進(jìn)社?；鹜顿Y實(shí)體性公共項(xiàng)目的對策建議

（一）拓寬社會保險(xiǎn)基金投資領(lǐng)域

啟動對社保基金投資管理暫行辦法的修訂，允許社會保險(xiǎn)基金進(jìn)入實(shí)體性公共項(xiàng)目。根據(jù)金融市場的變化和社?；鹜顿Y運(yùn)作情況，建議對社會保險(xiǎn)基金管理辦法進(jìn)行修訂，允許在不影響當(dāng)期支付，并留有3個(gè)月平均支付水平準(zhǔn)備金的基礎(chǔ)上，參照全國社?；鹦磐泄芾磉\(yùn)作方式，將富余資金以信托貸款和委托貸款形式，投入到固定類資產(chǎn)和實(shí)業(yè)類資產(chǎn)上，積極支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。參照國外社?；鸬耐顿Y占比，并考慮到我國政府的財(cái)務(wù)擔(dān)保能力較為充分，保障性住房、棚戶區(qū)改造等公共項(xiàng)目又是保障和改善民生所迫切需要的投資方向，建議明確并限定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金部分和醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)基金留足3個(gè)月平均支付水平后的結(jié)余部分，以不超過20%的比例以委托貸款方式直接投資實(shí)體性公共項(xiàng)目，或者以企業(yè)債、金融債的投資方式進(jìn)行間接投資。允許企業(yè)年金、職業(yè)年金資金直接投資基礎(chǔ)設(shè)施，并鼓勵擴(kuò)大債權(quán)投資規(guī)模。此外，在社保基金投向?qū)嶓w性公共項(xiàng)目的具體方式上，建議先從條件較為成熟的間接投資開始，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)過渡到直接投資領(lǐng)域。間接投資可以采用委托金融機(jī)構(gòu)貸款、認(rèn)購城市建設(shè)債券等方式，與現(xiàn)行投資方式順利對接。直接投資則可以在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，以參股方式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過獲取紅利取得相對較高的投資收益。

（二）優(yōu)化社?；鹜顿Y組合

適時(shí)對全國社保基金投資比例進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化基金投資組合。將全國社保基金進(jìn)行銀行存款和國債投資的比例由不低于50%調(diào)至不低于40%，并明確銀行存款的協(xié)議優(yōu)惠利率下限不低于一年期定期存款利率。將全國社?；鹬羞M(jìn)行企業(yè)債、金融債投資限定比例由10%提升至20%，并允許以不超過10%的比例進(jìn)行直接基礎(chǔ)設(shè)施投資。在現(xiàn)有的企業(yè)債、金融債和委托貸款投資基礎(chǔ)上，積極引入國際廣泛使用的另類投資工具，進(jìn)行本土化的開發(fā)操作，豐富社?；鸬耐顿Y選擇。鼓勵地方政府將擔(dān)保充分，并能獲得一定穩(wěn)定收益的民生項(xiàng)目，如高速公路建設(shè)、機(jī)場建設(shè)、公共租賃住房、自住型商品房等，通過企業(yè)債券、城市建設(shè)債券等方式，向全國社?；鸲ㄏ虬l(fā)行融資。在中央企業(yè)和重點(diǎn)國有企業(yè)改制、重組或再融資時(shí)，鼓勵全國社?；鹱鳛閼?zhàn)略投資者入股。需要注意的是，由于政府公共項(xiàng)目的建設(shè)和項(xiàng)目回報(bào)周期較長，投資權(quán)益流動性不高，要科學(xué)構(gòu)建資產(chǎn)組合包，合理確定長期投資和短期投資配比結(jié)構(gòu)，確保不會因?yàn)橥顿Y占用資金而影響基金的正常收支。此外，在法律許可范圍內(nèi)，開發(fā)與各類實(shí)體性公共項(xiàng)目投資工具相適應(yīng)的金融衍生產(chǎn)品，既增加社?；鸬拈g接投資機(jī)會，同時(shí)提高資產(chǎn)的靈活性。

（三）建立社?；鹜顿Y風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

社?；鹗桥c人民群眾生活息息相關(guān)的“養(yǎng)命錢”，安全性是社保基金投資的首要原則。對于實(shí)體性公共項(xiàng)目投資，社?；鸸芾磉\(yùn)營部門要形成規(guī)范的投資項(xiàng)目論證機(jī)制，加強(qiáng)研究和審查環(huán)節(jié)，確保投資標(biāo)的合法、合規(guī)，抵押品充足、完好，項(xiàng)目計(jì)劃可行、可控。規(guī)范投資擔(dān)保機(jī)制，對于定向發(fā)行給社?；鹜顿Y的公共項(xiàng)目，本級政府財(cái)政在法律法規(guī)許可范圍內(nèi)，應(yīng)積極承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，如財(cái)政不能或者不宜承擔(dān)，可尋求通過有實(shí)力的金融擔(dān)保公司承保?；鸸芾磉\(yùn)營部門要建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備補(bǔ)償機(jī)制，從超過一定比例的盈余中按規(guī)定計(jì)提，當(dāng)投資回報(bào)率連續(xù)低于無風(fēng)險(xiǎn)水平時(shí)，使用風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金彌補(bǔ)虧損。對于以股權(quán)方式直接投資的項(xiàng)目，要在投資協(xié)議中明確合理的股息收益分配方式，如資金回報(bào)連續(xù)低于正常的市場水平，應(yīng)在財(cái)政部門幫助下，積極將相關(guān)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)。

（四）健全社保基金管理運(yùn)營體制機(jī)制

進(jìn)一步理順社?；鸸芾眢w制，明確財(cái)政、社保、證券監(jiān)督管理和人民銀行等部門在社?；鸸芾韱栴}上的責(zé)任和職能邊界，切實(shí)改變社?；鹜顿Y管理過于分散的局面。遵循現(xiàn)代基金法人治理結(jié)構(gòu)改革基金管理體制，各級社保機(jī)構(gòu)和財(cái)政機(jī)構(gòu)將作為政府部門代表承擔(dān)行政管理人職責(zé)，負(fù)責(zé)執(zhí)行國家法律法規(guī)，指導(dǎo)和執(zhí)行基金運(yùn)營過程，對社保基金的投資運(yùn)作和托管情況進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)委托全國社?；鹄硎聲蛘咂渌弦?guī)的受托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體投資管理。證券監(jiān)督管理部門和人民銀行部門按照各自的職權(quán)對社?；鹜顿Y管理人和托管人的經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督。落實(shí)管投分離的原則，建議在治理社會保障碎片化的同時(shí)，成立專門的社?；鹜顿Y運(yùn)營機(jī)構(gòu)，集中負(fù)責(zé)基金的投資決策。各級社保機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)基金的收繳、支付和日常管理，真正做到基金的管投分離。社?；鹜顿Y要實(shí)行競標(biāo)管理，吸引優(yōu)秀的專業(yè)基金投資管理公司參與，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以作為招標(biāo)人的身份與其開展合作。專業(yè)基金投資管理公司的進(jìn)入數(shù)量以適度為宜，要根據(jù)社?；鹨?guī)模的發(fā)展速度，逐漸增加專業(yè)基金投資管理公司的個(gè)數(shù)，既不能為實(shí)現(xiàn)充分競爭而吸引大量專業(yè)基金投資管理公司進(jìn)入而導(dǎo)致基金管理成本的上升，并加大社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)管難度，也不能過少使基金投資僅僅被簡單分拆導(dǎo)致競標(biāo)管理失去實(shí)際意義。同時(shí)，建立信息披露機(jī)制，定期向社會公布社?；鸬馁Y產(chǎn)總量、現(xiàn)金流量、收益水平等基本財(cái)務(wù)狀況，及時(shí)披露社?；鹜顿Y政府項(xiàng)目的重大行為，接受社會公眾和專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督質(zhì)詢。

（作者單位：國家發(fā)展改革委社會所）