我國海域空間立體開發(fā)及面臨的管理問題探討

翟偉康，王園君，張健

(國家海洋信息中心 天津 300171)

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我國海域空間立體開發(fā)及面臨的管理問題探討

翟偉康，王園君，張健

(國家海洋信息中心 天津 300171)

隨著現(xiàn)代海洋技術和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，我國對海域空間資源的開發(fā)利用已從單一立體開發(fā)利用逐漸向多層立體開發(fā)形式轉(zhuǎn)變，對我國海域立體權屬范圍界定及海籍管理提出了更高的要求。文章首先分析了海域空間資源的自然分層立體特性；然后分析了我國海域空間資源開發(fā)從較為單一的立體階段到多層次立體開發(fā)的過程；最后對我國海域空間資源開發(fā)利用所產(chǎn)生的權限界定問題和海籍管理需要解決的問題進行探討，以期為海域資源的精細化管理提供理論支持。

海域；立體；空間資源；分層；海籍

海域是立體分層的空間資源，根據(jù)用海需求，每層都可以作為單一的資源進行獨立開發(fā)。近年來，我國海洋技術的快速提高和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，海域空間資源的開發(fā)空前活躍，拓展的范圍越來越大，從海水水面以上一定空間，水面、水體、海床、底土和底土向下一定空間都有用海開發(fā)，不同用海類型和用海方式對海域空間占用的立體層化現(xiàn)象越來越明顯，增加了同一海域內(nèi)的資源供給，加大了海域空間資源開發(fā)的集約利用化程度，提高了海域資源的利用效率，使海域資源利用的效益發(fā)揮到最大化。

海域空間資源立體分層開發(fā)，對我國海域縱向空間的權限范圍及海籍管理等也提出了新的要求。為此，本文提出了海域水面以上空間、底土以下空間的權限的確定；傳統(tǒng)的二維平面海籍管理模式已經(jīng)不能滿足要求，在某一特定海域有必要研究三維海籍管理，以滿足海域立體多層開發(fā)的精細化管理要求。

1 海域的立體自然分層特性

《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡稱“《海域使用管理法》”)第二條明確規(guī)定“海域是指中華人民共和國內(nèi)水、領海的水面、水體、海床和底土”。從定義上看，海域是一個分層的立體空間，自上而下劃分為水面及向上自然延伸的一定高度空間、水體、海床和底土及其向下自然延伸的一定深度的多層(圖1)空間[1]，且呈現(xiàn)一個有機結(jié)合的整體；海域的定義也說明海域內(nèi)所蘊含的資源是立體分層的，就同一海域，如果通過科學合理的規(guī)劃，海域空間資源可同時進行開發(fā)利用而互不干擾[2]，如水面及以上一定高度可以建設跨海大橋，水面和水體開展海上通航、海水增養(yǎng)殖、海洋能開發(fā)，海床可以鋪設管線或管道，底土向下一定空間可以開挖海底隧道或海底倉庫，再向下可以開采礦產(chǎn)等。

圖1 海域的分層剖面

2 海域空間立體開發(fā)

由于海域開發(fā)技術及思想意識的限制，我國對海域空間的開發(fā)利用，經(jīng)歷了上千年較為單一的海域立體空間開發(fā)過程。直到20世紀末，隨著現(xiàn)代海洋技術的快速發(fā)展，涌現(xiàn)出一系列新興海洋產(chǎn)業(yè)，人類對海洋的開發(fā)不再是以往僅限于水面和水體較為單一的海域空間，對海域空間資源利用的程度不斷深化，可利用的海域空間資源日益廣泛，其價值和功能發(fā)揮得也愈益充分。

2.1 單一立體開發(fā)階段

在歷史上，由于人們對海洋資源認識的局限性和海洋技術與設備的落后，對海洋的開發(fā)利用無論在深度上還是廣度上都比較有限。盡管在一些朝代出現(xiàn)過海洋開發(fā)的繁榮景象，例如，漢代的海上絲綢之路，唐代的潮汐推磨小作坊，宋朝一度繁榮時的海外貿(mào)易，明朝七下西洋的鄭和船隊[2]，但這些僅是歷史上少有的深入利用海洋的事例，且局限在一定規(guī)模，也沒有持續(xù)下去。到清末、民國時期，一些西方國家對海洋的戰(zhàn)略重視性已經(jīng)凸顯出來的時候，我國由于閉關鎖國、內(nèi)憂外患等因素，海洋開發(fā)的步伐依舊停滯不前，人們對海洋的開發(fā)利用仍處于海水曬鹽、近岸捕撈及近海航行等初級階段，一直到新中國成立后的幾十年里，開通全球性的航線也都寥寥無幾，海外貿(mào)易更是沒有形成規(guī)模，依然沒有脫離“魚鹽之利，舟楫之便”的用海情況。海域開發(fā)仍然保持在水面和水體較為單一的立體層面。

2.2 多層立體開發(fā)階段

改革開放后，尤其是90年代以來，我國非常重視對海域資源的開發(fā)利用，隨著現(xiàn)代海洋科技的發(fā)展，人類認識和開發(fā)利用海域資源的能力空前提高。進入21世紀，面對全球性的人口劇增、陸地不可再生資源逐漸枯竭和環(huán)境污染依然嚴峻等問題，我國政府逐漸認識到海域資源是人類賴以生存和發(fā)展不可或缺的物質(zhì)和環(huán)境條件，大規(guī)模、全方位地開發(fā)利用海域空間資源，發(fā)展海洋經(jīng)濟，已成為我國的重要發(fā)展戰(zhàn)略。海洋開發(fā)從傳統(tǒng)的漁業(yè)用海、海洋鹽業(yè)用海以及小規(guī)模的海洋交通運輸用海等較為單一的用海類型，逐漸發(fā)展到漁業(yè)用海、工業(yè)用海、交通運輸用海、旅游娛樂用海、造地工程用海、海底工程用海等分類齊全，多層次縱向拓展空間趨勢明顯的立體用海。

尤其近年來我國沿海城市海底隧道和跨海大橋的修建，更凸顯海域開發(fā)的立體性特征。其中：海底隧道向底土以下擴展了空間，充分利用了海域底土資源，不妨礙海上航線，不影響海洋生態(tài)環(huán)境，在技術成熟情況下的一種非常安全且全天候的海底通道，大大縮短了兩地間的距離；跨海大橋充分利用海水表面以上一定空間，也顯著縮短兩地陸路間的距離，節(jié)約時間。海底隧道和跨海大橋的修建不僅拓展了海域資源的立體開發(fā)利用空間，而且有力地推動了地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展，對建立區(qū)域性一體化有著不可替代的作用。

3 海洋立體化分層開發(fā)面臨的權屬問題

海域的立體多層次開發(fā)，拓展了海域空間資源容量，提高了海域資源利用效益，同時，在海域使用空間權屬方面也面臨諸多問題亟須解決。

3.1 明確海域水面、底土空間權限

《中華人民共和國海域使用管理法》頒布后，海域有償使用制度得到確立，我國海域所有權和海域使用權有了明確規(guī)定，但隨著我國海洋技術、道橋技術的發(fā)展，以及經(jīng)濟社會的發(fā)展、海域空間資源開發(fā)的需要，海域立體化分層開發(fā)已初具規(guī)模，而對水面以上高度空間和底土以下深度空間的權限缺乏明確規(guī)定，涉及水面以上空間和底土空間的使用權問題也時有發(fā)生，如近年來沿海地區(qū)利用無人機進行海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測時，必須向有關部門申請海域水面以上一定空間的空域使用權，海域水面以上空間的使用權不能得到保障，影響到海域資源的日常監(jiān)管；相對于底土以下空間，雖然沒有出現(xiàn)此類問題，但海底隧道深度達到70 m余，若再向下開發(fā)將與能源管理部門產(chǎn)生沖突。鑒于此種情況，海洋水面以上一定空間、海底以下一定空間權限，亟須從法律上加以明確，以保證海域使用管理的順利開展，同時也為解決可能發(fā)生的海域使用權爭端提供法律保障。

圖2 海域空間范圍

3.2 探索三維海籍管理

《中華人民共和國海域使用管理法》的頒布，規(guī)范了海域使用開發(fā)秩序，減少了海域開發(fā)的“無序、無度、無償”的用海現(xiàn)象的發(fā)生，提高了海域資源的開發(fā)利用效率，加大了海域資源開發(fā)利用程度，促進了海域資源的多層次立體化開發(fā)。

海域的多層次立體化開發(fā)不可避免會產(chǎn)生海域資源三維多層產(chǎn)權，即將海域資源在立體空間進行分層，并對每一層海域資源性資產(chǎn)進行產(chǎn)權界定[3]。而我國傳統(tǒng)的海域權屬管理模式一直是平面二維信息為基礎的，描述的是由界址點、界址線組成的一個二維封閉空間，如果按照這種平面海籍管理模式，很難將海域的水面、水體、海床和底土每一層的權屬較好地標志出來，也無法準確、完整地反映存在空間權利重疊的宗海之間的拓撲關系，將出現(xiàn)多宗用海在同一平面投影后疊置現(xiàn)象(圖3)，不能實現(xiàn)海域空間產(chǎn)權的明晰化管理，也將與《中華人民共和國海域使用管理法》中的“海域開發(fā)的排他性”產(chǎn)生矛盾，已經(jīng)不能滿足海域空間資源立體分層開發(fā)利用的海域使用管理要求。目前，青島市在建設地鐵的過程中，在同一海域就出現(xiàn)海底隧道用海與海水養(yǎng)殖用海在同一立體空間產(chǎn)生不同權屬的現(xiàn)象，盡管沒有引發(fā)權屬爭議，但技術人員處理時卻無章可循，難以用適當?shù)男问絹肀硎鰞烧咧g的拓撲關系，只能簡單注釋說明；管理人員在將兩宗用海的界址錄入國家海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)時，將出現(xiàn)因兩宗用?！皺鄬佟敝丿B而無法錄入的情況發(fā)生。

圖3 海洋分層立體開發(fā)與二維權屬管理

鑒于此種情況，作者認為，在某一特定海域有必要探索三維立體海籍管理模式研究，將宗海的界址點、界址線及其高度或深度信息統(tǒng)籌考慮，以滿足將來更多海域空間資源的立體分層開發(fā)用海的管理?？紤]到目前同一縱面進行三維立體開發(fā)的海域較少，海籍管理仍保留二維形式，但在登記時要加上注釋表明三維利用情況[4]，來區(qū)分海域使用權屬范圍。

4 結(jié)論與建議

海域的特點決定了海域空間資源的立體分層開發(fā)。

海域空間資源的立體開發(fā)提高了海域資源利用效率，增加了資源容量，但也給我國海域使用管理提出新的問題及要求。

建議出臺相關法律法規(guī)界定海域水面及底土的延伸空間，避免海域空間使用權的沖突；在海域使用權屬管理方面，針對某些海域開展三維立體海籍管理研究探索，解決立體分層海域使用權屬用海在二維海籍管理時出現(xiàn)權屬疊置問題。

[1] 卞耀武，曹康泰，王曙光.中華人民共和國海域使用管理法釋義[M].北京：法律出版社，2002：6.

[2] 劉保玉，崔鳳友，王曙光.海域使用權制度研究[DB/DL].中國環(huán)境資源法網(wǎng).2006-12-1.

[3] 王淼，李蛟龍，等.海域資源三維多層產(chǎn)權研究[J].中國漁業(yè)經(jīng)濟，2012，30(3):63-68.

[4] 孟令頌.三維宗地研究初探[J].上海房地，2013，3：41-42.

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