巨災(zāi)風險對策探析
——兼論臺灣保險業(yè)經(jīng)驗

梁正德 洪炳輝

臺灣財團法人保險事業(yè)發(fā)展中心

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巨災(zāi)風險對策探析
——兼論臺灣保險業(yè)經(jīng)驗

梁正德 洪炳輝

臺灣財團法人保險事業(yè)發(fā)展中心

近年來全球氣候變化愈趨極端，地震、風災(zāi)、水災(zāi)、旱災(zāi)等自然災(zāi)害在世界各地頻發(fā)，影響范圍與強度日益增加，如何應(yīng)對越來越難以捉摸的氣候變遷風險及其影響，引發(fā)世界各國政府與社會大眾對災(zāi)害防治與風險管理的重視。

一、保險為應(yīng)對氣候變遷風險的重要工具

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主、美國耶魯大學(xué)經(jīng)濟學(xué)系教授Robert J. Shiller 曾于2014年5月24日于《紐約時報》(The New York Times)發(fā)表文章《Buying Insurance Against Climate Risk》表示，商業(yè)社會中的保險機制對于氣候變遷風險所導(dǎo)致之損失保障扮演著重要的角色。而面對氣候變遷的速度加快，及其所導(dǎo)致的各種風險，人們可著力之處似乎不多且其成效相當有限，面對天然災(zāi)害可能導(dǎo)致嚴重的經(jīng)濟損失，應(yīng)鼓勵利用各種創(chuàng)新的風險管理方案與政府支持等方式來應(yīng)對。

我們必須關(guān)注潛在可能發(fā)生的風險，特別是針對特定地區(qū)可能發(fā)生的特定風險，風險所致災(zāi)害的影響范圍可能超乎預(yù)期，故個人、企業(yè)甚或是國家必須將氣候變遷風險納入其風險管理的一環(huán)，特別是保險業(yè)。因為保險的主要功能在于將少數(shù)人發(fā)生的不幸與困難，由眾多人分攤，緩和受災(zāi)者之財務(wù)沖擊，安定社會人心。面對災(zāi)害，保險的價值得以發(fā)揮。

保險業(yè)可以與研究機構(gòu)合作投入巨災(zāi)風險評估、巨災(zāi)風險辨識、巨災(zāi)風險降低與巨災(zāi)風險應(yīng)對等相關(guān)研究，或投入巨災(zāi)風險模型的建構(gòu)，累積相關(guān)巨災(zāi)風險知識與經(jīng)驗。除了傳統(tǒng)商品之外，保險公司可以針對個人或企業(yè)客戶之需求，設(shè)計新型保險產(chǎn)品，例如指數(shù)型氣候保險保單，以降低巨災(zāi)風險對經(jīng)濟的負面沖擊。

二、亞洲地區(qū)有明顯保險不足(Underinsurance)情況

損失幅度，以巨災(zāi)事故所致死亡與失蹤人數(shù)及巨災(zāi)事故所致之保險損失來衡量。依據(jù)瑞士再保險公司Sigma 2003—2014年統(tǒng)計資料((圖1～3)顯示，事故所致之死亡與失蹤人數(shù)，以自然災(zāi)害事故為主因。除了2010年之外，災(zāi)害所導(dǎo)致死亡與失蹤人數(shù)以亞洲地區(qū)最為嚴重。

從保險損失來看，仍以自然災(zāi)害事故為主。2003—2014年統(tǒng)計資料顯示，天災(zāi)事故所致之保險損失比重約85%～95%之間。

以2009—2014年各地區(qū)經(jīng)濟損失占GDP比重而言，亞洲經(jīng)濟損失占GDP比重較北美、歐洲為高(見圖4)。

再由2009—2014年全球各地區(qū)保險損失占經(jīng)濟損失之比重

資料來源：Natural catastrophes and man-made disasters in 2003～2014, Sigma 2004～2015, Swiss Re圖1

資料來源：Natural catastrophes and man-made disasters in 2003～2014, Sigma 2004～2015, Swiss Re.圖2

資料來源：Natural catastrophes and man-made disasters in 2003～2014, Sigma 2004～2015, Swiss Re.圖3

資料來源：Natural catastrophes and man-made disasters in 2009～2014, Sigma 2010～2015, Swiss Re.圖4

資料來源：Natural catastrophes and man-made disasters in 2009～2014, Sigma 2010～2015, Swiss Re.圖5

來看，北美比重高于全球平均水準，而歐洲與全球平均水準較為接近。相較于北美與歐洲，亞洲整體巨災(zāi)保險損失占經(jīng)濟損失比重為低，顯示亞洲保險市場仍有成長空間(見圖5)。

目前，巨災(zāi)事故正挑戰(zhàn)傳統(tǒng)保險市場的運作。一般而言，消費者(個人及企業(yè))通常低估自身所面臨的巨災(zāi)風險，畢竟，僅有少數(shù)人曾經(jīng)親身遭遇巨災(zāi)事故，這由強制保險制度的推動可知。此外，消費者與保險公司在保險商品(例如承保范圍與被保險危險事故等)認知上更是存在差距。臺灣在推動住宅地震保險初期，亦曾經(jīng)歷類似情況。

認知差距進一步影響保險購買行為。以往，消費者基于期望效用極大化來選擇保險保障與保險商品，消費者在巨災(zāi)事故發(fā)生之前通常低估其所面對的風險，在購買巨災(zāi)保險時，基于理性選擇，以自己是否曾經(jīng)遭受巨災(zāi)事故損失作為購買決策之依據(jù)。

三、巨災(zāi)風險應(yīng)對策略

(一)個人層面

保險業(yè)必須針對無力支付保險保障的個人，特別是低收入者或是最易受到巨災(zāi)風險沖擊的個人，提供基本保障。

1.微型保險：財團法人保險事業(yè)發(fā)展中心曾研究推動巨災(zāi)微型保險制度，微型保險所能保障的經(jīng)濟弱勢族群比例雖然無法與商業(yè)保險廣大的保障對象相比，但如能在政府相關(guān)單位與保險業(yè)者的合力推動下，發(fā)展巨災(zāi)微型保險，亦有助于弱勢群體或低收入者因應(yīng)巨災(zāi)風險，加速災(zāi)后復(fù)原能力。巨災(zāi)微型保險制度除了保費低廉外，理賠程序簡便及理賠迅速更是必備條件，應(yīng)可從指數(shù)型微型保險著手規(guī)劃，但理賠方式有別于傳統(tǒng)保險商品，須加強消費者宣導(dǎo)。例如：GTZ、慕尼黑再保險公司與Asuransi Wahana Tata曾于2009年于印尼雅加達推動參數(shù)型洪水微型保險制度。

2.巨災(zāi)保險機制：許多國家聚合保險業(yè)的力量，推動巨災(zāi)保險制度，協(xié)助人民移轉(zhuǎn)巨災(zāi)風險，通過保險制度(包括強制性與自愿性保險制度)的運作，同時減輕災(zāi)害發(fā)生后政府的財政負擔。例如：美國聯(lián)邦政府于1969年實施的住宅洪水保險、1985年實施的加州地震保險制度、1992年夏威夷颶風紓困基金以及1993年佛羅里達州颶風巨災(zāi)基金等州政府天災(zāi)計劃；日本于1966年實施住宅地震保險制度;此外還有法國天災(zāi)保險制度、新西蘭地震保險制度、土耳其強制性地震保險制度與泰國巨災(zāi)保險制度。

(二)國家層面

巨災(zāi)事故發(fā)生后，災(zāi)害救助、災(zāi)害復(fù)原與重建等事項所衍生之負債，須由政府承擔，就財務(wù)方面而言，保險市場與資本市場可以有所貢獻并消化部分成本。世界銀行與聯(lián)合國于2010年出版《Natural hazards, unnatural disasters: the economics of effective prevention》一書中指出，巨災(zāi)事故發(fā)生后，導(dǎo)致各行各業(yè)無法正常運作而產(chǎn)出銳減，同時政府用于救災(zāi)、重建費用支出與災(zāi)后補助款項的增加，使得政府收入相對減少。此時，政府雖可通過國內(nèi)、國際借款來應(yīng)對災(zāi)后預(yù)算短缺之窘境，但這種方法并非長久之計，特別是一些發(fā)展中國家，想取得國際借款尤為困難。因此，政府究竟應(yīng)采用借款、提撥基金或利用保險方式作為風險自留或移轉(zhuǎn)的策略，除了考量巨災(zāi)事故發(fā)生頻率與其可能造成的損失幅度之外，還須考量國家本身財政狀況。

1.短期貸款機制：世界銀行鑒于災(zāi)后專案融資緩不濟急，故以設(shè)立基金(Undisbursed Fund)方式，于巨災(zāi)事故發(fā)生后快速借款給需要的國家。世界銀行建立Catastrophe Risk Deferred Drawdown Option(簡稱CAT DDO或稱Development Policy Loan With CAT DDO)機制，鼓勵各國防范巨災(zāi)風險于未然。

2.共保機制：加勒比海巨災(zāi)風險保險機制(Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility, CCRIF)于2007年6月成立，集合加勒比海各國政府所面臨的巨災(zāi)風險，并將風險以各種工具分散。

3.氣候衍生性商品：氣候衍生性商品(Weather Derivatives)系指以一定區(qū)域之氣溫、雨量、風速等氣候指標為標的，而產(chǎn)生的衍生性商品。主要功能系提供因氣候因素而導(dǎo)致?lián)p失的風險規(guī)避工具。

4.風險連結(jié)型固定收益證券：風險連結(jié)型固定收益證券(Insurance-Linked Securities, ILS)以巨災(zāi)債券(Catastrophe Bond, Cat Bond)為主。藉由保險市場與資本市場的結(jié)合，將巨災(zāi)風險轉(zhuǎn)由資本市場來承擔。

聯(lián)合國減災(zāi)署(UNISDR)發(fā)布《2015年減輕災(zāi)害風險全球評估報告》指出，最新全球風險評估顯示，預(yù)計因地震、洪水、颶風、風災(zāi)和海嘯等事故造成全球年平均損失(AAL)達3140億美元，以地震與洪水為主要風險，損失金額高達1130億美元與1040億美元，比重分別為36%與33%。亞洲如韓國、日本、菲律賓、印尼、中國大陸與臺灣等國家及地區(qū)的災(zāi)害年平均損失高達33億美元以上。如果再將其他風險因子(如干旱等)和農(nóng)業(yè)等部門損失納入，損失將遠高于這個金額。

這個金額為一持續(xù)累積的或有負債，表示國家每年必須準備用以彌補災(zāi)害損失的金額，如果無法有效降低風險，那么未來可能發(fā)生的損失更將是未來經(jīng)濟發(fā)展的機會成本。一旦災(zāi)害風險超過一定比例的資本投入或社會支出，則經(jīng)濟發(fā)展將面臨挑戰(zhàn)。因此，除非減輕災(zāi)害風險，否則許多中、低收入國家將無法實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的目標。

倘若一個國家擁有足夠的資金可應(yīng)對其所面臨之風險所造成的年平均損失，但面對偶發(fā)的極端風險事故，經(jīng)濟與財政抗災(zāi)能力可能受到?jīng)_擊。在高收入國家，保險損失占經(jīng)濟損失的比重較大，顯示其大部分損失具有保險保障，增強了這些國家災(zāi)后的財政應(yīng)變能力；相對許多低收入國家，保險損失占經(jīng)濟損失比重小，多數(shù)風險沒有投保，政府沒有財政準備，難以取得緊急融資，一旦發(fā)生極端事件，將為國家財政帶來嚴峻挑戰(zhàn)，不僅無法消化風險所造成的損失，更遑論災(zāi)后重建。特別是擁有龐大預(yù)算赤字的國家，大規(guī)模災(zāi)害損失無疑是雪上加霜，因此更需要運用稅收、國際貸款、準備金、舉債、國際援助與風險融資工具等。

四、臺灣保險業(yè)經(jīng)驗

(一)住宅地震保險機制

在1999年9·21集集大地震后立法推動的政策性住宅地震基本保險制度，其在住宅火災(zāi)保險承保范圍中自動涵蓋地震危險，并設(shè)立財團法人住宅地震保險基金負責管理。承保之住宅地震風險除了由簽發(fā)保單之簽單公司組成共保組織承擔風險之外，其他分散于島內(nèi)外再保險市場或資本市場與主管機關(guān)等承擔。

(二)巨災(zāi)債券發(fā)行

巨災(zāi)債券發(fā)行之臺灣經(jīng)驗：臺灣住宅地震保險危險分散機制亦曾通過資本市場移轉(zhuǎn)風險。2003年，“中央再保險公司”擔任住宅地震保險制度之經(jīng)理人，以財產(chǎn)保險業(yè)所承保的住宅地震風險，發(fā)行巨災(zāi)債券(即Formosa Re Cat Bond)。此為臺灣發(fā)行的第一張巨災(zāi)債券。此巨災(zāi)債券發(fā)行的目的為將保險市場與資本市場連結(jié)，通過巨災(zāi)債券的發(fā)行，利用資本市場分散臺灣財產(chǎn)保險業(yè)所承擔的住宅地震風險。此巨災(zāi)債券期間約3年，發(fā)行金額1億美元，采用沒收本金(Principal at Risk)且為損失填補型賠償機制。

(三)風險評估模型建置

1.住宅地震保險風險評估模型

地震災(zāi)害風險牽涉諸多區(qū)域特質(zhì)，如地震活動特性、地質(zhì)特性、建筑環(huán)境等，這些因素考量的完整性及正確性與否，對于評估結(jié)果的影響頗大?？剂孔≌卣鸨ｋU為政策性保險，保險費率厘定涉及數(shù)百萬保戶福祉，并對地震風險評估模型的運作及合理性有更完整的掌握，同時可以建立自主的風險評估能力，對后續(xù)住宅地震保險制度相關(guān)議題分析研究及制度長遠發(fā)展均有助益。

2.天災(zāi)保險費率

天災(zāi)風險為臺灣財產(chǎn)保險業(yè)經(jīng)營的一大挑戰(zhàn)。臺灣財產(chǎn)保險市場進入費率自由化第三階段后，各險種之費率仍有逐漸下降情形，與其他經(jīng)濟體經(jīng)驗類似。為避免保險公司失去清償能力及各保險公司間價格非良性競爭，故主管機關(guān)除公布相關(guān)配套措施(例如提供參考危險費率、自律監(jiān)控規(guī)范、制定天災(zāi)準備金提存辦法等)之外，并開放保險公司可自行采用風險評估模型厘訂費率，或采用財團法人保險事業(yè)發(fā)展中心所訂定之參考危險費率，以確保保險業(yè)天災(zāi)保險之費率充足性及準備金的提存與累積額度足以因應(yīng)天災(zāi)事件之發(fā)生，確保天災(zāi)保險機制正常運作。

此外，保險事業(yè)發(fā)展中心目前已與學(xué)術(shù)機構(gòu)共同合作開發(fā)天災(zāi)風險評估模型，通過此模型的運作，除了可評估不動產(chǎn)、動產(chǎn)或農(nóng)作物所面臨的地震、風災(zāi)、洪水等風險之外，還可評估可能最大損失(Probable Maximum Loss； PML)、保險費率、風險轉(zhuǎn)移決策效益等。

(四)參數(shù)型天氣保險商品

統(tǒng)計資料顯示，2007年至2013年臺灣農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失金額估計達28億美元，平均每年損失超過4億美元，其中尤以農(nóng)作物損失為最大宗，占80%。農(nóng)業(yè)部門經(jīng)濟損失主要由農(nóng)民自行承擔(約70%)，其余部分則由主管機關(guān)提供救助。為建構(gòu)完善風險管理機制，2015年1月，臺灣試辦農(nóng)作物保險(參數(shù)型天氣保險)，由高接梨農(nóng)民優(yōu)先參加。農(nóng)業(yè)保險試辦期間，保險公司自主營運，主管機關(guān)僅提供農(nóng)民保費補助及協(xié)助辦理農(nóng)民災(zāi)害損失程度的勘查認定。農(nóng)業(yè)保險為參數(shù)型天氣保險，只要溫度或雨量達一定標準即可理賠，相較于過去依農(nóng)民實際損失理賠的保險產(chǎn)品可節(jié)省更多的時間及人力成本。

保險公司設(shè)計參數(shù)型天氣保險須包括自負額、核保查勘與再保安排等三要件。參數(shù)型天氣保險之投保人或被保險人對于保險標的應(yīng)具有保險利益，保險金額需要和可能損害之間具有一定程度的關(guān)聯(lián)，且應(yīng)有自負額。參數(shù)型天氣保險必須有明確核保查勘機制，如異常天氣影響之分析報告、與承保危險事故相關(guān)之天氣指標如溫度、風速或者雨量等。承保參數(shù)型天氣保險之保險公司應(yīng)妥善安排再保險。

五、建議構(gòu)建區(qū)域性巨災(zāi)保險實驗機制

英國風險管理顧問公司Maplecroft于2011年所公布的調(diào)查報告顯示，若計算絕對價值，也就是以美元計價的天災(zāi)整體損失，有四個國家和地區(qū)被視為有“極高風險”，美國名列第一，接下來分別是日本、中國大陸及臺灣。墨西哥、印度、菲律賓、土耳其、印尼、意大利及加拿大等七國，則列為“高風險”國家。

亞洲地區(qū)為全球最具成長潛力的地區(qū)，擁有全球六成人口。中國提出籌建亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，向亞洲國家政府提供資金以支持基礎(chǔ)建設(shè)開發(fā)，以及提出“一帶一路”等跨國經(jīng)濟合作概念，可預(yù)見，未來亞洲地區(qū)將加速都市化發(fā)展，大舉推動基礎(chǔ)建設(shè)，預(yù)計在貿(mào)易、醫(yī)療、資訊、環(huán)保等領(lǐng)域，都可能出現(xiàn)新的投資機會，促使亞洲區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展。前述各項調(diào)查與分析資料顯示，亞洲國家暴露于自然災(zāi)害風險中，隨著都市化程度提高，國家重要基礎(chǔ)建設(shè)易遭受地震與洪水等災(zāi)害事故的侵襲而摧毀，自然災(zāi)害事故對于國家經(jīng)濟建設(shè)與經(jīng)濟成長的沖擊將更顯嚴重。因此，各項重大經(jīng)濟建設(shè)均應(yīng)于規(guī)劃時期即納入風險管理理念，防范風險于未然。

應(yīng)對全球巨災(zāi)事故對財務(wù)所造成之沖擊，通過保險機制的有效運作，應(yīng)能有效緩解。在需求上，因巨災(zāi)事故發(fā)生頻率低，故少有消費者親身遭遇巨災(zāi)事故，因此通常低估自身所面臨的風險。隨著消費者巨災(zāi)風險意識的提高，消費者將要求政府提供必要資訊，包括明確風險地圖的建構(gòu)，這將有助于消費者了解其所可能面臨的巨災(zāi)風險，與巨災(zāi)風險一旦發(fā)生所可能造成的沖擊等。同時，消費者勢必從保險市場尋求解決方法。

在供給方面，巨災(zāi)事故發(fā)生與否、巨災(zāi)事故發(fā)生與損失之間的關(guān)聯(lián)，則是保險公司產(chǎn)品設(shè)計時的最大挑戰(zhàn)。政府必須推動并落實執(zhí)行國土使用規(guī)范與建筑法規(guī)，這有助于保險業(yè)依風險制訂適當?shù)馁M率，使價格充分反映風險，保險業(yè)因而推出更多創(chuàng)新商品，以滿足不同需求，協(xié)助消費者有效應(yīng)對巨災(zāi)風險。通過價格誘因機制的運作，保險費率亦需有效鼓勵投入各項減災(zāi)措施。進一步考量低收入消費者投保巨災(zāi)保險之保費負擔，政府可提供一定程度的保費補貼，以促使保險機制有效運作。

面對巨災(zāi)風險，我們所知仍屬有限。后續(xù)巨災(zāi)風險的消納，亦非僅憑借本土保險業(yè)者的承保能量即可應(yīng)對，更需要跨國家、跨區(qū)域之間的相互合作，并結(jié)合傳統(tǒng)再保險市場與資本市場的風險承擔能力，方可有效地分散。除各個國家基礎(chǔ)建設(shè)間合作之外，共同合作應(yīng)對巨災(zāi)風險，不失為可行的方向。

然而各國經(jīng)濟狀況不同，所面臨的風險類型、發(fā)生頻率與損失幅度差異頗大，災(zāi)后融資需求更是不同，對于如何進行跨國合作，確實有相當程度的難度。建議可先由單一風險開始，集合部分亞洲國家力量，共同建構(gòu)區(qū)域性巨災(zāi)保險實驗機制，包括巨災(zāi)保險共保實驗機制以及巨災(zāi)風險交換實驗平臺，適度融合商業(yè)保險機制，提升天災(zāi)風險管理能效。俟運作成熟后，再擴大至多重風險。此外，亦可選擇自由貿(mào)易試驗區(qū)與境外金融或保險業(yè)務(wù)中心，作為實驗機制營運地點，轉(zhuǎn)移巨災(zāi)風險。