中國加強海上通道安全保障國際合作研究

史春林+史凱冊

摘 要：2014年9月3日國務院印發(fā)的《關于促進海運業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中強調(diào)要“加強重要國際海運通道保障能力建設”，而加強國際合作是保障海上通道安全的一個必要手段，因此近年來中國政府非常重視與有關國際組織和機制開展合作并取得較大成就，但有關合作還不太充分，今后需要進一步拓寬國際合作渠道以確保海上通道安全。

關鍵詞：海上通道 安全保障 國際合作

2014年9月3日國務院印發(fā)了《關于促進海運業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，這是從國家層面第一次發(fā)布的海運發(fā)展戰(zhàn)略，其中第5條強調(diào)要“加強重要國際海運通道保障能力建設”，第9條強調(diào)要“積極參與相關國際組織工作，提高參與制定國際公約、規(guī)則、標準和規(guī)范的能力和水平，樹立負責任的海運大國形象。深化雙邊、多邊合作，維護我海運和海員權益?！焙Ｑ笞鳛椴豢煞指畹恼w，絕大多數(shù)海上通道并非任何一國所有，其安全問題具有跨國性，應由各國共同使用和維護。因此要想保障海上通道安全單靠個別國家的努力遠遠不夠，“我們必須努力以符合人類文明要求的手段和方式，建立起新的國際政治、經(jīng)濟、軍事和文明秩序，以和平、合作、共贏的方式維護國際戰(zhàn)略通道的暢通和安全。”只有整合國際力量，排除各國本位主義，不斷增進信任，減少海上沖突危險和海上活動誤解，確立預防性外交和沖突解決機制，方能確保海上通道安全。

中國加強國際合作保障海上通道安全的必要性

無論是從時代和國際大背景來看，還是從中國自身情況來看，加強國際合作以保障海上通道安全都具有非常必要性。

第一，加強國際合作保障海上通道安全是時代發(fā)展的需要?！霸诋斀袷澜纾m然傳統(tǒng)意義上的對通道控制與反控制之爭依然存在，但是在更多情況下，國際社會需要合作來共同維護通道的安全。在全球化時代，非傳統(tǒng)安全威脅日益加劇，恐怖主義、海盜等已經(jīng)成為世界各國的共同敵人和威脅通道安全的最重要現(xiàn)實因素。應對這些威脅需要世界各國通力合作。任何希冀通過獨家控制戰(zhàn)略通道來謀取單方面安全，甚至通過控制戰(zhàn)略通道來謀取私利的圖謀和方式都是與時代潮流相悖的，最終都會搬起石頭砸自己的腳?！币虼恕熬S護海上通道及運輸線的安全，需要建立一整套促進國際合作的體制機制。世界各國只有加強相互信任與合作，才能有效地處理一些突發(fā)事件，應對各種非傳統(tǒng)安全威脅的挑戰(zhàn)。開展海上安全合作正在成為一種不可抗拒的潮流?！?/p>

第二，加強國際合作維護海上通道安全符合各國的共同利益?！昂Ｑ笫菄H貿(mào)易的主要平臺，良好的海上安全秩序就是各國的共同利益，各國需要建立打擊海上恐怖主義和有組織的跨國犯罪，確保海上航行和人員生命財產(chǎn)的安全。這些共同利益，是世界上的任何國家包括超級強國都不能獨自解決的，需要有關國家通過合作的方式加以共同解決。”在這種情況下，國際社會開展海上通道安全合作的共識和需求日益增強。

第三，加強國際合作維護海上通道安全是中國作為負責任大國應盡的義務。大連海事大學副校長劉正江曾指出，中國“作為負責任大國，我們要考慮航運通道的安全問題。”交通運輸部國際合作司司長局成志在談到中國參與馬六甲海峽安全國際合作時也強調(diào)：“我國是航運大國，也是馬六甲海峽最大的使用國之一，海峽出現(xiàn)安全問題對我國影響是直接的，作為一個負責任的國家，我們有義務幫助沿岸國維護海峽安全。”

第四，加強國際合作維護海上通道安全是因為中國自身能力還很有限?！半S著兩極格局的解體，被冷戰(zhàn)掩蓋的非傳統(tǒng)安全問題日益凸顯且已逐步替代傳統(tǒng)安全上升為威脅海上戰(zhàn)略通道安全的主要因素。近年來，海上戰(zhàn)略通道上非傳統(tǒng)安全事件陡然上升，具有隱蔽性、聯(lián)動性、跨國性等特征，通常是一國海軍護航力量難以獨自應對，亟需國際社會的密切配合?！?因此“在安全戰(zhàn)略層面，海上安全包括海上通道安全不可能自動取得，以中國現(xiàn)時之實力也不可能完全自主塑造或掌控”，只有加強國際合作，中國才能彌補自身不足，更好地保障海上通道的安全。

第五，加強國際合作維護海上通道安全是中國和平發(fā)展的需要?！霸诰S護中國戰(zhàn)略通道安全上，必須符合走和平發(fā)展道路的總體要求，必須同建設和諧世界的理念相一致，必須將中國的利益同世界共同利益結合起來。否則，戰(zhàn)略通道安全不僅難以保障，而且還會制約中國崛起，損害中國的整體安全環(huán)境?！?/p>

當前與中國有關的海上通道安全國際合作機制

近年來與維護海上通道安全有關的國際合作機制日益增多，其中與中國有關的主要有以下幾種國際合作形式：

第一，帶有海上軍事聯(lián)盟性質的合作，如“澳加美太平洋地區(qū)三邊合作論壇”、“五國（英國、澳大利亞、新西蘭、新加坡、馬來西亞）聯(lián)防組織”等，其實質是美國及其盟國以傳統(tǒng)安全合作機制解決海上非傳統(tǒng)安全問題，主導對海洋秩序的掌控。

第二，帶有傾向性的平衡合作，如東盟在集體安全體制框架下試圖以其傳統(tǒng)的平衡外交思想為指導，推進南海地區(qū)非傳統(tǒng)安全合作機制建設，先后與中國簽署了《南海各方行為宣言》、《關于非傳統(tǒng)安全領域合作聯(lián)合宣言》等。2006年《南海各方行為宣言》后續(xù)行動聯(lián)合工作組舉行第二次會議，東盟又提出了開展中國—東盟海上搜救演習等項目。

第三，雙邊或多邊形式的雙邊合作，一方面從雙邊合作來看，如中韓海上安全定期協(xié)商會議、中日海事調(diào)查定期會議等。另一方面從多邊形式的雙邊合作來看，如為防范和打擊馬六甲海峽海盜，從2006年9月起馬六甲海峽沿岸國的馬來西亞、新加坡、印度尼西亞開始對馬六甲海峽實施“空中之眼”聯(lián)合巡邏計劃，但三國并未設立聯(lián)合指揮中心，巡邏飛機和艦艇不可越過海上邊界進入對方海域，實際溝通和協(xié)調(diào)還是相鄰的兩國，因此該計劃仍處于雙邊合作階段。

第四，區(qū)域性和技術性多邊合作，一方面從區(qū)域性多邊合作來看，如東盟地區(qū)論壇十分關注海上通道安全問題，1995年在論壇之下開設了海上搜救會間會，“9·11”事件后論壇之下又設立了打擊國際恐怖主義和跨國犯罪會間會。2004年9月東盟地區(qū)論壇首次舉行海上安全工作組研討會，提出了“海上能力建設”新概念以及建立海上“一體化”全程監(jiān)控體系的問題。這是官方論壇第一次專門討論海上安全問題，其后每年召開一次。2007年1月東盟地區(qū)論壇在新加坡樟宜海軍基地首次舉行海上安全岸上演習，包括軍方、執(zhí)法部門、港口和政策部門的海事安全人員等有關官員參加了演習。再如亞太安全理事會下設了建立信任措施、綜合與合作安全、海事合作、跨國犯罪和北太平洋五個工作組，其中海事合作工作組曾為東盟論壇提交了3份有關海上安全問題的備忘錄。2004年該理事會進行改革，以“海上安全合作能力建設”研究小組取代了原來的海事工作小組，推進國際海事組織的合作項目以及美國提出的“防擴散安全倡議”、“集裝箱安全倡議”等各項倡議，履行包括《聯(lián)合國海洋法公約》等各類海事安全的國際法規(guī)以及近年來國際海事組織的一些法規(guī)，加強海上執(zhí)法合作與協(xié)調(diào)以及加強海盜和海上武裝搶劫等其他非法跨國犯罪的信息分享。特別是近年來日本“借船出?！保e極發(fā)起建立東南亞反海盜合作機制，目前已經(jīng)啟動并運行。

另一方面從技術性多邊合作來看，如亞太經(jīng)合組織有關維護海上安全的多邊合作機制下設“反盜反恐任務小組”、“亞太區(qū)域貿(mào)易安全倡議”、“海事安全工作組”、“電子海關報告系統(tǒng)”、“船員鑒定機構”等項目，對維護海上供應鏈的正常運轉、確保海上貿(mào)易安全起到了一定的技術支撐作用。

近年來中國所做的努力

近年來中國政府高度重視并積極參與國際合作來保障海上通道的安全并取得很大成就，具體來說主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，參加有關國際組織、高層對話和論壇等開展多邊合作。到目前中國參加的有關國際組織有國際海道測量組織、國際搜救衛(wèi)星組織、亞太地區(qū)港口國監(jiān)督諒解備忘錄組織、國際船級社協(xié)會、國際救助聯(lián)盟、國際海上救助聯(lián)合會、國際航標協(xié)會、西太平洋海軍論壇、亞太安全合作理事會等。

第二，舉辦有關國際會議突出中國主導地位。如2009年12月在北京舉行了國際反海盜會議，中國除了協(xié)調(diào)各國在亞丁灣護航的立場外，還正式提出了各國打擊海盜實行“分區(qū)護航”的新策略。2011年12月中國南海研究院在海口舉辦了有關“南海航行自由與安全”的國際研討會，對影響南海航行安全的因素進行了分析并提出了中國的戰(zhàn)略對策。

第三，參加有關國際會議闡述中國主張。近年來中國參加的有關重要國際會議有海岸巡防機關區(qū)域合作防制海盜與武裝攻擊船舶籌備會議、反海盜及武裝攻擊船舶國際會議、防制海盜與武裝攻擊船舶專家會議、西北太平洋海事會議、亞洲反海盜與武裝攻擊船舶會議等，并積極闡述中國立場，如在海岸巡防機關區(qū)域合作防制海盜與武裝攻擊船舶籌備會議上中國提出的建議后被達成共識，即各國必須相互交流并整合有關海盜行為的資訊。

第四，中國簽署有關文件明確責任和義務。如2002年中國與東盟各國共同簽署了《南海各方行為宣言》，強調(diào)在不損害該地區(qū)有直接利益國家主權和管轄權的前提下探索在南海進行有關海上航行與交通安全、協(xié)調(diào)搜救行動、努力打擊海盜和武裝搶劫等方面的合作。2002年和2004年中國與東盟簽署了《關于非傳統(tǒng)安全領域合作聯(lián)合宣言》和《關于非傳統(tǒng)安全領域合作諒解備忘錄》，強調(diào)雙方均應在加深現(xiàn)行的多邊、雙邊合作的基礎上，注意加強有關防范和打擊海盜、海上恐怖主義等非傳統(tǒng)安全領域的合作。

第五，中國與有關方面進行合作演習。如2010年5月應日本海上保安廳邀請，中國“海事21”輪出訪日本，并與日本海上保安廳舉行了綜合演練，包括海上人命救助、打擊武裝走私船只和可疑船只等方面的演練。2010年12月中國海上搜救中心參加了亞洲反海盜及武裝劫船合作協(xié)定信息共享中心組織的由6個國家和地區(qū)參加的聯(lián)合通信演習，演習提升了各相關聯(lián)絡點間信息溝通的效率，鞏固了搜救中心與各國家及地區(qū)聯(lián)絡點之間的合作機制，為今后繼續(xù)開展反海盜領域國際交流和處理海盜劫船事件積累了寶貴的經(jīng)驗。

第六，中國為有關國家提供幫助以增強其能力建設。如近年來為維護馬六甲海峽的安全，中國給予海峽沿岸國許多實質性支持，包括馬六甲海峽的燈標建設、水文站的建設和有毒有害物質數(shù)據(jù)庫的建設等等，從而增強了新加坡、馬來西亞、印度尼西亞等國維護馬六甲海峽安全的能力。

今后中國加強國際合作保障海上通道安全的主要途徑

“維護海上戰(zhàn)略通道的安全是一個全球性、系統(tǒng)性的工程，單靠一國的力量遠遠不夠，單靠軍事手段也遠遠不行，需要國際社會包括聯(lián)合國、區(qū)域性國家組織及有關國家求同存異，通力合作，共同完成。”近年來雖然中國在開展國際合作保障海上通道安全方面取得一定成就，但有關合作還不太充分，需要進一步拓寬合作的渠道。

第一，要在聯(lián)合國主導下依托各種國際組織開展合作，如中國應大力加強與國際海事組織、國際海事局等方面的合作，特別是要加強與國際海事組織的合作，積極參與有關國際公約的研究、制定、修訂工作，實現(xiàn)與國際公約的良性互動，當前應特別深入研究《鹿特丹規(guī)則》的深遠影響。因此今后中國要做好與國際海事組織的合作應抓好四個環(huán)節(jié)：基礎研究、預案的準備、會議的參與、后期跟蹤。交通運輸部國際合作司局成志司長曾指出：“這四個環(huán)節(jié)也是實踐總結出來的想法?；A研究工作呢，對于重點熱點的問題要組織力量去研究它，甚至提出一些帶有長期性的、指導性的建議。預案的準備和前一個環(huán)節(jié)是關聯(lián)的，臨時動議是很難的，提案來源于什么？應該來源于清晰的研究結果。”另外，“參與重要的國際會議要有多方面的專家的參與，加強跟蹤研究是十分必要的。我們在國際海事組織這一塊的跟蹤機制沒有完善起來，人才隊伍不穩(wěn)定”，這方面今后需要加強。

第二，中國要加強地區(qū)性合作。一方面從合作的重點內(nèi)容來看，首先應與地區(qū)內(nèi)有關國家訂立《防止海上事故協(xié)定》。其次應建立地區(qū)主要是專屬經(jīng)濟區(qū)的海上航行安全制度，與有關國家訂立《海上行為準則》。再次應積極參與地區(qū)海軍聯(lián)合演習、巡邏和護航，支持建立反海盜、反海上恐怖主義和保障海上能源運輸通道安全等機制。最后應在主要海上通道主權國的使館里派駐海事官員，進一步維護中國航運權益。另一方面從合作的重點地區(qū)來看，首先中國應通過與南海周邊國家建立多邊安全合作機制，共同確保南海海上通道的安全。其次應與新加坡、馬來西亞、印度尼西亞等國家合作，共同確保馬六甲海峽航行安全。正如交通運輸部國際合作司局成志司長所說，“作為海峽最大的使用國之一，我們要與印度尼西亞、新加坡、馬來西亞沿岸國建立一個長期穩(wěn)定良好的雙邊、多邊的合作機制，以此來維護我們的商船、我們的航運業(yè)的長遠安全利益?！?最后是加強與中東和非洲有關國家合作，以確保中國進口石油海上通道如霍爾木茲海峽、蘇伊士運河等的安全。

第三，中國要加強與海洋大國合作，特別是要加強與美國、日本、印度等國家的合作。近年來美國、日本、印度等國家海洋霸權和擴張戰(zhàn)略對中國商船必經(jīng)的海上通道安全構成了一定威脅，但這幾個國家都面臨一些相同的海上安全問題，如海盜、海上恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅，因此中國與美國、日本、印度等國首先應加強在非傳統(tǒng)安全領域的合作，增進了解和互信，減少誤解和誤判，并以此為基礎，全面加強與海上通道安全有關的合作，形成利益共同體，從而實現(xiàn)互利雙贏。

無論是在聯(lián)合國主導下依托各種國際組織進行的合作，還是開展地區(qū)性合作或加強與海洋大國的合作，都必須輔之以行業(yè)的努力，即中國還應加強與各國航運組織、海事保險代理、商會組織等的合作，共同確保海上通道安全。總之，“加強合作，努力形成有效機制和良好的環(huán)境，對于維護我國海上航線安全，具有十分重要的意義?！?/p>

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（作者單位：大連海事大學）