河南省直單位電子文件形成與歸檔情況調(diào)查報(bào)告

馮馨雨++李珂

電子文件與電子檔案的準(zhǔn)確性、完整性、可用性、安全性是電子政務(wù)環(huán)境下對(duì)檔案工作提出的新挑戰(zhàn)。電子檔案的接收和長(zhǎng)期保存也是數(shù)字檔案館資源建設(shè)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。國(guó)家電子文件管理部際聯(lián)席會(huì)議及國(guó)家檔案局在上海、杭州、青島、福建、廣州、重慶等地進(jìn)行了電子檔案接收與長(zhǎng)期保存的試點(diǎn)，在接收流程、規(guī)范、系統(tǒng)建設(shè)等方面取得了階段性成果，電子檔案接收將全面鋪開(kāi)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化程度普遍較低的河南，各省直機(jī)關(guān)電子文件形成、電子檔案管理現(xiàn)狀如何，我們從科研課題入手，首先進(jìn)行了實(shí)踐調(diào)研，為省直機(jī)關(guān)電子檔案接收作一些準(zhǔn)備工作。

本次調(diào)研以書(shū)面調(diào)研為主，以個(gè)別單位走訪、電話咨詢?yōu)檩o。此次調(diào)查的對(duì)象為河南省直一級(jí)機(jī)構(gòu)，包括行政機(jī)關(guān)及中央駐豫單位、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)等。調(diào)查問(wèn)卷依據(jù)《數(shù)字檔案館室建設(shè)指南》的目標(biāo)規(guī)劃，依據(jù)《電子文件歸檔與管理規(guī)范》、《電子檔案接收與管理辦法》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)和河南省檔案管理的實(shí)際情況來(lái)設(shè)計(jì)和確定項(xiàng)目，問(wèn)卷包括基本信息、辦公自動(dòng)化、電子文件及歸檔、檔案信息管理4大部分，共46道題干，基本上反映省直單位信息化環(huán)境、電子文件產(chǎn)生形成的環(huán)境、電子文件數(shù)量與現(xiàn)狀以及電子檔案管理狀態(tài)。

調(diào)查問(wèn)卷發(fā)放90份，實(shí)收調(diào)查問(wèn)卷41份，包含行政機(jī)關(guān)26個(gè)，事業(yè)單位6個(gè)，企業(yè)4家，社會(huì)團(tuán)體3個(gè)，其他2個(gè)。基本上具有代表性與可信度。對(duì)調(diào)查采集的信息數(shù)據(jù)利用EXCEL與SPSS18.0進(jìn)行分析與處理，首先，將數(shù)據(jù)整合錄入到Excel表格，后應(yīng)用SPSS18.0軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)以及交叉分析。文中數(shù)據(jù)列表中，“頻率”表示選擇某一選項(xiàng)的次數(shù)；“響應(yīng)”表示某一選項(xiàng)被選的頻次；“缺失”表示未填寫(xiě)的問(wèn)卷個(gè)數(shù)；“百分比”表示某選項(xiàng)被選擇的頻次占所有選項(xiàng)被選擇總頻次的比例；“個(gè)案百分比”表示某選項(xiàng)被選擇的頻次占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的比例；“有效百分比”指某選項(xiàng)頻數(shù)在本題有效樣本（去除缺失樣本）中的比例；“累計(jì)百分比”表示前述幾個(gè)選項(xiàng)有效百分比累加值。

1 省直單位辦公自動(dòng)化基礎(chǔ)建設(shè)情況

辦公自動(dòng)化就是運(yùn)用現(xiàn)代科技，以先進(jìn)成熟的計(jì)算機(jī)技術(shù)、多媒體技術(shù)和通訊技術(shù)等，建成一個(gè)覆蓋整個(gè)部門(mén)的辦公信息系統(tǒng)， 建立高質(zhì)量、高效率的政府信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)辦公現(xiàn)代化、信息資源化、傳輸網(wǎng)絡(luò)化和決策科學(xué)化。在這部分，主要調(diào)查省直單位網(wǎng)絡(luò)使用情況、辦公自動(dòng)化系統(tǒng)應(yīng)用情況（包括系統(tǒng)軟件架構(gòu)、系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)選擇、操作系統(tǒng)選用）以及辦公系統(tǒng)中電子文件歸檔功能的設(shè)計(jì)應(yīng)用情況等。

1.1 網(wǎng)絡(luò)使用情況。

由表1可知，有26家單位接入的是互聯(lián)網(wǎng)，占總數(shù)的37.7%；14家單位接入省政務(wù)內(nèi)網(wǎng)，占20.3%；14家單位接入省政務(wù)外網(wǎng)，占20.3%；15家單位接入行業(yè)專網(wǎng)，占21.7%。分析調(diào)查數(shù)據(jù)得知，所有的互聯(lián)網(wǎng)連接是由26家行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位連接互聯(lián)網(wǎng)；企業(yè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)健全，以中國(guó)工商銀行河南省支行為例，省政務(wù)外網(wǎng)、內(nèi)網(wǎng)，行業(yè)專網(wǎng)均有接入。

1.2 OA系統(tǒng)應(yīng)用情況。調(diào)查顯示，有20家單位沒(méi)有使用OA系統(tǒng)，占總體的48.8%；9家單位使用本單位自建OA系統(tǒng)；9家單位使用行業(yè)獨(dú)立的OA系統(tǒng)；1家單位使用省直統(tǒng)一的OA系統(tǒng)（見(jiàn)表2）。我們隨之進(jìn)一步對(duì)單位性質(zhì)與是否建立OA系統(tǒng)進(jìn)行交叉分析，行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及社會(huì)團(tuán)體未使用OA系統(tǒng)占一大部分。

使用OA系統(tǒng)的單位，從OA系統(tǒng)的軟件架構(gòu)來(lái)看，采用B/S架構(gòu)的最多，占66.7%；采用C/S的其次，占27.8%；兩種混合架構(gòu)的占5.6%。從系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)的選擇看，12家單位采用的是Oracle的數(shù)據(jù)庫(kù)，占70.6%；23.5%采用的是SQL Server的數(shù)據(jù)庫(kù)；其余5.9%采用其他類型數(shù)據(jù)庫(kù)。從操作系統(tǒng)的選擇看，80%以上是選用的windows操作系統(tǒng)。

1.3 OA系統(tǒng)中電子文件歸檔功能

由表3可知，在使用了OA系統(tǒng)的單位中，72%的OA系統(tǒng)有歸檔功能，28%的沒(méi)有歸檔功能。從具有歸檔功能的系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)，19.5%的選擇不定期的歸檔，17.1%的每年歸檔一次，2.4%的每周歸檔一次，還有61%的單位沒(méi)有對(duì)歸檔周期回應(yīng)。

2 省直單位電子文件管理現(xiàn)狀

電子文件是信息化環(huán)境下產(chǎn)生的新型載體的文件。目前，由于各單位辦公自動(dòng)化應(yīng)用水平參差不齊，電子文件的數(shù)量、類型、格式以及對(duì)電子文件管理各不相同， 電子文件的真實(shí)性、完整性、有效性也面臨著諸多問(wèn)題。

2.1 從電子文件數(shù)量看差異很大。電子文件數(shù)量各單位差異很大，兩極分化嚴(yán)重。歸檔電子文件數(shù)量最多的單位總量有184000件之多，最少的單位僅為200件；儲(chǔ)存容量最多的單位達(dá)1000GB，最少的單位僅有30MB左右。以2013年產(chǎn)生的電子文件總量為例：數(shù)量最多的單位達(dá)13234件；最少的單位僅有37件；儲(chǔ)存容量最多的單位達(dá)100GB；最少的單位僅30MB。原生電子文件的歸檔狀況相似：數(shù)量最多的單位為17588件；最少的單位僅為150件；儲(chǔ)存容量最大的單位為3800GB，最少的單位只有100MB左右。有53.1%的單位表示電子文件占現(xiàn)行文件比例大于80%；而有31.3%的單位表示電子文件比例小于19%。（見(jiàn)表4）

2.2 從電子文件來(lái)源看，渠道多元。其中通過(guò)掃描、數(shù)字照相、攝影等方式以及辦公自動(dòng)化形成的電子文件占比例較大，為23.5%；由辦公自動(dòng)化形成的電子文件占22.1%；使用通用字處理軟件形成的電子文件占19.1%；通過(guò)電子政務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)形成的電子文件占16.2%。（見(jiàn)表5）

2.5 從保證電子文件安全有效性手段看，存在安全漏洞。高達(dá)81%的受訪單位電子文件不使用電子印章，其中65%的單位表示系統(tǒng)無(wú)此功能，16%表示系統(tǒng)有此功能但未開(kāi)通使用；僅有19%的單位表示電子文件使用電子印章（見(jiàn)表8）。55%的單位表示對(duì)電子文件辦理過(guò)程有實(shí)時(shí)記錄；45%的單位表示沒(méi)有實(shí)時(shí)記錄。74%的受訪單位對(duì)電子文件進(jìn)行了加密，26%的單位未對(duì)電子文件進(jìn)行加密。對(duì)于元數(shù)據(jù)和背景數(shù)據(jù)，48%的單位未進(jìn)行歸檔；31%的單位通過(guò)OA系統(tǒng)進(jìn)行了歸檔；通過(guò)電子政務(wù)和其他系統(tǒng)歸檔的單位分別占6.9%、6.9%。有39%的單位未建立電子文件歸檔制度或規(guī)范，34%的單位制定了制度規(guī)范，27%單位未回應(yīng)是否建立電子文件歸檔制度或規(guī)范。

2.6 從電子文件歸檔方式看各有不同。46.3%單位采用定期集中歸檔的方式，21.5%單位辦結(jié)后隨時(shí)歸檔，32.3%單位未回應(yīng)； 41.5%的單位選擇離線歸檔，有26.8%的單位選擇在線歸檔，31.7%單位未回應(yīng)；對(duì)于離線儲(chǔ)存的電子文件，硬盤(pán)儲(chǔ)存占50%，光盤(pán)儲(chǔ)存占33.3%，磁帶儲(chǔ)存占13.9%，其他方式存儲(chǔ)的占2.8%（見(jiàn)表9）；對(duì)于在線儲(chǔ)存的電子文件，儲(chǔ)存在獨(dú)立的檔案信息專用服務(wù)器中的占47%，儲(chǔ)存在中心機(jī)房服務(wù)器中專門(mén)劃分檔案信息區(qū)域的占35%，其他存儲(chǔ)方式的占17.6%（如表10）。有效的41份問(wèn)卷中，有7家回應(yīng)電子文件向檔案部門(mén)移交，24家沒(méi)有向單位檔案部門(mén)移交，還有10家沒(méi)有回答。

3 省直機(jī)關(guān)檔案信息化管理情況

該部分主要調(diào)查了解省直單位檔案信息化建設(shè)中軟件系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用、數(shù)字檔案資源建設(shè)情況。

3.1 檔案管理系統(tǒng)應(yīng)用情況。調(diào)查顯示，51.2%的單位使用檔案管理系統(tǒng)，其中17.1%的單位采用自主研發(fā)的檔案系統(tǒng)，34.1%的單位采用外部購(gòu)買(mǎi)的檔案管理系統(tǒng)；39%的單位未使用檔案管理系統(tǒng)。除了1家金融系統(tǒng)外，檔案管理系統(tǒng)多是獨(dú)立于辦公系統(tǒng)之外，無(wú)法與文件管理系統(tǒng)有效銜接。

3.2 原生電子檔案管理情況。原生電子檔案是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織及個(gè)人在社會(huì)活動(dòng)中，通過(guò)計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備直接形成的以數(shù)字代碼記錄的文字、圖表、圖像、音頻、視頻等不同形式的歷史記錄。是省直單位數(shù)字檔案的重要來(lái)源。被調(diào)查的41個(gè)單位，12個(gè)單位管理有原生電子檔案，11個(gè)單位明確表示沒(méi)有原生的電子檔案，還有18個(gè)單位沒(méi)有回答是否有原生的電子檔案（見(jiàn)表11）。

由表12可知，32%的單位暫無(wú)計(jì)劃開(kāi)展紙質(zhì)檔案數(shù)字化加工；27%的單位準(zhǔn)備開(kāi)展數(shù)字化加工；20%的單位正在進(jìn)行數(shù)字化加工；7%的單位已經(jīng)完成數(shù)字化加工目前已暫停。

4 調(diào)查結(jié)論

4.1 辦公自動(dòng)化環(huán)境決定電子文件、電子檔案的形成與管理。從調(diào)查了解的情況看，省直各單位的信息化程度很不平衡，辦公自動(dòng)化水平差異很大。大部分省直行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的辦公自動(dòng)化水平相對(duì)較低，未建立網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下辦公系統(tǒng)，只采用個(gè)人計(jì)算機(jī)進(jìn)行單機(jī)操作，電子文件產(chǎn)生很少，更談不上后期的管理。一些垂直管理的單位信息化程度、辦公自動(dòng)化程度較高，業(yè)務(wù)系統(tǒng)管理規(guī)范，但系統(tǒng)中電子文件和電子檔案管理仍是系統(tǒng)中的弱項(xiàng)。

4.2 電子文件真實(shí)性、完整性、有效性保證上存在漏洞。目前，電子文件已是辦公自動(dòng)化的產(chǎn)物，各單位重使用，輕管理，產(chǎn)生者、使用者沒(méi)有長(zhǎng)期管理的意識(shí)，管理者缺乏責(zé)任主體，檔案人員束手無(wú)策。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查可知，高達(dá)81%的受訪單位產(chǎn)生的電子文件沒(méi)有使用電子印章， 45%的單位表示沒(méi)有對(duì)電子文件起草、修改、運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程實(shí)時(shí)記錄，48%的單位未將與電子文件有關(guān)的背景信息和元數(shù)據(jù)進(jìn)行歸檔，53%的單位未制定電子文件歸檔制度或規(guī)范。

4.3 電子文件移交歸檔意識(shí)比較薄弱。調(diào)查顯示，不論是目前的電子文件歸檔或是電子檔案的移交，從系統(tǒng)設(shè)計(jì)、技術(shù)層面、制度建設(shè)、現(xiàn)實(shí)狀況，都表現(xiàn)出對(duì)電子文件歸檔和電子檔案移交意識(shí)淡薄，對(duì)電子檔案移交進(jìn)檔案館許多單位還持消極態(tài)度。主要有以下幾點(diǎn)困難：一是涉密文件較多，上級(jí)要求對(duì)外保密，移交存在風(fēng)險(xiǎn)；二是對(duì)于電子文檔的移交歸檔工作，既缺少政策層面的約束，又缺少主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；三是電子文件形成、管理、歸檔缺乏統(tǒng)一規(guī)范和要求，各單位電子文件歸檔分別采用本系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有明確的移交歸檔標(biāo)準(zhǔn)；四是各省直單位業(yè)務(wù)量大，專職檔案工作人員少，信息化技術(shù)人才匱乏。

4.4 傳統(tǒng)載體數(shù)字化工作進(jìn)展緩慢。以紙張等非數(shù)字介質(zhì)為載體的檔案仍是各省直單位的主體。實(shí)現(xiàn)檔案資源的共享，需要數(shù)字化存儲(chǔ)、網(wǎng)絡(luò)化管理與利用。從調(diào)查看，許多單位還沒(méi)有啟動(dòng)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作，紙質(zhì)與數(shù)字雙套制移交與歸檔，檔案信息資源共享任重而道遠(yuǎn)。

5 對(duì)策與建議

5.1 加強(qiáng)對(duì)電子文件的前端控制和全程管理。從體制機(jī)制上，延續(xù)現(xiàn)有的文件管理體制，省委、省政府辦公廳是黨政公文管理主管部門(mén)，應(yīng)出臺(tái)電子文件管理的指令性的意見(jiàn)；從技術(shù)層面上，要統(tǒng)一電子文件管理系統(tǒng)功能需求和技術(shù)指標(biāo)，把電子文件管理系統(tǒng)納入黨委、政府辦公自動(dòng)化系統(tǒng)設(shè)計(jì)當(dāng)中；要求各系統(tǒng)、各單位的電子文件管理系統(tǒng)與黨委政府辦公系統(tǒng)相互兼容；從管理措施上，規(guī)定各個(gè)單位公務(wù)活動(dòng)中形成的電子文件移交給各機(jī)關(guān)檔案室，機(jī)關(guān)檔案室每年將需要永久長(zhǎng)期保存的歸檔，向各級(jí)檔案館移交。

5.2 省數(shù)字檔案館與省直單位數(shù)字檔案室的同步規(guī)劃和建設(shè)。省級(jí)數(shù)字檔案館建設(shè)要充分考慮省直單位電子檔案接收的需求，與省數(shù)字檔案館系統(tǒng)統(tǒng)一部署，無(wú)縫銜接；同時(shí)把數(shù)字檔案室建設(shè)作為今后促進(jìn)機(jī)關(guān)檔案事業(yè)發(fā)展的平臺(tái)，探索業(yè)務(wù)指導(dǎo)的模式和方法，要規(guī)范電子檔案接收的流程、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，規(guī)范各機(jī)關(guān)單位傳統(tǒng)載體數(shù)字化的格式和技術(shù)參數(shù)；要制定電子檔案接收質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)手段，使數(shù)字檔案室成為數(shù)字檔案館資源的源頭活水，減少重復(fù)勞動(dòng)。

5.3 加強(qiáng)電子文件、電子檔案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)。在電子文件管理、電子檔案接收方面，國(guó)家檔案局出臺(tái)了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，但是還比較宏觀和寬泛，急需結(jié)合國(guó)家層面的標(biāo)準(zhǔn)和河南省直單位檔案管理實(shí)際，制定針對(duì)性、操作性、統(tǒng)一性的具體實(shí)施辦法和細(xì)則，如《河南省數(shù)字檔案館（室）建設(shè)基本要求》、《河南省電子文件歸檔與管理規(guī)范》、《河南省電子檔案接收與管理實(shí)施細(xì)則》等，為電子文件管理、電子檔案接收提供具體的指導(dǎo)。

5.4 加快省直單位傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化步伐與管理。調(diào)查顯示，64%的單位未開(kāi)展紙質(zhì)檔案數(shù)字化加工。對(duì)省級(jí)檔案館來(lái)講，平均每年有10萬(wàn)卷的接收任務(wù)，數(shù)字化壓力很大。對(duì)省直單位檔案數(shù)量較少、數(shù)字化設(shè)備不足、技術(shù)人員缺乏、數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)狀，省檔案管理部門(mén)可以統(tǒng)一組織、統(tǒng)一要求、打包招標(biāo)、費(fèi)用自理的模式開(kāi)展數(shù)字化，既安全節(jié)約、格式統(tǒng)一，又保證質(zhì)量、提高效率。

5.5 加強(qiáng)檔案信息化干部隊(duì)伍的建設(shè)。面對(duì)電子文件和電子檔案管理帶來(lái)的挑戰(zhàn)，許多檔案工作人員出現(xiàn)知識(shí)恐慌、技術(shù)恐懼，不能適應(yīng)新技術(shù)發(fā)展的要求。加強(qiáng)信息化干部隊(duì)伍建設(shè)尤為必要，不僅有檔案管理理論知識(shí)，還應(yīng)該具有良好的計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及軟件操作技能。特別是配合軟件系統(tǒng)的建設(shè)與使用，組織針對(duì)性的培訓(xùn)，能夠熟練地使用檔案管理軟件，能夠采集、管理、鑒別、保護(hù)、利用各種數(shù)字文件，安全有效地為國(guó)家積累數(shù)字檔案資源。

本文是河南省科技廳科技攻關(guān)項(xiàng)目142102210120調(diào)研成果。

（作者單位：馮馨雨，北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；李珂，河南省檔案局 來(lái)稿日期：2014-11-12）