從國家法團(tuán)主義到社會(huì)法團(tuán)主義
——中國市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中國家與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系的演變*

張長(zhǎng)東，顧 昕

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

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從國家法團(tuán)主義到社會(huì)法團(tuán)主義
——中國市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中國家與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系的演變*

張長(zhǎng)東，顧 昕

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

行業(yè)協(xié)會(huì)是中國社會(huì)組織的重要組成部分之一。相對(duì)于多元主義和國家法團(tuán)主義，我國的行業(yè)協(xié)會(huì)和國家的關(guān)系更接近于一個(gè)社會(huì)法團(tuán)主義模式——雖然尚有一些出入，這不僅體現(xiàn)在監(jiān)管體系本身的性質(zhì)上，而且還體現(xiàn)在這些社團(tuán)組建和運(yùn)作過程中國家涉入的程度。一方面，社團(tuán)監(jiān)管體系正變得更為開放，自發(fā)成立的行業(yè)協(xié)會(huì)在近十年有大量的增長(zhǎng)；國家為行業(yè)協(xié)會(huì)提供的財(cái)務(wù)支持非常有限，而且業(yè)務(wù)主管單位通過領(lǐng)導(dǎo)人選擇來控制行業(yè)協(xié)會(huì)的方法也越來越少，領(lǐng)導(dǎo)人民主產(chǎn)生的比重上升。同時(shí)，業(yè)務(wù)主管單位更多地采取了財(cái)務(wù)審計(jì)、年度報(bào)告審查等事后監(jiān)督模式。在這樣一種大的制度框架中，國家與社會(huì)相互增權(quán)的新理念和新模式得到初步發(fā)展，中國的社團(tuán)空間已經(jīng)接近社會(huì)法團(tuán)主義模式。

行業(yè)協(xié)會(huì)；公民社會(huì)；法團(tuán)主義；國家與社會(huì)相互增權(quán)

市場(chǎng)轉(zhuǎn)型給中國帶來的最深刻變化之一，就是市場(chǎng)力量在資源配置中的作用越來越大，同時(shí)社會(huì)自組織的空間也得到拓展。在改革之前和改革初期，民營企業(yè)處于非法或地下生存狀態(tài)，行業(yè)協(xié)會(huì)更是少而又少。在當(dāng)時(shí)，由于很多行業(yè)存在著相應(yīng)的行業(yè)管理政府機(jī)構(gòu)(如輕工局、一輕局、二輕局等等)，民間行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏存在空間。經(jīng)過30多年的改革和開放，一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)快速發(fā)展，另一方面，由于政府自身的機(jī)構(gòu)改革和國家放棄了以穿透社會(huì)各個(gè)角落為特征的全能主義式社會(huì)控制①，國家對(duì)許多行業(yè)的管理方式也發(fā)生了很大的變化，逐漸退出了對(duì)企業(yè)的微觀管理。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)紛紛興起，并開始在行業(yè)治理上發(fā)揮更為積極的作用，這種趨勢(shì)在一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)(如溫州)尤其明顯②。

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行業(yè)協(xié)會(huì)的興起，最饒有興趣的問題之一就是國家與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系的變遷。當(dāng)全能主義一去不復(fù)返之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)急速發(fā)展，國家與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系究竟發(fā)生了何種演變？很顯然，作為一種制度變革，國家與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系的改變無疑會(huì)受到原有制度遺產(chǎn)的制約，同時(shí)也會(huì)呈現(xiàn)路徑依賴的特征。改革前的全能主義無疑留下了國家強(qiáng)控制的遺產(chǎn)，這一遺產(chǎn)為當(dāng)前國家與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系打下了厚重的國家法團(tuán)主義烙印。那么，就行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系而言，國家法團(tuán)主義的現(xiàn)狀如何？進(jìn)一步轉(zhuǎn)型的演變走向如何？國家在推動(dòng)這一演變方面可能扮演的角色是什么？回答這些問題，有助于我們重新定位國家與社會(huì)的關(guān)系，探索中國國家治理改革的方向。

為回答這些問題，本文首先簡(jiǎn)要概括一下有關(guān)國家與社會(huì)法團(tuán)主義關(guān)系的理論框架，并借此簡(jiǎn)要評(píng)述一下已有文獻(xiàn)對(duì)中國行業(yè)協(xié)會(huì)的研究成果。接下來，本文將利用北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心“中國社會(huì)團(tuán)體調(diào)查”數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)與政府之間的關(guān)系，尤其是政府在行業(yè)協(xié)會(huì)法人治理結(jié)構(gòu)中的作用，進(jìn)行研究。最后，本文對(duì)研究結(jié)果進(jìn)行討論。

一、國家與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系：一個(gè)比較分析的框架

就國家與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系而言，存在兩個(gè)理想類型：一端是以自主的、民間性的行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行行業(yè)自治，又稱協(xié)會(huì)治理(associational governance)，行業(yè)協(xié)會(huì)在美國經(jīng)濟(jì)生活中的運(yùn)行狀況比較接近這一模式③；另一端則是由政府對(duì)行業(yè)直接進(jìn)行行政管理，而無需行業(yè)協(xié)會(huì)等中介性組織，轉(zhuǎn)型前或尚未轉(zhuǎn)型的社會(huì)主義國家都屬于這一模式④。處于中間位置的模式則是政府積極參與民辦行業(yè)協(xié)會(huì)的治理和活動(dòng)，西歐國家大體都屬于這一模式⑤。這三種關(guān)系種類實(shí)際上正是如下三種國家與社會(huì)關(guān)系的具體體現(xiàn)：多元主義、國家主義和法團(tuán)主義。

依照法團(tuán)主義理論的權(quán)威學(xué)者菲利普·C·史密特(Philippe C. Schmitter)的解釋，法團(tuán)主義和多元主義都是“以社團(tuán)形式組織起來的民間社會(huì)的利益同國家的決策結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來的制度安排”⑥。與多元主義下社團(tuán)組織及其與國家關(guān)系的情形有別，法團(tuán)主義具有如下6大特征：

1. 在某一社會(huì)類別中社團(tuán)組織的數(shù)量有限；

2. 社團(tuán)組織形成非競(jìng)爭(zhēng)性的格局；

3. 社團(tuán)一般以等級(jí)方式組織起來；

4. 社團(tuán)機(jī)構(gòu)具有功能分化的特征；

5. 社團(tuán)要么由國家直接組建，要么獲得國家認(rèn)可而具有代表地位的壟斷性；

6. 國家在利益表達(dá)、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面對(duì)這些社團(tuán)組織行使一定的控制。⑦

就國家卷入與社團(tuán)自主之關(guān)系的問題而言，史密特還進(jìn)一步區(qū)分了“國家法團(tuán)主義”和“社會(huì)法團(tuán)主義”兩個(gè)亞類型。在國家法團(tuán)主義模式中，上述種種特征是經(jīng)過國家自上而下的強(qiáng)力干預(yù)而形成的，即通過種種行政化或者直接明文規(guī)定的方式，國家賦予某些社團(tuán)以特殊的地位，而對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)性社團(tuán)則根本不給予合法地位。相反，在社會(huì)法團(tuán)主義模式中，某些社團(tuán)享有的特殊地位是通過自下而上的競(jìng)爭(zhēng)性淘汰過程形成而非國家指定的，同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)性社團(tuán)的出現(xiàn)在國家的法律監(jiān)管體系中并沒有得到禁止，只不過由于國家的力量畢竟強(qiáng)大，已經(jīng)獲得國家支持或承認(rèn)的社團(tuán)擁有豐厚的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)資本，新興的社團(tuán)無法通過競(jìng)爭(zhēng)撼動(dòng)其壟斷性或主宰性地位而已。社會(huì)法團(tuán)主義與國家法團(tuán)主義的區(qū)分，在很大程度上源于這兩種利益聚集和表達(dá)模式所嵌合于其中的政治體制的特征。產(chǎn)生社會(huì)法團(tuán)主義的政治體制具有多元化自由主義的特征；與之相對(duì)，孕育國家法團(tuán)主義的政治體制則具有集中化威權(quán)主義的特征⑧。

由此，就涉及國家與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系的三個(gè)重要方面，即行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)起者、融資來源和監(jiān)管體系，我們給出多元主義、社會(huì)法團(tuán)主義、國家法團(tuán)主義和國家主義4個(gè)理想類型(參見表1)，構(gòu)成本文的分析框架。有了這一分析框架，我們可以在下文詳細(xì)討論中國行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的制度空間及其特征。

二、中國行業(yè)協(xié)會(huì)與國家的法團(tuán)主義關(guān)系

在中國的社會(huì)行政管理體系中，行業(yè)協(xié)會(huì)是所謂“社會(huì)組織”或“民間組織”的一個(gè)子類，由民政部民間組織管理局負(fù)責(zé)管轄。因此總體來說，行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系，在很大程度上反映了社會(huì)組織與政府關(guān)系的格局。

國務(wù)院曾在1989年10月制定并于1998年修訂頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。國內(nèi)外很多學(xué)者認(rèn)定，基于這一條例對(duì)于各類社會(huì)組織的管制規(guī)則具有“強(qiáng)”國家法團(tuán)主義特征，如強(qiáng)有力的政府(通過業(yè)務(wù)主管單位所實(shí)施的)行政控制(即俗稱的“掛靠制”)、單一壟斷的功能區(qū)分、等級(jí)化層級(jí)結(jié)構(gòu)和社團(tuán)數(shù)量單一性等。早在1994年，美國學(xué)者裴松梅(Margaret Pearson)依據(jù)政治體制的特征提出“社會(huì)主義法團(tuán)主義”(socialist corporatism)的概念，以外資商會(huì)為例說明中國社會(huì)組織的層級(jí)性和壟斷性等特征，以及兼具國家控制與自主性的兩面⑨。國內(nèi)學(xué)者顧昕和王旭認(rèn)為，“中國社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)管框架具有強(qiáng)烈的國家法團(tuán)主義色彩，體現(xiàn)了國家對(duì)公民社會(huì)高度防范的取向，維持國家對(duì)社團(tuán)空間的有效控制是有關(guān)行政法規(guī)出臺(tái)的主要目的”⑩。美國學(xué)者馬秋莎提出，行業(yè)協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)型社會(huì)組織既是政府下放了的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的承接機(jī)構(gòu),又代表了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體干預(yù)權(quán)的繼續(xù)延伸，具有法團(tuán)主義的典型特征。英國學(xué)者希爾德布萊特(Timothy Hildebradt)持相似觀點(diǎn)，認(rèn)為社團(tuán)登記管理?xiàng)l例有許多條款限制社團(tuán)自主性(尤其是“掛靠制”)、規(guī)定社團(tuán)的活動(dòng)范圍、限制社團(tuán)的能力提升、限制社團(tuán)異地辦分支機(jī)構(gòu)、限制社團(tuán)的橫向聯(lián)合等等，使得很多社會(huì)組織無法正式登記而成為不受法律保障的草根組織。國內(nèi)學(xué)者張鐘汝等人通過經(jīng)驗(yàn)研究試圖將國家法團(tuán)主義的框架進(jìn)一步細(xì)化，區(qū)分了“庇護(hù)性國家法團(tuán)主義”(指政府組織與政府之間的利益聯(lián)盟關(guān)系，非政府組織仰賴政府提供權(quán)力與資源)和“層級(jí)性國家法團(tuán)主義”(指通過半官方中介機(jī)構(gòu)的溝通，非政府組織實(shí)際上成為政府非正式的下層序列)。當(dāng)然，有別于法團(tuán)主義主導(dǎo)國家與社會(huì)關(guān)系、國家與市場(chǎng)關(guān)系的小國，中國是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的國家，不同層級(jí)的社團(tuán)在不同層級(jí)(政府)從事利益表達(dá)的活動(dòng)，呈現(xiàn)鮮明的地區(qū)性、行業(yè)性的色彩。也有學(xué)者專注于非政府組織與地方政府的關(guān)系，提出了“地方國家法團(tuán)主義”的觀點(diǎn)。此外，一些商會(huì)開始嘗試異地建商會(huì)的模式，而地方政府出于招商引資的考慮，也愿意接受這種做法，但這種情形尚不普遍。

表1 國家與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系的四種理想類型

法律法規(guī)文本和現(xiàn)實(shí)運(yùn)作往往存在出入，這在轉(zhuǎn)型社會(huì)中尤其明顯。因此，就中國行業(yè)協(xié)會(huì)與國家的實(shí)際關(guān)系而言，不少學(xué)者認(rèn)為的確具有國家法團(tuán)主義的特征，但也持一定保留態(tài)度。他們發(fā)現(xiàn)，在中國很多地方，行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系僅有國家法團(tuán)主義的形式卻無其內(nèi)涵。美國學(xué)者福斯特(Kenneth Foster)在二十世紀(jì)末對(duì)山東煙臺(tái)社團(tuán)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，那里的行業(yè)協(xié)會(huì)其實(shí)是一些“嵌入在”官僚體系上的“空殼子”，或是各個(gè)利益相關(guān)部門所利用的工具，反映的是國家的意志與權(quán)力，因此它們與國家的關(guān)系表面具有法團(tuán)主義的形式，但缺乏法團(tuán)主義的核心實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，即未能代表行業(yè)利益與政府展開協(xié)商。澳洲學(xué)者安戈(Jonathan Unger)在世紀(jì)之交開展的個(gè)案研究也有類似的發(fā)現(xiàn)：個(gè)體戶組成的協(xié)會(huì)實(shí)際是政府部門的外延，這類協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系徒有法團(tuán)主義的形式而無實(shí)質(zhì)；而面向大企業(yè)或商人的工商聯(lián)合會(huì)，其運(yùn)作卻主要受其主要成員操控；這兩種類型都偏離了國家法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)的原初意義。國內(nèi)學(xué)者吳建平認(rèn)為，“盡管改革以來中國的社會(huì)空間得到了較大發(fā)展，社會(huì)群體日漸活躍，并且在20 世紀(jì)90 年代以來日益呈現(xiàn)出與法團(tuán)主義高度相似的制度特征，但這并不足以表明中國的國家與社會(huì)關(guān)系已經(jīng)是或正在走向( 國家) 法團(tuán)主義，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的社會(huì)組織基礎(chǔ)，這種制度相似性呈現(xiàn)出來的不過是一種‘形似神不是’的法團(tuán)主義表象”。

也有一些學(xué)者認(rèn)為中國行業(yè)協(xié)會(huì)和國家的關(guān)系，乃至更大的社會(huì)組織與國家的關(guān)系，開始超越國家法團(tuán)主義，有走向更具有多元性的公民社會(huì)之跡象。如康曉光和韓恒基于個(gè)案研究，認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)相對(duì)于其他類型的社會(huì)組織，因?yàn)槠鋵?duì)政治權(quán)力的挑戰(zhàn)不強(qiáng)而提供公共物品的能力較強(qiáng)，因此從政府處獲得的自主性要比一般的社會(huì)組織強(qiáng)很多。張建君發(fā)現(xiàn)，在私營企業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)(如溫州)，行業(yè)協(xié)會(huì)自主性強(qiáng)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)(如無錫)。郁建興和周俊對(duì)溫州行業(yè)協(xié)會(huì)的研究發(fā)現(xiàn)，雖然國家力圖它們加強(qiáng)控制，但是行業(yè)協(xié)會(huì)還是積極尋求參與行業(yè)治理，并不斷獲得政府的賦權(quán)而獲得發(fā)展，從而使這種國家與社會(huì)相互賦權(quán)的發(fā)展模式遠(yuǎn)比社團(tuán)一味尋求增加獨(dú)立性的發(fā)展模式更為可行。美國學(xué)者毛學(xué)峰(Andrew Mertha)認(rèn)為中國的社會(huì)正在變得日益多元化，使得碎片化威權(quán)主義1.0版演化為了碎片化威權(quán)主義2.0版。然而，值得注意的是，關(guān)注中國公民社會(huì)發(fā)展的研究者更多地將注意力放在了業(yè)主委員會(huì)、環(huán)保組織、勞工組織以及志愿團(tuán)體等非正式登記的草根組織，而非不是行業(yè)協(xié)會(huì)這類和官方有正式關(guān)系的登記注冊(cè)的社會(huì)組織。

同時(shí)，中國政府對(duì)社會(huì)組織(包括社團(tuán)以及本文關(guān)注的行業(yè)協(xié)會(huì))的管治制度也在進(jìn)行改革，而改革的核心在于漸進(jìn)地取消“掛靠制”和允許某些社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中出現(xiàn)多個(gè)社團(tuán)。早在2012年，遼寧、廣西、深圳、青島、寧波、鄭州等地相繼出臺(tái)相關(guān)政策，開展省、市兩級(jí)社會(huì)組織直接登記試點(diǎn)工作，無需尋找“掛靠單位”。2013年3月，十二屆全國人大一次會(huì)議審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，《方案》第二十三條提出“對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織實(shí)行民政部門直接登記制度，依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理。健全社會(huì)組織管理制度，推動(dòng)社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！薄斗桨浮返谑藯l提出“逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，強(qiáng)化行業(yè)自律，使行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體”。國家民政部部長(zhǎng)李立國也在多個(gè)場(chǎng)合發(fā)表講話，闡釋“行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化”這一改革方向。2014年4月1日，深圳市政府出臺(tái)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》，展開了“一業(yè)多會(huì)”的試點(diǎn)。由此，隨著掛靠制的逐步取消以及行業(yè)內(nèi)社團(tuán)數(shù)量管制的放松，既有國家法團(tuán)主義型社會(huì)組織管治制度在國家強(qiáng)控制和數(shù)量單一性這兩點(diǎn)上有所改革。盡管改革后的社會(huì)組織管治制度依然停留在國家法團(tuán)主義的制度框架之中，但是這一制度從國家法團(tuán)主義向社會(huì)法團(tuán)主義的轉(zhuǎn)型，已經(jīng)顯露出某些初步的、但卻具有重要意義的跡象。

表2 北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心“中國社會(huì)團(tuán)體調(diào)查”問卷回收情況

注：此表顯示的是調(diào)查中所有社會(huì)組織的回收率情況，因?yàn)檎块T提交的社團(tuán)名錄里沒有具體的分類，所以我們很難單獨(dú)統(tǒng)計(jì)行業(yè)協(xié)會(huì)的回收情況。對(duì)兩個(gè)縣的抽樣檢查發(fā)現(xiàn)四類社團(tuán)的回收率接近。

那么，在實(shí)際運(yùn)行中，中國行業(yè)協(xié)會(huì)同國家的關(guān)系到底是一個(gè)什么樣的情況呢？前文提到的許多個(gè)案研究和比較個(gè)案研究都很有啟示性，但缺乏代表性——不同的地區(qū)，不同的行業(yè)的情況可能很不同，因而無法給我們一個(gè)宏觀的圖像。本文基于北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心“中國社會(huì)團(tuán)體調(diào)查”數(shù)據(jù)庫中的資料嘗試對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行一個(gè)量化的研究，從而可以幫助我們?cè)谝粋€(gè)中觀的層級(jí)對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行討論。該項(xiàng)調(diào)查于2010-2011年間在北京、浙江和黑龍江三省市進(jìn)行，采用分層、概率與規(guī)模成比例的方式抽取樣本。首先，調(diào)查以每個(gè)地級(jí)市登記的社會(huì)團(tuán)體的總數(shù)量為規(guī)模度量(MOS)，采用概率與規(guī)模成比例方法抽取3個(gè)地級(jí)市，再按同樣的方法在每個(gè)抽到的地級(jí)市下面抽取兩個(gè)縣；然后對(duì)抽取省、市、縣三級(jí)民政部門登記的社會(huì)組織按照系統(tǒng)抽樣的方式抽取樣本。樣本量按照不等比的方式分配。這樣的一個(gè)樣本不足以讓我們推斷全國正式登記的社會(huì)組織的狀況，但可以推斷選中的三省市的狀況。另外，因?yàn)檎憬〉拿駹I經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，黑龍江則不太發(fā)達(dá)，所以在全國意義上，這一樣本也具有一定的代表性，可供進(jìn)一步研究參考。

本文將從行業(yè)協(xié)會(huì)組建的發(fā)起者、業(yè)務(wù)主管單位在行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)作中的作用、行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的提名過程和行政級(jí)別、行業(yè)協(xié)會(huì)獲得政府撥款等方面，具體考察政府涉入社團(tuán)生活的情況。本文的初步發(fā)現(xiàn)是，經(jīng)過三十多年的市場(chǎng)化改革，相對(duì)于多元主義和國家法團(tuán)主義，我國的行業(yè)協(xié)會(huì)和國家的關(guān)系更接近于一個(gè)社會(huì)法團(tuán)主義模式——雖然尚有一些出入，這不僅體現(xiàn)在監(jiān)管體系本身的性質(zhì)上，而且還體現(xiàn)在這些社團(tuán)組建和運(yùn)作過程中國家涉入的程度。

三、行業(yè)協(xié)會(huì)組建和運(yùn)作過程中的國家涉入

首先，我們考察行業(yè)協(xié)會(huì)組建過程中政府涉入的情況。圖1顯示，隨著改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起，自發(fā)成立的行業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)量和比重都有顯著上升，而自上而下的“組織決定”成立的卻逐漸下降。在1990年以前，以自上而下方式建立的行業(yè)協(xié)會(huì)占45%上下， 但2000年后下降到22%上下。圖2 顯示，除了北京的區(qū)縣之外，其它各地在各個(gè)層級(jí)上由組織出面組建行業(yè)協(xié)會(huì)的比重更低一些。這里所謂“組織”，主要是指“業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)”。很顯然，自下而上組建方式在行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)增長(zhǎng)并開始占據(jù)主導(dǎo)性這一現(xiàn)象，反映出國家法團(tuán)主義色彩逐漸衰弱，社會(huì)法團(tuán)主義色彩開始增強(qiáng)。

圖1 行業(yè)協(xié)會(huì)組建的發(fā)起者，以時(shí)間劃分 資料來源：北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心第二輪“中國社會(huì)團(tuán)體調(diào)查”數(shù)據(jù)庫(下文除特別注明，資料來源都相同) 注：N=476

第二，既然越來越多的行業(yè)協(xié)會(huì)要么是自發(fā)成立，要么是組織和社會(huì)雙方商議決定而組建的，那么業(yè)務(wù)主管單位究竟在社團(tuán)的運(yùn)作中發(fā)揮了什么作用呢？圖3顯示，業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)在審查社團(tuán)的年度工作報(bào)告和出席社團(tuán)的會(huì)議方面比較積極；審查社團(tuán)的財(cái)務(wù)情況也是業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)的主要工作，但一半以上的業(yè)務(wù)主管單位出于各種原因并不這樣做。所有這些都體現(xiàn)了業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)活動(dòng)的監(jiān)管和控制的局限性，這意味著國家法團(tuán)主義的式微。業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)任命社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的比重近三分之一，這也顯示了行業(yè)協(xié)會(huì)自治性的增強(qiáng)。同時(shí)，業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)也為行業(yè)協(xié)會(huì)提供一定的支持，其中提供住房是主要手段，而提供經(jīng)費(fèi)或派遣專職人員則是次要手段。 由此可見，這幾個(gè)部分我們需要和下面更具體的數(shù)據(jù)結(jié)合起來進(jìn)行分析。

圖2 行業(yè)協(xié)會(huì)組建的發(fā)起者，以注冊(cè)級(jí)別劃分 注：N=495

無論從控制還是支持的角度來看，業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)在行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)作中都發(fā)揮了非常重要的角色。因此，當(dāng)被問及同業(yè)務(wù)主管單位的關(guān)系時(shí)，32.3% 的行業(yè)協(xié)會(huì)選擇以“非常密切”來形容， 50.5%認(rèn)為是“比較密切”， 14.3%選擇了 “關(guān)系一般”，僅有1.9%認(rèn)為“聯(lián)系不多”，沒有任何協(xié)會(huì)選擇“沒有聯(lián)系”，另外有 0.4%認(rèn)為這一關(guān)系“說不清楚”。

第三，我們考察行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的提名過程，以了解國家在社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人遴選過程的涉入情況。在中國社團(tuán)的運(yùn)作過程中，社團(tuán)的一把手掌握眾多實(shí)際權(quán)力且/或主持社團(tuán)運(yùn)作的日常工作。圖4顯示，以會(huì)員自由競(jìng)選的方式提名一把手的社團(tuán)比重都非常低；業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)(掛靠單位)直接推薦的比重占1/5強(qiáng)，也不算高。相反，由理事會(huì)推薦提名的比重相對(duì)較高，這符合社團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)的一般運(yùn)作常規(guī)。我們雖然缺乏直接的數(shù)據(jù)顯示業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)在理事會(huì)中的代表性，但根據(jù)常識(shí)判斷，業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)對(duì)理事會(huì)成員有相當(dāng)大的影響力?！袄硎聲?huì)協(xié)調(diào)”作為一把手提名的方式，占有高達(dá)55%的比重。相對(duì)于業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)直接推薦，理事會(huì)協(xié)調(diào)更少行政色彩，更多民主色彩——當(dāng)然，民主程度可能在各個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)有所不同。

可以說，數(shù)據(jù)顯示，業(yè)務(wù)主管單位在中國行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的遴選過程中具有較強(qiáng)的影響力，這一點(diǎn)正是國家法團(tuán)主義的主要特征之一。然而，業(yè)務(wù)主管單位的人事影響開始變得更為民主化，簡(jiǎn)單的直接推薦的比例并不高，也意味著國家法團(tuán)主義中行政協(xié)調(diào)機(jī)制的式微和社會(huì)法團(tuán)主義中社群協(xié)調(diào)機(jī)制的孕育。

圖3 業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)在行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)作中的作用

接下來我們考察社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的行政級(jí)別。圖6顯示，接近60%的行業(yè)協(xié)會(huì)的一把手曾擔(dān)任過科級(jí)以上行政職務(wù)。值得注意的是，擁有行政級(jí)別的人士并不一定是政府官員，在國有企業(yè)和事業(yè)單位中工作的、隸屬于干部系列的所有雇員都有行政級(jí)別。 但在實(shí)際的社團(tuán)生活中，退休官員出任社團(tuán)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、會(huì)長(zhǎng)的情況非常常見。這一情況，一方面體現(xiàn)了國家控制行業(yè)協(xié)會(huì)的需要；另一方面也是行業(yè)協(xié)會(huì)依賴或者動(dòng)員其政治社會(huì)資本以維持壟斷性的需要。

圖4 行業(yè)協(xié)會(huì)一把手的提名情況 注：N=403

最后，我們考察行業(yè)協(xié)會(huì)獲得國家財(cái)政撥款的情況。圖6的數(shù)據(jù)顯示，在2009年，67%的行業(yè)協(xié)會(huì)沒有獲得國家的財(cái)政撥款。國家撥款占其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)比重不足1/3的行業(yè)協(xié)會(huì)有7%，超過1/3不足2/3者有7%，超過2/3的行業(yè)協(xié)會(huì)比重為19%?？梢哉f，絕大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)在運(yùn)行經(jīng)費(fèi)上不依賴于國家，這一點(diǎn)同行業(yè)協(xié)會(huì)制度空間的法團(tuán)主義性質(zhì)并不相悖。實(shí)際上，作為會(huì)員制組織，行業(yè)協(xié)會(huì)的主要職能是為會(huì)員企業(yè)服務(wù)，而且由于很多企業(yè)加入行業(yè)協(xié)會(huì)具有強(qiáng)制性，因此大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)完全可以依賴會(huì)費(fèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)自主。同時(shí)，各級(jí)政府都面臨著預(yù)算緊縮的艱巨工作，而減少社團(tuán)(包括行業(yè)協(xié)會(huì))的財(cái)政撥款無疑是預(yù)算緊縮的一大手段。在這樣的大背景下，行業(yè)協(xié)會(huì)也不得不努力實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)自主。行業(yè)協(xié)會(huì)具有較高的財(cái)務(wù)自主性意味著它們正在從國家法團(tuán)主義向社會(huì)法團(tuán)主義轉(zhuǎn)型。

圖5 行業(yè)協(xié)會(huì)一把手曾任最高級(jí)別 注：N=463，部級(jí)以上2個(gè)

上文的經(jīng)驗(yàn)研究表明，至少在行業(yè)協(xié)會(huì)的空間，中國已經(jīng)完成了從國家主義向國家法團(tuán)主義的轉(zhuǎn)型，并已經(jīng)顯示出向社會(huì)法團(tuán)主義轉(zhuǎn)型的明確特征。國家對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)空間無所不在的穿透和無所不能的控制已經(jīng)不復(fù)存在，企業(yè)自發(fā)組建行業(yè)協(xié)會(huì)的常規(guī)性合法渠道已經(jīng)存在，并且能夠正常運(yùn)行。然而，在國家主義遺產(chǎn)依然強(qiáng)大的社會(huì)背景中，中國行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)國家依然具有嚴(yán)重的依賴性，進(jìn)一步轉(zhuǎn)型的障礙還是不小。如有近三分之二的行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)為應(yīng)該掛靠業(yè)務(wù)主管單位。

四、結(jié)論性思考：向社會(huì)法團(tuán)主義轉(zhuǎn)型？

在一個(gè)和本文相關(guān)的研究中，基于對(duì)2000年前后的北京、浙江、黑龍江三省市社會(huì)團(tuán)體調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，顧昕和王旭發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)專業(yè)性社團(tuán)與政府的關(guān)系處于國家法團(tuán)主義模式的狀態(tài)，并提出一個(gè)問題：國家法團(tuán)主義式的國家與社會(huì)關(guān)系在中國究竟是一種常態(tài)，還是一種過渡形態(tài)？如果是過渡形態(tài)，那么它向社會(huì)法團(tuán)主義轉(zhuǎn)型的重要關(guān)節(jié)何在？經(jīng)過十年的發(fā)展與改革，無論從國家層面的法律法規(guī)和政策，還是就其具體的實(shí)踐層面而言，我們發(fā)現(xiàn)國家法團(tuán)主義確實(shí)是一種過渡形態(tài)。隨著十八大以來國家治理體制與機(jī)制的改革，國家與社會(huì)的關(guān)系正朝著社會(huì)法團(tuán)主義的方向轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變背后的動(dòng)力又是什么呢？

國家與社會(huì)關(guān)系變革的路徑大體有三：第一種是公民社會(huì)反對(duì)國家的路徑，其中社會(huì)團(tuán)體不遺余力尋求獨(dú)立于國家的自主性，這是國家與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力；第二種是國家中心論的路徑，亦即國家根據(jù)自主的理性選擇在推動(dòng)自主性社團(tuán)空間的成長(zhǎng)中發(fā)揮各種積極和消極作用；第三種是國家與社會(huì)相互賦權(quán)的路徑，亦即國家與社會(huì)雙方主動(dòng)尋求建立公私伙伴關(guān)系以治理公共事務(wù)。

圖6 政府撥款在不同行業(yè)協(xié)會(huì)總收入中的比較，2010注：N=199，數(shù)據(jù)缺失的社團(tuán)占總樣本(517)的61.5%。如果將它們視為政府撥款比例為零的話(因?yàn)榛卮饐柧頃r(shí)，回答者傾向于跳過答案為“沒有”的問題)，那么政府撥款比例為零的行業(yè)協(xié)會(huì)比重將達(dá)到總樣本(517)的87.4%。

實(shí)際上，法團(tuán)主義在西方演變的歷史，在一定程度上體現(xiàn)了這三種思路的適用性。基于維阿達(dá)對(duì)大量研究文獻(xiàn)的綜合，我們可以構(gòu)畫出法團(tuán)主義變革的脈絡(luò)。在法團(tuán)主義的初期階段是所謂“傳統(tǒng)性法團(tuán)主義”，其中各種源于身份的社群(例如貴族團(tuán)體)同國家建立各種特殊關(guān)系。在現(xiàn)代化的過程中，各種行業(yè)協(xié)會(huì)逐漸形成，向國家爭(zhēng)取對(duì)其代表性的承認(rèn)。國家在應(yīng)付這些“新社會(huì)問題”時(shí)，一開始往往會(huì)采取壓制性政策；之后國家基于各種理性考量，開始采取了胡蘿卜加大棒的政策。國家在承認(rèn)新興社會(huì)團(tuán)體的合法性的同時(shí)，也把它們納入到既有的體制之中。隨著整個(gè)政治體制走向自由化和民主化，國家與社會(huì)的伙伴關(guān)系也就變成社會(huì)法團(tuán)主義的常規(guī)形態(tài)。

作為國家與社會(huì)關(guān)系變革的一個(gè)組成部分，國家與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系從國家法團(tuán)主義向社會(huì)法團(tuán)主義轉(zhuǎn)型涉及到更廣范圍內(nèi)的制度性變革。在中國社團(tuán)空間的成長(zhǎng)過程中，至少在行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)域，公民社會(huì)對(duì)抗國家的路徑實(shí)際上極不可能存在，因此同本文所關(guān)注的社團(tuán)空間的轉(zhuǎn)型問題不大相干。實(shí)際上很多行業(yè)協(xié)會(huì)是從國家體制中分離出來的，國家在行業(yè)協(xié)會(huì)空間的發(fā)展中，不僅維持了控制，而且還提供了一定的支持。因此，當(dāng)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，從全能性政府向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變的過程中，把更多的服務(wù)遞送工作轉(zhuǎn)移給民間非營利性組織，包括行業(yè)協(xié)會(huì)。隨著政府職能改革的深入，一個(gè)國家與社會(huì)相互增權(quán)或者說公民社會(huì)與國家協(xié)同發(fā)展的局面還是可以期待的。

本文的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過三十多年的市場(chǎng)化改革和社會(huì)的多元化發(fā)展，相對(duì)于多元主義和國家法團(tuán)主義，我國的行業(yè)協(xié)會(huì)和國家的關(guān)系正在從國家法團(tuán)主義向社會(huì)法團(tuán)主義模式的轉(zhuǎn)型過程之中。雖然這一轉(zhuǎn)型究竟在多大程度上以及以多快的速度在進(jìn)行，這還有很多尚待仔細(xì)考察之處，這不僅體現(xiàn)在政府監(jiān)管體系本身的變化上，而且還體現(xiàn)在這些行業(yè)協(xié)會(huì)組建和運(yùn)作過程中政府涉入的程度。根據(jù)北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心的三省市社會(huì)組織問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)：隨著政府對(duì)社團(tuán)監(jiān)管體系正變得更為開放，自發(fā)成立的行業(yè)協(xié)會(huì)在進(jìn)入二十一世紀(jì)之后的第一個(gè)十年內(nèi)有大量的增長(zhǎng)；國家為行業(yè)協(xié)會(huì)提供的財(cái)務(wù)支持非常有限，大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)都依賴于社會(huì)和市場(chǎng)資源獲取資金；業(yè)務(wù)主管單位通過領(lǐng)導(dǎo)人選擇來控制行業(yè)協(xié)會(huì)的方法也越來越少，行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)過民主產(chǎn)生的比重在上升；與此同時(shí)，業(yè)務(wù)主管單位更多地采取了財(cái)務(wù)審計(jì)、年度報(bào)告審查等事后監(jiān)督模式而非事前控制，從而減少了對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)日常運(yùn)行的干預(yù)。雖然現(xiàn)在行業(yè)協(xié)會(huì)還存在著行業(yè)代表性不足等問題，社會(huì)組織與政府所擁有的權(quán)利還不對(duì)等，使得社會(huì)法團(tuán)主義模式在中國的存在還缺乏充分的制度化條件。然而，本文發(fā)現(xiàn)，盡管在一些關(guān)鍵性因素(尤其是行業(yè)代表性和自主性)上面尚有闕失，但是國家和行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系，不僅僅從正式的法律法規(guī)，而且還從實(shí)際操作層面的國家和行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系角度來分析，大體上是向社會(huì)法團(tuán)主義發(fā)展的，當(dāng)然這一發(fā)展過程或許將會(huì)是漫長(zhǎng)的。

[注釋]

① Tang Tsou, The Cultural Revolution and Post-Mao Reform: A Historical Perspective. Chicago: University of Chicago Press, 1986.

②陳剩勇等，《組織化、自主治理與民主——浙江溫州民間商會(huì)研究》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004年版。

③ John L. Campbell, J. Rogers Hollingsworth, and Leon N. Lindberg (eds.), Governance of the American Economy. New York: Cambridge University Press, 1990.

④ Wyn Grant, “Business associations in Eastern Europe and Russia,” Journal of Communist Studies, Vol. 9, Issue 2 (1993), pp. 86-100.

⑤ Rainer Eising, The Political Economy of State-Business Relations in Europe: Interest Mediation, Capitalism and EU Policy Making. London: Routledge, 2009.

⑥ Philippe C. Schmitter, “Still the Century of Corporatism? ” The Review of Politics. Vol. 36, No.1 (1974), p. 86, pp. 93-94.

⑦ Philippe C. Schmitter, “Still the Century of Corporatism? ” The Review of Politics. Vol. 36, No.1 (1974), pp.103-104.

⑧ Philippe C. Schmitter, “Still the Century of Corporatism? ” The Review of Politics. Vol. 36, No.1 (1974), pp. 85-131.

⑨ Margaret Pearson, “The Janus Face of Business Associations in China: Socialist Corporatism in Foreign Enterprises, ” The Australian Journal of Chinese Affairs, No. 31(1994), pp. 25-26.

⑩顧昕，王旭：《從國家主義到法團(tuán)主義——中國市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中國家與專業(yè)團(tuán)體關(guān)系的演變》，《社會(huì)學(xué)研究》，2005年第2期，第155-175頁。

[責(zé)任編輯：韓小鳳]

張長(zhǎng)東(1979-)，男，北京大學(xué)政府管理學(xué)院講師，美國華盛頓大學(xué)政治學(xué)博士；顧昕(1963-)，男，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，荷蘭萊頓大學(xué)政治學(xué)和歷史學(xué)博士。

* 本文的理論框架借鑒了本文作者顧昕與王旭在2005年在《社會(huì)學(xué)研究》上發(fā)表的一篇關(guān)于專業(yè)性組織和國家關(guān)系的論文，該文基于北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心2000年三省市社會(huì)組織問卷調(diào)查數(shù)據(jù)庫，而本文則基于2010年三省市社會(huì)團(tuán)體調(diào)查數(shù)據(jù)庫，并改以行業(yè)協(xié)會(huì)為對(duì)象進(jìn)行研究。王旭(美國普林斯頓大學(xué)博士)在與顧昕合作發(fā)表論文之后不久，就從中國發(fā)展研究基金會(huì)轉(zhuǎn)赴山東任職。2013年1月9日，王旭不幸逝世，年僅43歲，時(shí)任山東省人民政府副秘書長(zhǎng)兼政府新聞發(fā)言人。謹(jǐn)以此文紀(jì)念不幸英年早逝的王旭博士。本文的寫作得到北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心袁瑞軍教授的大力支持，深致謝意。

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1003-8353(2015)02-0005-09