試析黨政公文《條例》與《格式》銜接的嚴(yán)密性問題

趙建偉

摘 要：新《條例》與《格式》發(fā)布實(shí)施以來，學(xué)界同仁對(duì)《條例》和《格式》進(jìn)行了較全面的研究探討，一些研究文章中提及并探討了《格式》與《條例》銜接的嚴(yán)密性問題，本文擬對(duì)這一問題作進(jìn)一步的分析探討并就教于學(xué)界同仁。

關(guān)鍵詞：黨政公文；工作條例；公文格式；規(guī)則銜接

《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（下文簡(jiǎn)稱《條例》），是推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)公文處理工作科學(xué)化、規(guī)范化、制度化的基本政策和原則；作為《條例》的配套規(guī)定，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《黨政機(jī)關(guān)公文格式》（下文簡(jiǎn)稱《格式》），是推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)公文格式規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的具體實(shí)施細(xì)則。《條例》與《格式》銜接的嚴(yán)密程度直接影響《條例》與《格式》的實(shí)施成效。

《條例》與《格式》發(fā)布實(shí)施以來，學(xué)界同仁對(duì)《條例》和《格式》進(jìn)行了較全面的研究探討，一些研究文章中提及并探討了《格式》與《條例》銜接的嚴(yán)密性問題，本文擬對(duì)這一問題作進(jìn)一步的分析探討并就教于學(xué)界同仁。

1 《格式》與《條例》銜接（配套實(shí)施）的合規(guī)性和適宜性問題

毋庸置疑，《格式》與《條例》能否嚴(yán)密銜接的根本性問題，就是《格式》與《條例》配套實(shí)施的合規(guī)性和適宜性問題。對(duì)于這個(gè)問題，有學(xué)者提出，“從中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政治體制中的領(lǐng)導(dǎo)地位角度考慮，作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)一個(gè)部門的國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局發(fā)布直接規(guī)范黨組織公文格式的《黨政機(jī)關(guān)公文格式》標(biāo)準(zhǔn)不合適”。[1]但筆者認(rèn)為，《格式》與《條例》配套實(shí)施具有高度合規(guī)性和充分適宜性。

在筆者看來，前述“國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局發(fā)布直接規(guī)范黨組織公文格式的《黨政機(jī)關(guān)公文格式》標(biāo)準(zhǔn)”這一說法不準(zhǔn)確，準(zhǔn)確的表述應(yīng)該是“為配合《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的貫徹實(shí)施，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)接受中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳的指令任務(wù)（筆者提出“接受指令任務(wù)”這一說法的具體理由見下文“《條例》《格式》在個(gè)別環(huán)節(jié)的銜接上缺乏嚴(yán)密性及解決該問題的途徑”中的有關(guān)分析論證），制定發(fā)布了《黨政機(jī)關(guān)公文格式》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”?；谶@一準(zhǔn)確表述，《格式》與《條例》配套實(shí)施是完全合乎規(guī)則的，是適宜的。

再者，雖然《格式》“是行政機(jī)關(guān)的單獨(dú)行文”而不是黨政聯(lián)合行文，[2]但按照《條例》的規(guī)定：“屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文?！盵3]而制定發(fā)布《格式》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)正是政府機(jī)關(guān)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局職權(quán)范圍內(nèi)的工作，因此，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局“單獨(dú)行文”發(fā)布《格式》合乎《條例》規(guī)定，這里“行政機(jī)關(guān)的單獨(dú)行文”并不影響《格式》標(biāo)準(zhǔn)對(duì)黨組織公文的適宜性。

另外，盡管此前實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（下文簡(jiǎn)稱“原條例”）規(guī)定的黨的機(jī)關(guān)公文格式不同于同期實(shí)施的國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文格式，但原條例規(guī)定“公文中漢字和標(biāo)點(diǎn)符號(hào)的用法符合國(guó)家發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)方案，計(jì)量單位和數(shù)字用法符合國(guó)家主管部門的規(guī)定”，[4]而漢字和標(biāo)點(diǎn)符號(hào)用法標(biāo)準(zhǔn)方案、計(jì)量單位和數(shù)字用法規(guī)定都是由國(guó)家有關(guān)行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的，這就是說，在黨政公文采用不同格式期間，按原條例的規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定的有關(guān)規(guī)則適宜于原條例和黨的機(jī)關(guān)公文格式。而現(xiàn)行《條例》統(tǒng)一了黨政機(jī)關(guān)公文格式而且仍明確規(guī)定“公文使用的漢字、數(shù)字、外文字符、計(jì)量單位和標(biāo)點(diǎn)符號(hào)等，按照有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定執(zhí)行”，[5]顯然，按現(xiàn)行《條例》的規(guī)定，與“文字、數(shù)字、計(jì)量單位和標(biāo)點(diǎn)符號(hào)等用法”規(guī)范一樣，國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定的《格式》標(biāo)準(zhǔn)適宜于“規(guī)范黨組織公文格式”。

綜上所論，《格式》與《條例》配套實(shí)施合乎規(guī)定，是適宜的。

2 《條例》《格式》在個(gè)別環(huán)節(jié)的銜接上缺乏嚴(yán)密性及解決該問題的途徑

盡管《格式》與《條例》配套實(shí)施合乎規(guī)定、是適宜的，但《格式》與《條例》在個(gè)別環(huán)節(jié)的銜接上存在缺乏嚴(yán)密性的問題。為了便于探討解決《格式》與《條例》在個(gè)別環(huán)節(jié)的銜接上缺乏嚴(yán)密性問題的途徑，我們就從“公文的送印機(jī)關(guān)”的釋義說起。

《條例》中明確界定“印發(fā)機(jī)關(guān)和印發(fā)日期”是指“公文的送印機(jī)關(guān)和送印日期”；[6]而作為《條例》的配套規(guī)定，《格式》中卻未提及“印發(fā)機(jī)關(guān)”是指“公文的送印機(jī)關(guān)”。[7]盡管《格式》起草成員徐成華等人對(duì)“印發(fā)機(jī)關(guān)”作出了明確的解釋（下文簡(jiǎn)稱“徐說”）：“這里的印發(fā)機(jī)關(guān)是指公文的印制主管部門，一般應(yīng)是各機(jī)關(guān)的辦公廳（室）或文秘部門。有的發(fā)文機(jī)關(guān)沒有專門的文秘部門，發(fā)文機(jī)關(guān)就是印發(fā)機(jī)關(guān)”，[8]但這樣的解釋在《格式》中并未出現(xiàn)，因此，徐說缺乏足夠的權(quán)威性。

從語法語義角度來看，《條例》中的“公文的送印機(jī)關(guān)”既可理解為“公文的承印機(jī)關(guān)”，也可理解為“把公文文稿送交承印機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)”。正是基于這一語法歧義，徐說并未得到學(xué)界同仁的一致認(rèn)同，有些專家就認(rèn)為這里的“送印”是“誰送印”，送印者應(yīng)該是公文的起草、承辦部門，而公文的起草、承辦部門不限于文秘部門，因此發(fā)文上不宜把“送印機(jī)關(guān)”標(biāo)注為文秘部門。[9]

學(xué)界對(duì)“公文的送印機(jī)關(guān)”的不同解讀是這一歧義表述本身導(dǎo)致的必然結(jié)果。雖然《條例》與《格式》發(fā)布實(shí)施以來，黨政機(jī)關(guān)在其制發(fā)的公文正本上“印發(fā)機(jī)關(guān)”標(biāo)注的正是“公文的印制主管部門”即發(fā)文機(jī)關(guān)的辦公廳（室）或文秘部門，也就是說，黨政機(jī)關(guān)的文秘人員對(duì)“印發(fā)機(jī)關(guān)”的理解與徐說是一致的，徐說是切實(shí)可行的，但我們不能因此而否認(rèn)《條例》與《格式》在這一環(huán)節(jié)的銜接上不夠嚴(yán)密這一事實(shí)。

既然徐說的含義明確而單一并且切實(shí)可行，那么《格式》中為何沒有采用徐說？采用徐說又能否解決《條例》與《格式》在這一環(huán)節(jié)的銜接上不夠嚴(yán)密的問題呢？解決《條例》與《格式》在個(gè)別環(huán)節(jié)的銜接上缺乏嚴(yán)密性問題的途徑又是什么？

筆者認(rèn)為，《格式》中之所以沒有采用徐說，主要是由于如下兩個(gè)原因：其一，《條例》規(guī)定：“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)辦公廳（室）主管本機(jī)關(guān)的公文處理工作，并對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的公文處理工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督促檢查?！薄包h委、政府的辦公廳（室）根據(jù)本級(jí)黨委、政府授權(quán)，可以向下級(jí)黨委、政府行文，其他部門和單位不得向下級(jí)黨委、政府發(fā)布指令性公文或者在公文中向下級(jí)黨委、政府提出指令性要求?！盵10]按照這兩條規(guī)定，在省部級(jí)黨政機(jī)關(guān)發(fā)布的所有公文中，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的公文的權(quán)威性和約束力是最強(qiáng)的，而《條例》在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的公文處理工作中則具有最高的權(quán)威性和約束力，與《條例》配套實(shí)施的《格式》必須遵守《條例》的約束。雖然《條例》只規(guī)定“公文的版式按照《黨政機(jī)關(guān)公文格式》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”[11]而未明確指令由哪些機(jī)關(guān)制定發(fā)布《格式》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但由于《格式》的發(fā)文機(jī)關(guān)是國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)，所以，從法理上說，從中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳那里承接制定發(fā)布《格式》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)這一指令性任務(wù)并最終制定發(fā)布與《條例》配套實(shí)施的《格式》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的是國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)。不論是從承接指令性任務(wù)這一層面來說，還是從制定與《條例》配套的《格式》規(guī)定這一角度來說，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)聯(lián)合制發(fā)的《格式》都必須遵守《條例》的約束。換而言之，《格式》中不宜針對(duì)《條例》中的某一概念、表述作出與《條例》不能形成高度一致的解釋或說明。由于《條例》中“公文的送印機(jī)關(guān)”這一表述本身包含歧義，所以《格式》不可能對(duì)《條例》中的這一表述作出與《條例》形成高度一致的解釋或說明，因此，這里應(yīng)有的解釋或說明也就只能付之闕如了。

其二，從糾正語法歧義角度來說，即使《格式》中采用了徐說，也不能消除《條例》中“公文的送印機(jī)關(guān)”這一表述的語法歧義。筆者推測(cè)，很可能是由于這個(gè)原因，《格式》起草組對(duì)這一問題作出了一種靈活處理：《格式》中未對(duì)“公文的送印機(jī)關(guān)”作出明確的解釋或說明，但《格式》起草成員徐成華等人以個(gè)人身份在其著作中對(duì)“印發(fā)機(jī)關(guān)”作出了的他們解釋，這也可看作是對(duì)《格式》中省略相關(guān)解釋或說明的一種補(bǔ)救措施。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，既然《條例》中“印發(fā)機(jī)關(guān)”是指“公文的送印機(jī)關(guān)”這一表述確實(shí)有歧義，而與《條例》配套實(shí)施的《格式》的發(fā)文機(jī)關(guān)又無法消除這一問題，那么，旨在“推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)公文處理工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化”[12]的《條例》的發(fā)文機(jī)關(guān)就應(yīng)對(duì)這一包含語法歧義的表述予以修改。由此推論，既然《格式》的發(fā)文機(jī)關(guān)不宜對(duì)《條例》中存在的歧義表述等個(gè)別問題作出與《條例》不能形成高度一致的解釋或說明，那就理應(yīng)由《條例》的發(fā)文機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)行《條例》中存在的歧義表述等個(gè)別問題作出必要的修改，以使《條例》與《格式》的銜接更加嚴(yán)密。在筆者看來，這也正是解決《條例》與《格式》在個(gè)別環(huán)節(jié)的銜接上缺乏嚴(yán)密性問題的恰當(dāng)而正確的途徑。

參考文獻(xiàn)：

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[8] 徐成華，等.GB/T9704-2012《黨政機(jī)關(guān)公文格式》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用指南[M].北京：中國(guó)質(zhì)檢出版社，中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2012：57.

[9] 鄭彥離.格式中印發(fā)機(jī)關(guān)和印發(fā)日期項(xiàng)目應(yīng)該取消[J].檔案管理，2013（1）：84～85.

（作者單位：鄭州大學(xué)文學(xué)院 來稿日期：2015-02-16）