超大型社區(qū)社會治理探析
——以貴陽花果園為例

課題組（貴州警察學(xué)院，貴州 貴陽 550005）

習(xí)近平總書記指出，“一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層”“社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的‘最后一公里’”“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強，不能削弱。”超大型社區(qū)是城市治理體系的基本單元，在城市治理中居于“龍頭”地位，是加快推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要抓手和實踐切口。花果園是城市超大型社區(qū)中的典型代表，這里人口數(shù)量龐大，人、車、事、物、信息等要素治理與服務(wù)體量巨大，對該轄區(qū)進(jìn)行科學(xué)治理，具有極大的挑戰(zhàn)性。站在推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)新征程上，精準(zhǔn)把握花果園的基本情況及特點，客觀評估其社會治理舉措與成效，理性分析存在的問題與短板，探尋提升社會治理質(zhì)效的對策建議，助推花果園社會治理能力和治理水平，事關(guān)數(shù)十萬民眾福祉，事關(guān)強省會戰(zhàn)略實施，事關(guān)市域社會治理現(xiàn)代化，已成為亟待解決的重大課題。

一、超大型社區(qū)（花果園）基本情況及突出特點

（一）基本情況

花果園地處貴陽市老城區(qū)西南角，橫跨云巖、南明兩城區(qū)，西接花溪大道北段，從貴黃公路可通安順、黃果樹景區(qū)，從太慈橋可通花溪、惠水、羅甸；東接花溪大道北段，可通都司路上東出口一級公路與龍洞堡機(jī)場；南接解放路，可通服務(wù)大樓、火車站、郵電大樓、省軍區(qū)至油榨街；北往浣沙路至貴陽汽車中心站，可通噴水池、三橋、修文。在交通上呈“X”型交叉，是貴陽市南北軸線交匯處的核心地帶。

花果園社區(qū)是一個通過市場主導(dǎo)、大型片區(qū)統(tǒng)一更新改造的方式進(jìn)行更新修建的大型棚戶區(qū)改造項目建設(shè)成果。項目總投資逾1000 億元，涉及拆遷戶近2 萬戶，拆遷人口10 多萬，工程體量之重，征拆數(shù)量之大堪稱空前。項目于2010 年啟動，2014 年后陸續(xù)建成投入使用。社區(qū)占地面積10 平方公里，總建筑面積1830萬平方米，共有高層建筑311 棟，是貴州高樓大廈集中的區(qū)域。住宅容積率為6.8，入住人口近50 萬，日均人口流量達(dá)“上百萬”，機(jī)動車流量10 多萬車次、非機(jī)動車6 萬多車次。內(nèi)有22 個小區(qū)，配建有3 個精致公園（阿哈湖國家濕地公園、花果園濕地公園和中央公園）、5 座山體公園，隧道8 個，人行天橋48 座，立交橋梁、棚洞14 個。城市一級主干道12 條，公交樞紐站5 個①阿哈湖濕地公園公交樞紐站、半山小鎮(zhèn)公交臨時首末站、亞太中心公交臨時首末站、中央公園公交停車場和小車河公交臨時首末站，未來還將建成3 個地鐵車站。，公交線路54 條，入駐企業(yè)、商家4 萬余戶，寫字樓34 棟，主題街區(qū)23 個。配置有中學(xué)3 所、小學(xué)7 所、幼兒園6 所，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心4 個，微型消防站22個，是一個以住宅為主，兼容商業(yè)、旅游、辦公和娛樂等功能于一體的超大型城市綜合體。

（二）突出特點

1.“速成社區(qū)”特征明顯，業(yè)態(tài)豐富，是一個新生高端商貿(mào)業(yè)聚集區(qū)?；ü麍@是破解新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，一面是高樓林立，一面是成片棚戶區(qū)的“二元結(jié)構(gòu)”難題的有益探索，轄區(qū)共有18 萬套住房，是一個典型的城市棚改居民住宅社區(qū)，棚改“速成社區(qū)” 特征明顯，居住功能較為突出，幫助數(shù)十萬人實現(xiàn)了城市“住有所居”夢。但同時也是一個新生高端商貿(mào)業(yè)聚集區(qū)，各類品牌“首店”紛紛選擇落戶于此，已形成“商圈+社區(qū)商業(yè)+特色街區(qū)+園區(qū)產(chǎn)業(yè)”的商業(yè)格局。目前，商業(yè)體量近600萬平方米②未來還將建成2 萬平方地下商業(yè)中心。，工商注冊戶47100 家，鋪位多達(dá)2.8萬余個。入駐品牌1.5 萬余個，其中首進(jìn)貴州品牌近200 個。大型超市22 個；酒店民宿近400家；KTV、夜總會、酒吧170 余家；以銀行、證券為代表的金融企業(yè)30 余家；餐飲4600 余家，是一個集地標(biāo)建筑、商務(wù)集群、商業(yè)集群、星級酒店集群、智能生活服務(wù)等為一體的新生高端商貿(mào)業(yè)聚集區(qū)。有數(shù)據(jù)揭示，花果園的社會消費總額，已經(jīng)占到了整個貴陽市的五分之一。

2.“無根社區(qū)”特征顯著，現(xiàn)代氣息濃厚，是一個城市新生“網(wǎng)紅”社區(qū)。花果園是一個外來人口密集的“城中城”，這里居民成分比較復(fù)雜、人流量大，外來人口及低收入群體占比較大①據(jù)統(tǒng)計，50%的業(yè)主來自地市州，15%業(yè)主來自于省外，本市人口僅占到35%。，居民異質(zhì)性明顯，魚龍混雜，容易滋生和衍生人居環(huán)境差、傳銷窩點多、吸毒人員多、治安形勢嚴(yán)峻等問題，常被社會民眾吐槽，稱之為“新時代的貧民窟”。但同時也承載著南明區(qū)打造中高端消費引領(lǐng)區(qū)“新引擎”的重要使命，憑借強大的聚客能力和流量優(yōu)勢，現(xiàn)已發(fā)展成為貴陽乃至西南地區(qū)商圈內(nèi)一道“亮麗風(fēng)景”和貴陽市中心的“網(wǎng)紅”社區(qū)，夜間經(jīng)濟(jì)“最亮的星”，為成長中的貴陽增添了獨具個性的活力與亮色，已蛻變成為貴陽的一張城市新名片、對外開放的新窗口，倍受省內(nèi)外游客的追捧，火遍抖音，紅遍網(wǎng)絡(luò)，是貴陽巨變的一面鏡子。

3.“問題社區(qū)”特征突出，數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，是一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點?；ü麍@踐行的是多元融合發(fā)展新思路，人財物高度聚集，“城市病”尤其凸顯，因環(huán)境、噪音、醫(yī)療、教育、包租、套路貸、停車場收費、黑摩扎堆、住改商、占道經(jīng)營、飼養(yǎng)寵物、房產(chǎn)證辦理等問題引發(fā)的矛盾糾紛多發(fā)，抱團(tuán)維權(quán)現(xiàn)象突出，運用新媒體引發(fā)網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度多發(fā)高發(fā)，維穩(wěn)形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，“問題社區(qū)”特征突出，網(wǎng)上有人指責(zé)稱為帶電梯的“棚戶區(qū)”“繁華的孤島”“城市腫瘤”。但同時也是一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點。這里有國家級大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)重點扶持的“天時”、中國數(shù)谷核心區(qū)的“地利”和擁有集聚人流量的“人和”等先天優(yōu)勢，正朝著建設(shè)成為支撐貴陽數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極和貴陽數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)核心區(qū)的奮斗目標(biāo)，運用“大數(shù)據(jù)+物聯(lián)網(wǎng)+云計算”等科技手段，努力打造國家智慧城市綜合體的創(chuàng)新實驗區(qū)，推動產(chǎn)業(yè)質(zhì)的飛躍，加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。轄區(qū)內(nèi)云計算及大數(shù)據(jù)服務(wù)、電子商務(wù)、創(chuàng)業(yè)孵化、商務(wù)服務(wù)、投融資、大數(shù)據(jù)應(yīng)用等企業(yè)達(dá)3988 戶，其中數(shù)字經(jīng)濟(jì)及其關(guān)聯(lián)類企業(yè)達(dá)到675 家，數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)貢獻(xiàn)日益增長，已發(fā)展成為培育企業(yè)快速發(fā)展的沃土和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新增長極。

二、超大型社區(qū)（花果園）社會治理舉措及成效

近年來，花果園在省市區(qū)三級黨委和政府的高度重視和正確領(lǐng)導(dǎo)下②市委市政府出臺建設(shè)共建共治試點社區(qū)政策，明確指出要連續(xù)三年給予試點社區(qū)每年3000 萬元投入，用于社區(qū)試點建設(shè)工作，并將花果園納入試點社區(qū)打造的“一號工程”，為花果園的社會治理提供了強有力的保障。，在各相關(guān)部門傾情關(guān)注和大力支持下，不斷增強風(fēng)險意識，深化對社會治理規(guī)律的認(rèn)識，以理念思路、體制機(jī)制、方法手段創(chuàng)新為動力，以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為引領(lǐng)，以基層基礎(chǔ)建設(shè)為支撐，勇當(dāng)社會治理創(chuàng)新的“探路者”“實踐者”，全力打造社會治理創(chuàng)新應(yīng)用區(qū)，形成了“黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、科技支撐、智感警務(wù)”五位一體的花果園片區(qū)社會治理新體系，著力在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展上做文章，在解決民生關(guān)切上下功夫，在城市治理上開創(chuàng)新局面，走出了一條城市超大型社區(qū)社會治理新路，初步實現(xiàn)了“由亂到治”向“四治四新”③四治，即數(shù)治、共治、法治、德治；四新，即管理新模式、聯(lián)動新格局、維權(quán)新理念、精神新風(fēng)尚。的轉(zhuǎn)變。

（一）抓牢治理理念

始終堅持用先進(jìn)的理念來指導(dǎo)社區(qū)治理實踐，不斷開辟花果園社區(qū)治理現(xiàn)代化新境界。一是堅持黨建引領(lǐng)。發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，匯聚強大治理合力，推動實現(xiàn)“九龍治水”向“統(tǒng)一作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變；二是堅持源頭治理。聚焦民生問題和風(fēng)險問題，想方設(shè)法夯實社會治理基層基礎(chǔ)；三是堅持民意導(dǎo)向。立足民生需求，突出人民主體、人民中心、人民當(dāng)家做主“三位一體”的正確價值取向，追求精細(xì)治理與精準(zhǔn)服務(wù)，全面打通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”，滿足人民對美好生活的向往；四是堅持“五治融合”。構(gòu)建政治統(tǒng)領(lǐng)下的自治、法治、德治、智治、智治相互融會貫通的基層社會治理體系，構(gòu)建共建共治共享基層社會治理新格局；五是堅持活力和秩序相統(tǒng)一。講求寬嚴(yán)相濟(jì)，一方面強化社會治理舉措，確保不能管得太松、暗流涌動，另方面保持一定的度，確保不能管得太死、一潭死水，使社會既生機(jī)勃勃又井然有序。

（二）抓實治理主體

始終堅持高位統(tǒng)籌，精準(zhǔn)對接花果園社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強化社區(qū)治理主體建設(shè)。一是強化治理機(jī)構(gòu)。市級層面，成立了貴陽市超大盤社區(qū)建設(shè)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組；區(qū)級層面，成立了由書記、區(qū)長任雙組長的花果園社會治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組；區(qū)域?qū)用?，?gòu)建了“1 個綜治服務(wù)中心+3 個街道辦事處+3 個社區(qū)服務(wù)中心+29 個居委會”的基層治理格局①街道辦內(nèi)設(shè)黨政辦公室、基層黨建辦公室、公共管理辦公室、公共服務(wù)辦公室和公共安全辦公室等5 個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，職能分工明晰。。此外，公安、城管、運管等職能部門迅速將職能延伸至此，配設(shè)有2 個刑警中隊、3 個派出所、1 個綜合執(zhí)法支隊、1 個交警中隊、1 個運管稽查大隊、1 個市場管理分局等治理機(jī)構(gòu)②還入駐有出入境辦事大廳、公共人力資源服務(wù)大廳、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、地稅分局、巡回法庭等機(jī)構(gòu)。，助力花果園社會治理；二是強化工作統(tǒng)籌。組建花果園片區(qū)共治委員會和南明區(qū)花果園綜治服務(wù)中心，構(gòu)建具有新時代南明區(qū)花果園特色的“四個一體化”③即一體化綜治工作架構(gòu)體系，一體化綜治大數(shù)據(jù)平臺支撐體系，一體化配套機(jī)制運行體系，一體化網(wǎng)格托底保障體系。“四聯(lián)四共”④即區(qū)域聯(lián)動、權(quán)責(zé)共擔(dān)，組織聯(lián)動、工作共促，陣地聯(lián)合、資源共享，活動聯(lián)心、黨團(tuán)共行。社會治理新格局，形成了“綜治服務(wù)中心吹哨、相關(guān)部門報到”的治理機(jī)制；三是強化基層隊伍建設(shè)。以選調(diào)、遴選、調(diào)劑等方式壯大片區(qū)干部民警隊伍，配齊配強居委會委員及網(wǎng)格員，夯實社區(qū)治理力量。按照“一棟一格一團(tuán)隊”協(xié)調(diào)治理模式，組建“一警三員”團(tuán)隊，助推網(wǎng)格服務(wù)精細(xì)化，確保“一中心一張網(wǎng)十聯(lián)戶”治理在花果園落地生根；四是強化專項整治。成立打傳、掃黃、治理黑出租、整治小額貸款、整治住改商非法經(jīng)營、整治戶外非法廣告、整治噪音亂象、整改停車難等問題工作專班，加強對花果園社區(qū)治理難點和痛點問題的整治力度。

（三）抓細(xì)治理創(chuàng)新

始終堅持把治理創(chuàng)新貫穿基層社會治理，始終努力構(gòu)建創(chuàng)新社會治理新格局。一是著力在源頭治理上下功夫。制定出臺六大民生提升行動工作方案，強化基礎(chǔ)保障，強化服務(wù)功能，不斷提高片區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全水平，還搭建“1+4”平臺⑤“1”指的是交管部門，“4”指的是各物業(yè)大區(qū)+項目部（責(zé)任區(qū)）+樓棟+市民。，創(chuàng)新交通治理模式，不斷優(yōu)化城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，增強花果園的承載力和支撐力，建設(shè)“三感社區(qū)”，讓生活更稱心、更舒心、更放心；二是著力在系統(tǒng)治理上下功夫。依托花果園片區(qū)共治委員會和南明區(qū)花果園綜治服務(wù)中心，助推形成問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、信息聯(lián)通、平安聯(lián)創(chuàng)的社區(qū)治理機(jī)制，實現(xiàn)社區(qū)“碎片化”治理向“系統(tǒng)化”治理轉(zhuǎn)變；三是著力在精細(xì)治理上下功夫。強化社區(qū)網(wǎng)格化治理⑥整個片區(qū)被劃分為235 個網(wǎng)格，覆蓋組建154 個網(wǎng)格黨小組，500 余名網(wǎng)格員活躍在轄區(qū)基層治理一線。，推廣新時代“楓橋經(jīng)驗”⑦成立了花果園矛盾糾紛聯(lián)動調(diào)解中心，搭建“線上+線下”工作平臺，構(gòu)建警調(diào)對接、訴調(diào)對接、訪調(diào)對接、物調(diào)對接、環(huán)調(diào)對接和家事調(diào)解“六調(diào)聯(lián)動”機(jī)制，及時把矛盾化解在基層。，整合物業(yè)保安力量，推動社區(qū)服務(wù)向精準(zhǔn)化共享化轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提升服務(wù)供給質(zhì)量和效率，滿足群眾多樣化、品質(zhì)化、個性化需求，提升社區(qū)治理綜合效能，把社區(qū)打造成為讓群眾生活更方便、更舒心、更美麗的品質(zhì)空間；四是著力在法治治理上下功夫。堅持以法治思維和法治方式推進(jìn)社會治理，通過推動構(gòu)建花果園矛盾糾紛聯(lián)動調(diào)解中心、組織召開警民議事會、依法整治和打擊各種違法行為以及普法宣傳進(jìn)社區(qū)等，弘揚法治精神，助推社區(qū)治理；五是著力在技術(shù)治理上下功夫。借助物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)、新科技，搭建“數(shù)智花果園”綜合指揮平臺、開展“數(shù)治小區(qū)”試點建設(shè)、安裝“水靈通”設(shè)備、建設(shè)“智慧消防”等，深植社會治理大數(shù)據(jù)基因，提升社會治理大數(shù)據(jù)“聚、通、用”能力，打造“智慧社區(qū)”，推動實現(xiàn)社會治理模式變革、效率變革和動力變革。

（四）抓好治理成效

始終堅持結(jié)果導(dǎo)向，著力在推進(jìn)大型社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化上創(chuàng)新破題，在治理成效實現(xiàn)“涅槃重生”。一是配套設(shè)施不斷完善，居住環(huán)境日趨向好。公共資源配置、公共服務(wù)供給、營商環(huán)境等持續(xù)改善，生態(tài)文明與城市建設(shè)協(xié)同發(fā)展，交通環(huán)境整體提質(zhì)，處處流露著現(xiàn)代化大都市的氣息，市民的生活品質(zhì)及“幸福指數(shù)”不斷攀升；二是社區(qū)治理體系不斷健全，治安形勢逐步向好。聚焦治理熱點難點痛點問題，匯聚各方，綜合施策，構(gòu)建起了大型城市綜合體社會治理體系“花果園”樣板，轄區(qū)群眾獲得感、幸福感、安全感不斷提升，刑事發(fā)案率連續(xù)三年保持5%左右的降幅，群眾安全感連續(xù)三年保持在95%左右；三是“數(shù)治花果園”不斷深入，“數(shù)治”功效發(fā)揮充分。借力大數(shù)據(jù)技術(shù)和智慧社區(qū)云平臺、“宏E 家”APP、“花小格”APP、“花果千丁”APP、“智慧消防”平臺等，構(gòu)建起了“四個一”的社會治理工作格局①即建設(shè)一個統(tǒng)一的指揮調(diào)度平臺、一個統(tǒng)一閉合的調(diào)度指揮體系（綜治指揮中心）、一支綜合管理隊伍、一個共建機(jī)制。，打造“全國首家數(shù)智共享社區(qū)”，轄區(qū)社會治理智能化水平大幅提升，榮獲中國智慧城市十大創(chuàng)新案例榮譽稱號。據(jù)報道，自“數(shù)治花果園”社區(qū)治理平臺上線以來，累計解決電梯故障、電氣火災(zāi)隱患、消防水預(yù)警、油煙超標(biāo)、高空拋物、傳銷打擊等3800 余件；四是集成優(yōu)勢逐步形成，城市形象大幅提升。集成優(yōu)勢初步凸顯，已發(fā)展成為貴陽城市形象的展示窗。央視《壯闊東方潮》《航拍中國》以及“厲害了我的國”“山河無恙家國夢園”“月映家國同心圓”主題直播均將聚光燈對準(zhǔn)了花果園，一個“宜居、宜商、宜業(yè)、宜游、安全”的花果園正向群眾走來。

三、超大型社區(qū)（花果園）社會治理存在的不足與短板

社會治理是一項長期的系統(tǒng)工作，沒有終點站，只有連續(xù)不斷的新起點?；ü麍@社會治理舉措及成效有目共睹，值得肯定。但仍存在諸多的不足與短板，面臨的治理壓力依然巨大②如人口流動巨大帶來社會穩(wěn)定壓力，利益分化引發(fā)社會整合壓力，民眾需求多元化增大公共服務(wù)壓力等。，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人民群眾現(xiàn)實需求以及基層治理現(xiàn)代化建設(shè)尚有一定差距，特別是在軟硬環(huán)境建設(shè)、隱患源頭治理、風(fēng)險挑戰(zhàn)應(yīng)對、治理資源整合等方面還有很大提升空間。

（一）環(huán)境治理與社區(qū)建設(shè)目標(biāo)尚不匹配

花果園的目標(biāo)定位是建設(shè)成為一個宜居、宜商、宜業(yè)、宜游、安全的城市綜合體。但受空間規(guī)劃問題、資源配置問題、配套建設(shè)問題等先天“硬傷”的制約，加之人財物高度集中與高速流動，伴生諸多治理難題，造成治理主體在治理環(huán)境方面即便有想法也沒辦法，心有余而力不足。其中比較突出的問題有：一是社區(qū)空間“先天不足”，導(dǎo)致游客旅游體驗不佳。如建筑容積率高，樓宇間隔小，人居生態(tài)環(huán)境較差，房屋采光、通風(fēng)、信號不好，機(jī)動車道與人行道存在交織無隔離現(xiàn)象，高峰時期容易出現(xiàn)道路擁堵，甚至堵梯現(xiàn)象等；二是“城市病”依舊突出，導(dǎo)致居民居住幸福感不強。隨著轄區(qū)人口的持續(xù)擴(kuò)增及商業(yè)體量的持續(xù)增長，現(xiàn)有的公共服務(wù)設(shè)施和公共服務(wù)水平將難以滿足社區(qū)居民的需求。如教育醫(yī)療等民生領(lǐng)域公共資源供給依然緊張，規(guī)劃建設(shè)的學(xué)校、醫(yī)院等推進(jìn)較慢（如社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心規(guī)劃8 所，迄今僅開業(yè)5 所）；三是事關(guān)宜居的問題得不到根本解決，導(dǎo)致業(yè)主與物業(yè)關(guān)系緊張。如車位配置不足、管理不善，因停車問題產(chǎn)生的矛盾糾紛多，群眾意見和怨氣頗大。犬患問題嚴(yán)重，因違法違規(guī)養(yǎng)犬和不文明養(yǎng)犬行為造成的社會安全、衛(wèi)生、環(huán)境問題突顯等；四是營商軟硬環(huán)境打造遲緩，導(dǎo)致高端商貿(mào)業(yè)聚集區(qū)沒有真正形成。如貴陽街道、海豚廣場建設(shè)推進(jìn)緩慢，非法運營和非法經(jīng)營現(xiàn)象突出，放管服改革存在薄弱領(lǐng)域和環(huán)節(jié)等。

（二）風(fēng)險治理與走向善治尚有差距

社會治理的最終目標(biāo)是走向善治，降低各方面隱患和風(fēng)險。[1]近年來，花果園篤定打造“社會治理創(chuàng)新應(yīng)用區(qū)的新樣板”目標(biāo)，努力把花果園片區(qū)社會治理工作向更高水平推進(jìn)，但在走向善治的路途中，還有諸多風(fēng)險有待消減。一是囿于空間“先天不足”，各類安全風(fēng)險大。住改商、住改倉、群租房現(xiàn)象大量存在，人財物在有限空間內(nèi)高度聚集，高樓大廈云集，人行連廊較多，火災(zāi)隱患、電梯安全、高樓墜物、連廊坍塌等隱患量大面廣；二是經(jīng)濟(jì)下行環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)社會安全風(fēng)險大。宏立城房開資金鏈短缺，包租商鋪業(yè)主租金、退鋪資金等未能按時支付的問題，有引發(fā)勞資糾紛、群體抱團(tuán)維權(quán)的風(fēng)險。各類經(jīng)濟(jì)社會矛盾問題錯綜復(fù)雜，社會面治安糾紛、治安案件增多，除傳統(tǒng)的入室盜竊、盜竊摩托車案件突出外，非法集資涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪案件、電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)犯罪等新型犯罪形態(tài)在轄區(qū)增多，防控化解社會治安風(fēng)險壓力大；三是各類矛盾交織，群體信訪風(fēng)險大。各類人員群體逐漸呈現(xiàn)交織、疊加、串聯(lián)趨勢，各渠道信訪投訴可能增多；四是社會治理歷史欠賬多，社會穩(wěn)定風(fēng)險大。因人居環(huán)境、噪音、包租、套路貸、停車無序、垃圾轉(zhuǎn)運等問題引發(fā)的矛盾可能積聚、發(fā)酵乃至集中爆發(fā)，治理主體可能面臨“有限資源、無限責(zé)任”的治理難題，維護(hù)轄區(qū)穩(wěn)定的任務(wù)依然艱巨繁重。

（三）治理能力與基層治理“四化”要求尚不適應(yīng)

治理能力提升是善治目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要保證。目前，花果園轄區(qū)各種問題和“城市病”的存在，本質(zhì)上是基層治理“四化”①即基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化。能力不足的體現(xiàn)。一是集成治理理念轉(zhuǎn)變不夠。從夯基壘臺、立柱架梁轉(zhuǎn)到系統(tǒng)集成、積厚成勢，以系統(tǒng)化布局優(yōu)化統(tǒng)籌優(yōu)化整個片區(qū)社會治理架構(gòu)的能力尚需加強，缺失努力把花果園片區(qū)社會治理工作推向更高水平的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃；二是社會安全風(fēng)險消解能力尚顯不足。社會治理反應(yīng)機(jī)制重事后輕事前，社會風(fēng)險防控機(jī)制尚未健全，非制度化治理問題嚴(yán)重，從源頭到末梢全流程、全要素管控的能力尚顯不足，存在社會風(fēng)險不可控和難以預(yù)見隱患；三是回應(yīng)性治理能力相對薄弱。主動了解和回應(yīng)居民需求做得不足，基于居民需求的公共服務(wù)、公益服務(wù)內(nèi)容不夠豐富、開展不夠均衡，以管代治現(xiàn)象仍然突出，公共服務(wù)供給能力有待提升；四是風(fēng)險管控能力有待強化。轄區(qū)社情民意復(fù)雜、業(yè)態(tài)豐富、流動人員巨大，各種利益矛盾交織，加上立體化信息化社會治安防控體系還不完善，應(yīng)急處突與風(fēng)險管控能力亟需強化；五是數(shù)字治理能力有待提高。數(shù)字驅(qū)動提升社區(qū)治理智能化水平存在體制機(jī)制不暢、信息孤島、人才不足、經(jīng)費短缺、多方參與不夠等制約因素，科技手段與社會治理深度融合以及人機(jī)協(xié)同、跨界融合的智能化治理能力有待加強。

（四）治理合力與實現(xiàn)共建共治共享格局尚有距離

整合社區(qū)資源，構(gòu)建“共建共治共享”的社會治理模式，是基層治理現(xiàn)代化的應(yīng)然要求。[2]但在花果園社會治理的現(xiàn)實場景中，仍不同程度存在協(xié)同治理浮于表面、不同治理力量各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。一是黨的統(tǒng)領(lǐng)作用尚不充分。黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理的制度體系還不健全，基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和核心領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮不夠充分，在把方向、管大局、作決策方面有待進(jìn)一步強化；二是協(xié)同治理內(nèi)在張力不足，街道、居委會、業(yè)委會與物業(yè)管理公司“四駕馬車”協(xié)同治理的張力還沒有充分發(fā)揮，街道黨工委和街道辦事處仍然扮演著權(quán)力格局中的支配性角色，三社聯(lián)動（社區(qū)居委會—社會組織—社會工作）更多的不是結(jié)構(gòu)性格局要素，而只是治理技術(shù)的嘗試，社區(qū)治理或多或少呈現(xiàn)出“什么都在變化，又什么都沒有變”的“改而不變”的內(nèi)卷化狀態(tài)[3]；三是多元共治機(jī)制有待優(yōu)化。政府、市場、社會主體之間的溝通橋梁沒有架設(shè)好，協(xié)同排查機(jī)制、協(xié)同研判機(jī)制、協(xié)同會辦機(jī)制沒有很好建立健全，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)實際上是碎片化的。市場力量與社會力量缺少有效引導(dǎo)，參與社區(qū)治理的深度、廣度不足，綜合治理行動存在“治理縫隙”，專項社會治理的壓力很多時候仍是主要負(fù)責(zé)部門在“接盤”，社區(qū)居民主人翁意識不足、公共精神乏力，且參與渠道較少，存在社區(qū)政治冷漠、共識短缺、協(xié)商貧困現(xiàn)象，突出表現(xiàn)是出現(xiàn)“政府干、群眾看，政府很努力、群眾不認(rèn)同”的治理困境[4]；四是線上協(xié)同治理功效不強?！皵?shù)據(jù)壁壘”“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象不同程度存在，信息資源共享機(jī)制缺乏，網(wǎng)上社會治理共同體尚未真正建立，線上協(xié)同治理功效未能充分彰顯。

四、提升超大型社區(qū)（花果園）社會治理質(zhì)效的對策建議

習(xí)近平總書記強調(diào)指出，國家要發(fā)展、民族要振興，必須在歷史前進(jìn)的邏輯中賡續(xù)前行，在時代發(fā)展的潮流中創(chuàng)新發(fā)展。課題組認(rèn)為，要提升花果園社會治理質(zhì)效，也必須在充分汲取社區(qū)治理的基本經(jīng)驗①黨的十八大以來社區(qū)治理的基本經(jīng)驗，一是堅持中國共產(chǎn)黨對社區(qū)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)；二是突出人民主體地位，堅持以人民為中心；三是做好社區(qū)治理頂層設(shè)計，強化總體規(guī)劃；四是著力解決社區(qū)治理中的突出矛盾和問題；五是必須堅持規(guī)則治理和價值引領(lǐng)深度融合。中不斷前行，在深刻領(lǐng)會和準(zhǔn)確把握新時代社區(qū)治理新特點②社區(qū)治理呈現(xiàn)目標(biāo)公共化、主體多元化、內(nèi)容豐富化、方式智慧化等發(fā)展趨向。新潮流中創(chuàng)新發(fā)展。切實按照習(xí)近平總書記提出的“善于運用先進(jìn)的理念、科學(xué)的態(tài)度、專業(yè)的方法、精細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)提升社會治理效能”的指示精神，全面貫徹中央省委城市工作和社會治理新部署新要求以及《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，從理念轉(zhuǎn)型、能力提升、機(jī)制聯(lián)動、科技支撐、保障治理投入等五個方面統(tǒng)籌建構(gòu)社區(qū)治理新格局，以建強戰(zhàn)斗堡壘、筑牢治理底網(wǎng)、提升治理能力、凝聚治理合力為主要抓手，推動實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”③實現(xiàn)從被動應(yīng)對處置向主動預(yù)測預(yù)警預(yù)防轉(zhuǎn)變、從單純管理向寓管理于服務(wù)轉(zhuǎn)變、從主要依靠黨委政府向開放共治轉(zhuǎn)變。，做到治理體系精密，治理主體精干，治理方式精確，治理績效明顯，切實把社會治理風(fēng)險防住、把社會治理漏洞堵嚴(yán)、把社會治理短板補齊，開創(chuàng)幸福和諧平安社區(qū)建設(shè)新景象[5]。

（一）建強戰(zhàn)斗堡壘，做強治理引領(lǐng)

基層黨建是黨的執(zhí)政之基、力量之源。習(xí)近平總書記強調(diào)指出，“社區(qū)治理得好不好，關(guān)鍵在基層黨組織、在廣大黨員?！痹诟哔|(zhì)量推進(jìn)花果園社會治理實踐中，要在扎實推進(jìn)各級黨委和政府城市社區(qū)治理工作責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力、層層壓實責(zé)任的基礎(chǔ)上，建強基層黨組織，促進(jìn)街道和社區(qū)由“行政末端”向“治理樞紐”轉(zhuǎn)變。課題組建議：一要推進(jìn)基層黨的建設(shè)。堅持把鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為一條紅線貫穿社會治理和基層建設(shè)始終，著力健全基層治理黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，完善“街道黨工委+社區(qū)黨委+網(wǎng)格黨總支+小區(qū)黨支部+樓棟黨小組”五級組織體系，以黨建“繡花針”穿起基層治理服務(wù)“千條線”，讓居民群眾時刻感受黨組織就在身邊，知黨恩、聽黨話、跟黨走[6]；二要推進(jìn)黨建引領(lǐng)與社會治理深度融合。把黨的領(lǐng)導(dǎo)深深根植于花果園社會治理實踐之中，充分發(fā)揮黨委“把方向、管大局、保落實”作用，錨定社區(qū)治理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化趨向和人民群眾獲得感、幸福感、安全感需求，做好頂層設(shè)計，統(tǒng)籌資金等保障要素支撐，加大政策與制度供給，推動建設(shè)專業(yè)化社會治理隊伍、科學(xué)化運行機(jī)制、品牌化服務(wù)載體、智慧化治理平臺，有效調(diào)動社會資源、喚起居民的自主意識，推動構(gòu)建科學(xué)的組織動員體系，推動構(gòu)建自治、法治、德治相融合的基層社會治理體系，推動構(gòu)建精準(zhǔn)精細(xì)的社區(qū)服務(wù)體系，全面提升黨組織高質(zhì)量推進(jìn)新時代花果園社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)能力和治理水平；三要推動構(gòu)建轄區(qū)黨建聯(lián)席制度。推動成立各小區(qū)業(yè)主委員會，密切社區(qū)轄區(qū)各單位、各類行業(yè)黨組織之間的溝通和聯(lián)系，形成以單位、行業(yè)、業(yè)主組織為基礎(chǔ)，以基層黨組織建設(shè)為核心，以各方參與為依托的社區(qū)治理新格局，以黨的建設(shè)新成效引領(lǐng)推動社區(qū)治理現(xiàn)代化水平新提升，努力把花果園社區(qū)建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園。

（二）推動高質(zhì)量發(fā)展，筑牢治理底網(wǎng)

社區(qū)治理的過程就是人的不斷發(fā)展和人的需求不斷被滿足的過程，只有通過發(fā)展與治理雙向深度融合來實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展引領(lǐng)有效治理，以有效治理促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，方能從根源上提升治理環(huán)境、消解治理風(fēng)險，進(jìn)而達(dá)到治理有效。基于此，課題組建議：一要謀求社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。對接中央、省、市、區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，融入發(fā)展大局，形成以新發(fā)展理念為指導(dǎo)、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的政策框架，研究制定“花果園經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展五年規(guī)劃”，持續(xù)推動基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社區(qū)文化、生態(tài)環(huán)境、空間品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)活力等高質(zhì)量發(fā)展，防止經(jīng)濟(jì)脫實向虛，維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定，防范經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展層面可能引發(fā)的各類風(fēng)險；二要謀求民生領(lǐng)域建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。突出民生優(yōu)先和發(fā)展薄弱問題，規(guī)劃出臺“優(yōu)化提升花果園社區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施行動計劃”，聚焦教育、醫(yī)療、交通、托兒所、市政、環(huán)衛(wèi)、通信、停車場、公共活動場所、老年服務(wù)站等普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生基礎(chǔ)“硬環(huán)境”建設(shè)，綜合施策，保障足額的資金投入，持續(xù)改善“衣食住行娛教醫(yī)養(yǎng)”的品質(zhì)，消除民生領(lǐng)域各種風(fēng)險的“疊加效應(yīng)”“聯(lián)動效應(yīng)”和“放大效應(yīng)”；三要謀求公共服務(wù)供給高質(zhì)量發(fā)展。制定社區(qū)公共服務(wù)問題“清單”，推動構(gòu)建完善的財政制度，持續(xù)優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施的空間布局和配置，“對接群眾需求，實施服務(wù)供給側(cè)改革，辦好一件件民生實事”①習(xí)近平在上?？疾欤d于人民日報，2019 年11 月4 日。。聚焦多元需求、貼心需求和便捷需求，主動構(gòu)建全域覆蓋、線上線下運行的精準(zhǔn)服務(wù)體系，減少或避免社區(qū)服務(wù)中的被動式回應(yīng)及消極式應(yīng)對，用心用情用力抓好各項服務(wù)，做到公共服務(wù)“多元”“親民”“智能”；四要謀求營商環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展。持續(xù)“筑巢引鳳”，打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，通過加大招商力度、優(yōu)化業(yè)態(tài)布局、配強運營團(tuán)隊、提升管理品質(zhì)等一系列舉措，加快商圈的擴(kuò)容升級提質(zhì)，努力將商圈打造成與國際接軌的示范項目、建設(shè)成社會治理創(chuàng)新應(yīng)用區(qū)的新樣板、中高端消費的新引擎、現(xiàn)代化商業(yè)的新中心、對外開放的新窗口，全力推動商圈高質(zhì)量發(fā)展。

（三）創(chuàng)新社會治理，提升治理能力

社會治理是一個柔性的、動態(tài)的、持續(xù)深入的探索過程。持續(xù)改善花果園社會治理，關(guān)鍵在推動治理變革，提升治理能力。為此，課題組建議：一要進(jìn)一步創(chuàng)新治理理念，優(yōu)化治理體制機(jī)制。重點是樹牢整體性治理理念，強化頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，堅持條塊結(jié)合，建立“區(qū)級統(tǒng)籌、街道落實、社區(qū)參與”的三級聯(lián)動工作機(jī)制，建好“街道—社區(qū)—小區(qū)—樓棟”四級“治理責(zé)任網(wǎng)”，實現(xiàn)全過程、全要素、全場景的動態(tài)治理、系統(tǒng)治理；二要進(jìn)一步創(chuàng)新隱患治理，提升防控風(fēng)險能力。重點是加強防范化解風(fēng)險的頂層設(shè)計，圍繞高層建筑、人行連廊、軌道交通、電力燃?xì)狻⒐残l(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建立健全風(fēng)險治理制度體系，增強抵御風(fēng)險、保障安全運行的能力。建立健全風(fēng)險預(yù)測和應(yīng)急機(jī)制，打好風(fēng)險治理“組合拳”，推動社會治理模式從事后應(yīng)對向事前防范轉(zhuǎn)型，防范化解政治安全、公共安全、網(wǎng)絡(luò)安全、社會治安、金融領(lǐng)域、民生領(lǐng)域、涉疫情矛盾糾紛等各類風(fēng)險；三要進(jìn)一步創(chuàng)新治安防控舉措，深化平安社區(qū)建設(shè)。重點是推進(jìn)“一中心一張網(wǎng)十聯(lián)戶”三位一體的社會治理機(jī)制，優(yōu)化社會矛盾化解體系，綜合運用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等方法，把群眾合理合法的利益訴求解決好。進(jìn)一步做好消防安全防范工作，完善立體化信息化社會治安防控體系建設(shè)，強化治安要素管控，加強重點人群、重點區(qū)域、流動人口服務(wù)管理，常態(tài)化街道、社區(qū)、物業(yè)三級治安巡邏，深化“網(wǎng)格+警格”雙網(wǎng)融合，做好黑車擾序、游商攤販、占道經(jīng)營等專項整治，重拳打擊黃賭毒、網(wǎng)絡(luò)傳銷、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、新型經(jīng)濟(jì)犯罪，鐵腕整治安全隱患，保持禁毒高壓態(tài)勢，深入推進(jìn)掃黑除惡專項斗爭，營造安定有序的治安環(huán)境，夯實社會治理基礎(chǔ)；四要進(jìn)一步創(chuàng)新治理方式，發(fā)揮智治支撐作用。重點是加強“商戶檔案”、常住人口等基礎(chǔ)信息庫建設(shè)，推進(jìn)數(shù)據(jù)整合共享、智能深度應(yīng)用，推動決策科學(xué)化、治理精準(zhǔn)化、服務(wù)高效化，做強融通全景展示、全域感知、智能調(diào)度、分析研判、效能評價于一體的花果園綜治中心“智慧治理大腦”建設(shè)，提升社會治理中的預(yù)測預(yù)警預(yù)防能力，深化“大數(shù)據(jù)+”創(chuàng)新運用，抓實抓好電子政務(wù)、智能安防、“雪亮工程”、數(shù)字物業(yè)建設(shè)，做好“數(shù)治小區(qū)”試點推廣、智慧停車和智能自助終端等工作，深化“數(shù)治模式”運用，提升社會治理與公共服務(wù)智能化水平，促使社會治理更加精細(xì)化、更加精準(zhǔn)化、更加有效化[7]。

（四）強化多元共治，凝聚治理合力

黨的十九大報告明確提出，“要加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。課題組建議：一要建立健全協(xié)商共治領(lǐng)導(dǎo)小組。優(yōu)化部門聯(lián)動機(jī)制和多元治理主體互動機(jī)制①區(qū)政府牽頭，形成宏觀決策體系；街道辦為主，形成中觀協(xié)調(diào)體系；多元主體參與，形成微觀共建格局。，形成“平安聯(lián)創(chuàng)、治安聯(lián)防、矛盾聯(lián)調(diào)、信息聯(lián)通、問題聯(lián)治、違法聯(lián)打”的制度體系，加強對嚴(yán)重精神障礙患者、刑滿釋放人員、社區(qū)服刑人員、吸毒人員、傳銷人員、涉邪教人員等特殊人群進(jìn)行定期隨訪、動態(tài)監(jiān)測、危險評估、跟蹤監(jiān)管，確保聯(lián)絡(luò)交接到位、工作聯(lián)動到位，防止人員脫管漏管，不斷提高群眾獲得感、幸福感、安全感；二要推動構(gòu)建共建共治共享新格局。大力培育社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感，培植“共建共治共享”意識，提升基層組織動員能力，打破基層社會治理“自上而下”的線型治理模式，構(gòu)建良性的治理社會化場域[8]。健全市場主體、社會力量廣泛參與的網(wǎng)狀治理模式，合理界定政府、市場、社會的職能作用，充分釋放“微主體”的大能量，推動“實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，不定期開展“大掃除”，集中打好“殲滅戰(zhàn)”；三要推動提升社會力量參與社區(qū)治理的能力。用活社區(qū)資源，走好新時代群眾路線，堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，探索創(chuàng)建“社區(qū)民主協(xié)商議事平臺”“社區(qū)社情民意氣象站”“小區(qū)樓棟論壇”“樓棟微信群”等，暢通群眾利益表達(dá)渠道，構(gòu)建“群眾自治圈”“社會共治圈”，引導(dǎo)社區(qū)居民了解公共事務(wù)、參與公共事務(wù)。完善社會力量參與基層治理激勵政策，積極培育和孵化社區(qū)社會組織和社區(qū)志愿者服務(wù)組織，探索提升城市社區(qū)干部隊伍能力素質(zhì)的有效途徑，著力提升社區(qū)干部服務(wù)供給能力、文化引領(lǐng)能力、依法辦事能力、化解矛盾糾紛和信息化應(yīng)用能力；四要推動構(gòu)建智慧治理命運共同體。切實做好合作治理+數(shù)字賦能，突出信息智能化的“聚、通、用”功能，構(gòu)建上下貫通、左右聯(lián)通、內(nèi)外暢通的智慧治理命運共同體[9]。

推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是實現(xiàn)我國社會高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求，也是提升社會治理水平、促進(jìn)社會和諧的必要舉措，更是增進(jìn)人民福祉、踐行以人為本理念的內(nèi)在要求。作為城市棚戶區(qū)改造提升項目，花果園超大型社區(qū)的生成邏輯是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的歷史產(chǎn)物，在我省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中具有標(biāo)志性的意義①據(jù)統(tǒng)計，花果園商圈共帶動就業(yè)30 萬人，穩(wěn)就業(yè)、保民生政策效果正在持續(xù)顯現(xiàn)。。但因存在這樣或那樣的先天不足，加之速成社區(qū)、問題社區(qū)、無根社區(qū)特征突出，致使“城市病”在花果園顯得尤其嚴(yán)重，亟需破解。要搶抓推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化和“強省會”戰(zhàn)略行動歷史機(jī)遇，聚焦問題與短板，聚焦難點與痛點，聚焦群眾操心事、煩心事和揪心事，打破思維定勢、打破路徑依賴，堅持以黨建為統(tǒng)領(lǐng)，不斷推進(jìn)治理理念思路、治理體制機(jī)制、治理方式方法創(chuàng)新，切實在政治、法治、德治、自治、智治方面下功夫、求突破、見實效[10]，進(jìn)一步強化組織保障、健全治理體系、提升治理水平、補齊治理短板，全力打造超大型社區(qū)社會治理現(xiàn)代化標(biāo)桿，向時代與人民交出一份滿意的答卷，書寫貴州基層社會治理新篇章。