論城市群發(fā)展背景下較大的市立法權(quán)之?dāng)U展

陳 光

(大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，遼寧 大連 116024)

論城市群發(fā)展背景下較大的市立法權(quán)之?dāng)U展

陳 光

(大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，遼寧 大連 116024)

城市群的發(fā)展對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行立法體制提出了新的挑戰(zhàn)。擴(kuò)展較大的市立法權(quán)則是回應(yīng)這種挑戰(zhàn)并滿(mǎn)足城市群發(fā)展法制需求的必然要求。它具體包括較大的市數(shù)量的增加和立法權(quán)限的擴(kuò)大兩個(gè)方面。然而，較大的市立法權(quán)的擴(kuò)展要受到很多因素的影響。這些因素包括行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、關(guān)于較大的市立法權(quán)的認(rèn)識(shí)、較大的市的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以及現(xiàn)行立法體制與立法批準(zhǔn)制度等。就較大的市立法權(quán)擴(kuò)展的具體方案而言，增加較大的市數(shù)量可供選擇的方案有“回歸憲法型”、“市場(chǎng)準(zhǔn)入型”和“市場(chǎng)+控制型”等三種，而較大的市立法權(quán)限的擴(kuò)大則涉及完整的地方立法權(quán)的賦予、輔助性原則的確立和允許地方立法協(xié)作等問(wèn)題。這些都需要在此次《立法法》修改中予以積極反映。然而，在已公布的《立法法修正案(草案)》中，有關(guān)城市群發(fā)展背景下較大的市立法權(quán)擴(kuò)展的規(guī)定仍存在問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)。

區(qū)域一體化；城市群；較大的市；立法權(quán)；立法法；立法體制

2014年伊始，城市群(Urban Agglomeration)這一概念隨著“京津冀一體化”為高層所關(guān)注而再次成為社會(huì)熱詞。其實(shí)，《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》早在2010年就已編制完成并上報(bào)國(guó)務(wù)院，而新一輪的區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃熱潮則開(kāi)啟于此前的兩三年。在各種區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃中，城市群是非常重要的一種類(lèi)型。比如，遼寧的沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃和山東的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，其基本的構(gòu)成單元都是城市。城市群的發(fā)展對(duì)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各領(lǐng)域的影響是全面而深刻的，其中就包括現(xiàn)行的立法體制。本文以城市群的發(fā)展對(duì)我國(guó)立法體制的影響為研究對(duì)象，重點(diǎn)探討較大的市立法制度在此影響下應(yīng)如何改進(jìn)，尤其是較大的市立法權(quán)的擴(kuò)展問(wèn)題，最后就如何借助《立法法》修改之契機(jī)實(shí)現(xiàn)較大的市立法權(quán)之?dāng)U展，提出自己的建議。

一、較大的市立法權(quán)擴(kuò)展的必要性——基于城市群發(fā)展的視角

對(duì)于城市群的含義，姚士謀等將其描述為：“在特定的地域范圍內(nèi)具有相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類(lèi)型和等級(jí)規(guī)模的城市，依托一定的自然環(huán)境條件，以一個(gè)或兩個(gè)超大或特大城市作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的核心，借助于現(xiàn)代化的交通工具和綜合運(yùn)輸網(wǎng)的通達(dá)性，以及高度發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，發(fā)生與發(fā)展著城市個(gè)體之間的內(nèi)在聯(lián)系，共同構(gòu)成一個(gè)相對(duì)完整的城市‘集合體’?！盵1]城市群的出現(xiàn)與發(fā)展意味著各城市之間的邊界尤其是制度邊界在逐漸消解，相互之間不再是不相往來(lái)或者以競(jìng)爭(zhēng)為首要理念的關(guān)系，而是強(qiáng)調(diào)各城市之間的融通與協(xié)作。制度要回應(yīng)實(shí)踐。城市群的發(fā)展對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行立法體制提出了新的要求，尤其是對(duì)較大的市立法權(quán)配置制度提出了新的挑戰(zhàn)。在這種情況下，調(diào)整現(xiàn)行立法體制并從數(shù)量和權(quán)限兩個(gè)層面擴(kuò)展較大的市立法權(quán)乃勢(shì)之所需、不可避免。由此可見(jiàn)，較大的市立法權(quán)的擴(kuò)展成為滿(mǎn)足城市群發(fā)展法制需求的必然要求。

從形式上講，城市群發(fā)展所需的制度類(lèi)型主要包括公共政策、法律、合作協(xié)議和其他制度形式。在我國(guó)城市群發(fā)展實(shí)踐中，存在于發(fā)展初期的主要制度形式有兩種：公共政策(如各類(lèi)發(fā)展規(guī)劃)和合作協(xié)議。隨著城市群發(fā)展的深入，許多領(lǐng)域的交往關(guān)系逐漸復(fù)雜，許多方面的交往模式也逐漸確定，這就需要法律規(guī)范的適時(shí)介入調(diào)整。特別是在一些具有城市群區(qū)域?qū)傩缘墓彩聞?wù)管理或公共服務(wù)提供問(wèn)題上，更需要以法律這種較為剛性的規(guī)范形式來(lái)確認(rèn)有關(guān)權(quán)利和義務(wù)，來(lái)規(guī)范有關(guān)社會(huì)主體的行為。學(xué)者陳俊曾對(duì)區(qū)域一體化中需要立法規(guī)定或協(xié)調(diào)的事項(xiàng)做過(guò)問(wèn)卷調(diào)研，其中受關(guān)注度較高的問(wèn)題現(xiàn)階段主要集中在以下幾個(gè)領(lǐng)域：生產(chǎn)要素流動(dòng)與市場(chǎng)準(zhǔn)入、招商引資與稅收優(yōu)惠、人才流動(dòng)與勞動(dòng)就業(yè)保障、資質(zhì)認(rèn)證與市場(chǎng)監(jiān)管、技術(shù)合作與行業(yè)信息共享，以及生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)等[2]。對(duì)于這些領(lǐng)域中的一些具體事務(wù)和具體關(guān)系，法律調(diào)整有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。相較于公共政策和合作協(xié)議，法律具有更強(qiáng)的明確性和約束效力，而且一旦發(fā)生了糾紛，還可以據(jù)此尋求司法的救濟(jì)。問(wèn)題在于，現(xiàn)有的較大的市立法權(quán)配置制度難以有效滿(mǎn)足城市群發(fā)展的法律需求。

從較大的市的數(shù)量來(lái)看，根據(jù)《立法法》第63條的規(guī)定，較大的市共有49個(gè)，具體包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市三種類(lèi)型。從我國(guó)城市群的構(gòu)成及布局來(lái)看，每個(gè)城市群至少包括一個(gè)較大的市，并且該較大的市扮演著中心城市的角色,例如長(zhǎng)株潭城市群以長(zhǎng)沙市為中心。這也符合城市群的基本特點(diǎn)，即“中心城市是城市群的靈魂，是城市群的支點(diǎn)，城市群范圍、影響程度與中心城市的規(guī)模息息相關(guān)，呈現(xiàn)一種正相關(guān)系”[3]。城市群的發(fā)展離不開(kāi)中心城市，但這里所謂的中心城市主要是一種功能意義上的，尤其在經(jīng)濟(jì)和文化方面具有比較優(yōu)勢(shì)和匯聚效應(yīng)。就城市群發(fā)展的法制供給而言，僅較大的市或中心城市享有立法權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。原因在于，較大的市的立法只在本市行政區(qū)域范圍內(nèi)生效，不能調(diào)整其他城市的相關(guān)事項(xiàng)，要想實(shí)現(xiàn)城市群發(fā)展法制需求的自我供給，只能依靠合作立法或者協(xié)調(diào)立法的模式。但在各城市群中，除較大的市外的其他城市都不享有地方立法權(quán)，相應(yīng)的合作立法或者協(xié)調(diào)立法難以成行。

就較大的市立法權(quán)限而言，較大的市人大及其常委會(huì)和人民政府可以分別制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。但是，較大的市地方立法權(quán)的權(quán)限范圍及其行使有著較為嚴(yán)格的限制。例如，對(duì)于較大的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)限，《立法法》第63條第2款設(shè)定了兩個(gè)前提條件，即要根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，以及不能同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，同時(shí)還設(shè)定了一個(gè)批準(zhǔn)程序，即應(yīng)報(bào)請(qǐng)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行?？梢?jiàn)，較大的市立法權(quán)并非一個(gè)完整的立法權(quán)，其權(quán)力范圍以其上位法規(guī)定和本市情況與需要為限，并且需要經(jīng)過(guò)省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)方可。對(duì)此，有學(xué)者曾對(duì)《立法法》為何不賦予較大的市以完整立法權(quán)的原因做過(guò)較全面的闡述，論證了這一制度設(shè)計(jì)的合理性[4]。但筆者認(rèn)為，城市群的發(fā)展是我國(guó)憲法規(guī)定的地方積極主動(dòng)發(fā)展的一個(gè)重要表現(xiàn)，立法權(quán)的配置應(yīng)以更好地保障和推動(dòng)這種發(fā)展為要，而不應(yīng)對(duì)地方發(fā)展和地方立法始終抱有一種懷疑的態(tài)度。如果說(shuō)，較大的市立法權(quán)的配置不完整在《立法法》創(chuàng)制時(shí)期尚具實(shí)踐合理性，那么，隨著較大的市立法經(jīng)驗(yàn)的豐富和地方發(fā)展自主性的增強(qiáng)，及時(shí)賦予較大的市以完整的立法權(quán)乃至擴(kuò)展其立法權(quán)限，就顯得非常必要了。尤其在城市群發(fā)展過(guò)程中，許多之前不曾存在的區(qū)域性社會(huì)事務(wù)或問(wèn)題會(huì)大量涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的中央或地方的立法模式難以及時(shí)或很好地滿(mǎn)足對(duì)這些事務(wù)或問(wèn)題的調(diào)整需要。作為城市群發(fā)展直接參與者的各城市顯然有著其他立法主體難以比擬的信息和經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢(shì)，因此，將完整的立法權(quán)賦予城市群中的較大的市并增加較大的市的數(shù)量，將有助于更好地滿(mǎn)足城市群發(fā)展的法制需求。

除此之外，城市群的發(fā)展也為我國(guó)合理重構(gòu)中央與地方立法關(guān)系以及重新配置地方立法資源提供了有利契機(jī)。國(guó)家權(quán)力的分配和運(yùn)行結(jié)構(gòu)既包括橫向上的權(quán)力分立模式，也包括縱向上的權(quán)力配置方式。中央與地方的立法關(guān)系是國(guó)家權(quán)力縱向配置的基本內(nèi)容之一。顯然，我國(guó)在中央和地方立法關(guān)系的制度設(shè)計(jì)及其實(shí)踐中存在很多問(wèn)題，對(duì)此已有學(xué)者做過(guò)系統(tǒng)的研究。例如，封麗霞有關(guān)中央與地方立法“職能同構(gòu)”與立法事項(xiàng)“平面切割”問(wèn)題的論述，切中了當(dāng)前中央與地方立法權(quán)配置問(wèn)題的癥結(jié)所在[5]。筆者認(rèn)為，中央和地方立法關(guān)系合理重構(gòu)的關(guān)鍵在于：在厘清中央立法和地方立法界限的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大地方立法的自主空間。要想實(shí)現(xiàn)這一目的，需要借助外力的刺激和實(shí)踐的推動(dòng)。城市群的發(fā)展建立在城市協(xié)作發(fā)展基礎(chǔ)上，實(shí)際上是地方發(fā)展力量增強(qiáng)和主動(dòng)性增大的反映。隨著城市群發(fā)展的深入，尤其是內(nèi)部經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度的不斷密切及整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，各城市必然會(huì)要求在制度設(shè)計(jì)的自主性上有更大的空間——包括向中央索要更大的立法權(quán)限和授予更多城市以地方立法權(quán)。在現(xiàn)行立法體制中，較大的市立法制度是與城市群聯(lián)系最為直接和緊密的一項(xiàng)制度，也是最有可能被借以作為實(shí)現(xiàn)上述目的的制度。

二、影響或制約較大的市立法權(quán)擴(kuò)展的因素

(一)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

城市群的發(fā)展模式是針對(duì)傳統(tǒng)的行政區(qū)發(fā)展模式而言的。尤其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，我國(guó)在改革開(kāi)放以來(lái)的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，實(shí)行的都是一種政府主導(dǎo)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。城市群的出現(xiàn)除了地域文化相近等非經(jīng)濟(jì)因素影響外，主要是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，其基本內(nèi)容也是經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，必然要求各市場(chǎng)要素在更大范圍內(nèi)得以自由流動(dòng)，從而產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)之間的齟齬。原因在于，“經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展強(qiáng)調(diào)的是‘開(kāi)放性’，不同區(qū)域之間保持信息流通、生產(chǎn)要素流通、人才流通等才能保持旺盛的經(jīng)濟(jì)活力。但是行政區(qū)卻恰恰突出了‘限制性’，在行政區(qū)管轄邊界的內(nèi)外存在著非常明顯的政策差別與貿(mào)易壁壘”[6]。城市群的發(fā)展提出了改革行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的要求，從而隨帶影響到較大的市立法制度的變革，但問(wèn)題是這種要求和影響能在多大程度上產(chǎn)生效果，存在著很大的疑問(wèn)。

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式在某種意義上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的變體式延續(xù)，而地方立法權(quán)在各城市之間的不均衡配置是服務(wù)于這種發(fā)展模式的。從某種程度上講，當(dāng)前各城市群中作為中心或者核心城市存在的那些較大的市，得益于這樣一種發(fā)展模式，使其在城市群的發(fā)展中享有舉足輕重的話語(yǔ)權(quán)。各城市群規(guī)劃編制的過(guò)程實(shí)際上也在某種意義上再次確認(rèn)了這種發(fā)展模式的成果。這就使得我國(guó)城市群尤其是政府規(guī)劃視角下的城市群在發(fā)展之初，便內(nèi)含著這樣的悖論：城市群的發(fā)展一方面要消融行政區(qū)劃邊界，改變行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，另一方面卻確認(rèn)并強(qiáng)化行政區(qū)發(fā)展模式的成果。進(jìn)一步講，城市群的發(fā)展需要一個(gè)中心城市的帶動(dòng)，在行政區(qū)發(fā)展模式未從根本上改變，相應(yīng)的資源配置和政績(jī)考核制度等未做根本調(diào)整之前，作為中心城市的較大的市會(huì)有多大的動(dòng)力去支持其他城市也享有地方立法權(quán)呢？后者一旦享有較大的市的身份及相應(yīng)的立法權(quán)之后，是否仍然愿意接受當(dāng)前的這種非中心的角色呢？如果這兩個(gè)問(wèn)題得不到有效回答，即使擴(kuò)展了較大的市立法權(quán)，也會(huì)產(chǎn)生諸如平等的立法主體是否愿意合作以及如何實(shí)現(xiàn)合作等問(wèn)題。

我國(guó)現(xiàn)行的地方政治制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式是建立在地方行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的?！靶姓^(qū)劃變更是一個(gè)層次多樣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的歷史過(guò)程和一種國(guó)家政治行為，其變更頻率在某種程度上反映出一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定程度及發(fā)展態(tài)勢(shì)。”[7]基于此，我國(guó)行政區(qū)劃很難隨意或在短期內(nèi)做出大幅度調(diào)整，這就意味著現(xiàn)行的行政區(qū)發(fā)展模式仍將持續(xù)下去，而包括地方立法權(quán)配置在內(nèi)的與之相配套制度是否會(huì)調(diào)整以及如何調(diào)整，對(duì)于改革決策者以及利益相關(guān)者而言，是一項(xiàng)需要非常謹(jǐn)慎對(duì)待的工作。在城市群發(fā)展未能對(duì)行政區(qū)發(fā)展模式形成足夠大的壓力之前，較大的市立法制度等的變革也就難以獲得足夠大的促動(dòng)力。

(二)關(guān)于較大的市立法權(quán)的認(rèn)識(shí)

較大的市享有立法權(quán)就意味著較大的市有關(guān)立法機(jī)關(guān)有權(quán)制定由國(guó)家強(qiáng)制力保障的規(guī)范性法律文件。從理論上講，增加較大的市數(shù)量并擴(kuò)大其立法權(quán)限，有助于較大的市更好地為城市群發(fā)展提供法制保障。但是，這種理論假設(shè)的成立，也即較大的市立法權(quán)擴(kuò)展效力轉(zhuǎn)化為實(shí)效是有條件的。其中之一便是，城市群發(fā)展的決策主體及相關(guān)參與主體如何定位法律的作用。這里的決策主體主要是指推動(dòng)和規(guī)劃城市群發(fā)展的各級(jí)政府及其負(fù)責(zé)人員，而相關(guān)參與主體則泛指參與城市群發(fā)展事務(wù)的各類(lèi)社會(huì)主體。

城市群發(fā)展中許多事務(wù)或社會(huì)關(guān)系都需要法律的調(diào)整，這為較大的市立法活動(dòng)提供了足夠的空間。然而長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，法律規(guī)范并非不可替代品，各種政策往往取而代之，城市群的發(fā)展也不例外。于是，在城市群或區(qū)域發(fā)展初期，大量具有明顯政策屬性的各種城市群或區(qū)域發(fā)展規(guī)劃被編制實(shí)施，在法律文件方面僅有《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》等少數(shù)幾部。誠(chéng)然，這一方面反映了城市群發(fā)展初期的特點(diǎn)，政策的調(diào)整具有更強(qiáng)的靈活性，但另一方面也反映了法律在城市群發(fā)展中的尷尬境遇。因此，如果法律在城市群發(fā)展中未能獲得足夠的重視和應(yīng)用，那么作為提供法律規(guī)范權(quán)力基礎(chǔ)的較大的市立法權(quán)的意義也會(huì)大大折扣。換言之，影響較大的市立法權(quán)是否應(yīng)該擴(kuò)展以及如何擴(kuò)展的因素，不僅僅在于這一立法權(quán)理論上能夠?yàn)槌鞘腥喊l(fā)展帶來(lái)什么，還在于城市群發(fā)展的決策主體及參與主體如何認(rèn)識(shí)和定位立法和法律在這一過(guò)程中的功能。

(三)較大的市的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

較大的市在我國(guó)不屬于一級(jí)地方國(guó)家行政區(qū)劃，而是一項(xiàng)具有特定含義的法律制度?！拜^大的市”這個(gè)概念在我國(guó)憲法中就出現(xiàn)過(guò)，但是作為享有地方立法權(quán)的制度性概念則最早出現(xiàn)于1982年修改過(guò)的地方人大和政府組織法中，該部法律中規(guī)定的“較大的市”僅指國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。2000年公布實(shí)施的《立法法》則擴(kuò)展了較大的市立法權(quán)的制度含義，將較大的市外延擴(kuò)展為三種類(lèi)型。在這三類(lèi)較大的市中，省會(huì)城市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市是相對(duì)固定的，唯一有可能發(fā)生變化的是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。國(guó)務(wù)院先后于1984年、1988年、1992年和1993年分四次共批準(zhǔn)了19個(gè)“較大的市”(重慶于1997年升格為直轄市)。自1993年以來(lái)，有很多城市多次提出成為較大的市的申請(qǐng)，例如溫州市政府及有關(guān)人大代表從1987年開(kāi)始先后二十余次向全國(guó)人大及國(guó)務(wù)院等部門(mén)提出申請(qǐng)，希望獲得地方立法權(quán)，并實(shí)現(xiàn)其成為較大的市的“夢(mèng)想”①。此外，福建泉州、江蘇南通和廣東佛山等城市也一直積極申請(qǐng)成為較大的市。然而，國(guó)務(wù)院卻再未新批過(guò)較大的市。

原因主要有二：一是較大的市及其立法制度設(shè)置的初衷是為了激活一部分城市，賦予這些城市在改革開(kāi)放中更多的自主權(quán)，以盡快破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的羈束，其政策意圖非常明顯，這就注定了該制度具有權(quán)宜性而非長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的先天缺陷。二是較大的市的認(rèn)定和批準(zhǔn)盡管存在一定的標(biāo)準(zhǔn)，如關(guān)于城市規(guī)模、人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)總量等方面的考慮，但是隨著改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不均衡發(fā)展，各城市之間的差異日益凸顯，那些主要的參考標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了巨大的變化，尤其是一些東部沿海城市經(jīng)過(guò)快速發(fā)展，早已達(dá)到了較大的市制度設(shè)置初期所參照的標(biāo)準(zhǔn)或條件，但是由于缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和全面布局，國(guó)務(wù)院不得不暫停較大的市批準(zhǔn)工作。

盡管?chē)?guó)務(wù)院法制辦在廣泛征求意見(jiàn)后，于2009年7月初步確定了在批準(zhǔn)“較大的市”時(shí)所要考慮的四個(gè)主要條件——即城市的規(guī)模和綜合實(shí)力及影響力、依法行政和法制建設(shè)水平、城市人文和社會(huì)環(huán)境、是否有著特殊的立法需求，但這四個(gè)條件總的來(lái)看依然不夠明確，很難直接作為認(rèn)定或批準(zhǔn)新的較大的市的標(biāo)準(zhǔn)。各城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，使得原本就不精確的較大的市認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)變得更為模糊，這勢(shì)必影響到新時(shí)期城市群發(fā)展中較大的市的重新認(rèn)定，從而影響到較大的市立法權(quán)的擴(kuò)展。

(四)現(xiàn)行立法體制與立法批準(zhǔn)制度

立法體制的核心是立法權(quán)在不同立法主體之間的分配問(wèn)題，包括立法權(quán)的縱向分配和橫向分配?！叭绾卧趹椃ǖ幕A(chǔ)上重構(gòu)中央和地方立法的新型權(quán)利義務(wù)關(guān)系, 如何在理性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上再建既有內(nèi)聚力的中央立法和向心力的地方立法, 又有高效率、善效益的立法權(quán)力關(guān)系, 實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急?！盵8]這樣的論斷放在今天依然是成立的。不過(guò)，任何制度尤其是體制的變革都需要時(shí)機(jī)和動(dòng)力，對(duì)于以中央和地方立法關(guān)系為核心的立法體制的變革而言，城市群的發(fā)展無(wú)疑是一個(gè)重要的時(shí)機(jī)，也能夠?yàn)榇颂峁┳銐虼蟮膭?dòng)力。在此背景下我們提出較大的市立法權(quán)的擴(kuò)展問(wèn)題，雖然從表面上只是涉及地方立法權(quán)的重新配置，但實(shí)際上它對(duì)整個(gè)立法體制的影響是立體的。

較大的市所享有的立法權(quán)屬于地方立法權(quán)的范疇，無(wú)論較大的市數(shù)量的增加還是權(quán)限的擴(kuò)大，都意味著地方立法權(quán)的擴(kuò)展以及地方立法權(quán)的重新配置。從另一個(gè)層面講，地方立法權(quán)的擴(kuò)展也是對(duì)既有的中央和地方立法關(guān)系的重整，或者至少提出了重整的要求。較大的市立法權(quán)的擴(kuò)展能否得以實(shí)現(xiàn)呢？這在很大程度上取決于既有的立法體制的穩(wěn)定程度。此外，《立法法》還規(guī)定了較大的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)應(yīng)該經(jīng)過(guò)省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)，這種批準(zhǔn)制度實(shí)際上是對(duì)較大的市立法權(quán)的一種限制。較大的市立法權(quán)擴(kuò)展的一個(gè)基本要求是要使較大的市獲得獨(dú)立的或完整的立法權(quán)，立法批準(zhǔn)制度的存在則是與此相悖的，也是影響較大的市立法權(quán)擴(kuò)展不可忽視的因素之一。

三、《立法法》的修改與較大的市立法權(quán)擴(kuò)展之方案

(一)關(guān)于較大的市數(shù)量的增加

城市群的發(fā)展從根本上講是一種地方性發(fā)展，其制度保障離不開(kāi)地方立法的創(chuàng)造性貢獻(xiàn)?！暗胤搅⒎ㄉ系膭?chuàng)新使其保持旺盛的生命力, 體現(xiàn)其相對(duì)于中央立法的價(jià)值, 地方立法創(chuàng)新上的成功, 是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定和高速增長(zhǎng)的保證。……地方立法在發(fā)展中為中央立法的制定和完善開(kāi)辟了眾多的‘試驗(yàn)田’, 其改革與創(chuàng)新中的成果為中央立法提供了立法藍(lán)本和框架。”[9]顯然，現(xiàn)有的較大的市無(wú)論是在數(shù)量還是在格局上都難以滿(mǎn)足城市群發(fā)展的需要，也即現(xiàn)有的較大的市的立法貢獻(xiàn)是有限的。對(duì)此，決策者們已經(jīng)有著明確的認(rèn)識(shí),在2014年10月通過(guò)的黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)中明確提出了“依法賦予設(shè)區(qū)的市地區(qū)立法權(quán)”。然而筆者認(rèn)為這一決策仍然存在理論商榷的空間。結(jié)合我國(guó)憲法及相關(guān)法律規(guī)定，較大的市數(shù)量的增加至少在理論上有以下三種方案可供選擇：

一是“回歸憲法型”方案，即對(duì)“較大的市”的認(rèn)定回歸憲法文本，以憲法的規(guī)定來(lái)確定較大的市的數(shù)量?！拜^大的市”這一概念在《憲法》中僅出現(xiàn)過(guò)一次，即第30條第2款規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣?！睉椃ㄊ菄?guó)家根本法，其他任何規(guī)范性法律文件都不得與憲法規(guī)定相抵觸。然而，考察“較大的市”的制度含義及其變遷，《立法法》中所規(guī)定的“較大的市”及其立法制度與《憲法》所規(guī)定的“較大的市”制度有著明顯的抵觸。學(xué)者鄭磊指出：“‘較大的市’作為一項(xiàng)憲法概念，在地方立法制度與行政區(qū)劃制度中均獲得廣泛的運(yùn)用，并獲得了較好的實(shí)效性。遺憾的是，兩種意義上的‘較大的市’均存在不同程度的違憲嫌疑或違憲瑕疵。憲法賦予‘較大的市’專(zhuān)享的轄縣權(quán)被泛化賦予各類(lèi)地級(jí)市，憲法未賦予‘較大的市’的地方立法權(quán)卻被注入其權(quán)限范圍之內(nèi)?！盵10]我們雖然不否認(rèn)《立法法》所規(guī)定的較大的市立法制度的實(shí)踐合理性，但也不得不承認(rèn)，這一規(guī)定是違反憲法的。

因此，從維護(hù)法制統(tǒng)一尤其是憲法的權(quán)威來(lái)看，立法者在修改《立法法》過(guò)程中應(yīng)對(duì)這一法律沖突現(xiàn)象進(jìn)行改正。“既然《憲法》中規(guī)定了‘較大的市’的基本涵義,無(wú)論其規(guī)定如何簡(jiǎn)略也都應(yīng)該給予尊重并遵守,那么將較大的市的范圍界定為轄有區(qū)、縣的地級(jí)市是最符合《憲法》規(guī)定的。”[11]實(shí)踐中，人們一般將直轄市之外的轄有區(qū)、縣的較大的市又稱(chēng)為地級(jí)市，而據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)地級(jí)市目前有二百八十余個(gè)。這樣一來(lái)，如果采取“回歸憲法型”方案，就意味著較大的市的數(shù)量將大大增加，而且這一方案在理論上講最有利于為城市群發(fā)展提供法制供給。不過(guò)，一旦采取這一方案，同時(shí)也意味著國(guó)務(wù)院失去了較大的市的批準(zhǔn)權(quán)，還需要對(duì)《立法法》有關(guān)較大的市的涵義重新作出界定。不僅如此，由于《憲法》并未規(guī)定較大的市享有地方立法權(quán)，所以依照此方案盡管增加了較大的市的數(shù)量，但并不因此而賦予其地方立法權(quán)，這就失去了增加較大的市數(shù)量的意義。為此，還需要對(duì)《憲法》有關(guān)較大的市的規(guī)定再作修改，明確賦予其地方立法權(quán)。

二是“市場(chǎng)準(zhǔn)入型”方案，即將較大的市制度視為一個(gè)開(kāi)放的且公平的市場(chǎng)，凡是滿(mǎn)足一定的條件或者具備相應(yīng)的資質(zhì)的城市，經(jīng)過(guò)一定的公示和審批程序，皆可以成為較大的市并享有相應(yīng)的立法權(quán)。這一方案為較大的市設(shè)立了最低的準(zhǔn)入門(mén)檻，而且盡可能地減少行政性的審批障礙。不過(guò)，這一方案也有兩個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題需要處理，即準(zhǔn)入的條件和審批的機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，在準(zhǔn)入條件方面可以參照當(dāng)前的較大的市的基本狀況，從政治、經(jīng)濟(jì)、人口、環(huán)境和文化等多個(gè)方面確定一套綜合的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以此作為評(píng)定某個(gè)城市能否成為較大的市的標(biāo)準(zhǔn)，并將這套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系向各城市公示，凡是滿(mǎn)足該指標(biāo)體系的城市都可以向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)成為較大的市。需要指出的是，這里所指的城市主要是地級(jí)市，但如果《憲法》是可以修改的，也可以放寬到所有的城市。

該由哪個(gè)機(jī)關(guān)或部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)審批呢？依據(jù)《立法法》等的規(guī)定，國(guó)務(wù)院似乎應(yīng)作為負(fù)責(zé)部門(mén)，但較大的市中享有地方立法權(quán)的主體不僅包括較大的市的政府，還包括較大的市的人大及其常委會(huì)，而后者與國(guó)務(wù)院并不屬于同一系統(tǒng)，這與我國(guó)實(shí)行的人民代表大會(huì)制也不相符。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該由全國(guó)人大常委會(huì)而非國(guó)務(wù)院來(lái)負(fù)責(zé)審批較大的市，而且較大的市的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)也即評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也應(yīng)該由全國(guó)人大或其常委會(huì)以法律的形式予以公布。至于審批的程序，可先由擬申請(qǐng)的城市參照準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)向全國(guó)人大常委會(huì)提出申請(qǐng)并提交相應(yīng)材料，由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審核，只要材料真實(shí)也即達(dá)到了各項(xiàng)指標(biāo)所設(shè)定的門(mén)檻，便應(yīng)該予以批準(zhǔn)通過(guò)。當(dāng)然，這一方案的實(shí)施還需要進(jìn)行一些配套的改革或制度建設(shè)。

三是“市場(chǎng)+控制型”方案，即由全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)定一套關(guān)于成為較大的市的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，凡是達(dá)到這些指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)的都可以提出申請(qǐng)，但是全國(guó)人大常委會(huì)將根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面的需要，尤其是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的布局等因素，有選擇或者有步驟地批準(zhǔn)通過(guò)相關(guān)城市的申請(qǐng)。

從近期公布的《立法法修正案(草案)》中可以看出，“回歸憲法型”方案獲得立法者的采用，但是草案中的表述也存在相應(yīng)的問(wèn)題。如果對(duì)《憲法》第30條第2款的規(guī)定作字面解釋可知，較大的市不僅包括區(qū)還有縣，并且實(shí)踐中我們一般將設(shè)區(qū)、縣的市稱(chēng)為地級(jí)市，而地級(jí)市除了轄區(qū)外，應(yīng)該還轄有縣或縣級(jí)市，因此關(guān)于“其他轄區(qū)的市”的表述是否完整，值得商榷。此外，在地級(jí)市這一層面上，除了設(shè)區(qū)、縣的市之外，還有自治州、地區(qū)和盟，盡管后面三種數(shù)量不如設(shè)區(qū)、縣的市多，但是在行政級(jí)別上是基本等同的，既然這次修正案賦予了更多的地級(jí)市以地方立法權(quán)，那么是否也應(yīng)該考慮自治州、地區(qū)和盟的地方立法權(quán)問(wèn)題呢？這些問(wèn)題在草案中并未解決。

(二)關(guān)于較大的市立法權(quán)限的擴(kuò)大

對(duì)于城市群的發(fā)展以及立法體制的改進(jìn)而言，只增加較大的市的數(shù)量而不擴(kuò)大其立法權(quán)限，并不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，其積極作用也將是非常有限的。因此，筆者建議，應(yīng)當(dāng)在增加較大的市的數(shù)量同時(shí)，擴(kuò)大較大的市的立法權(quán)限。

首先，賦予較大的市以完整的地方立法權(quán)，準(zhǔn)確地講，應(yīng)該取消對(duì)較大的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的批準(zhǔn)程序?，F(xiàn)行《立法法》在較大的市立法制度設(shè)計(jì)上存在的一個(gè)重要問(wèn)題或缺陷是，為較大的市地方性法規(guī)的制定設(shè)定了批準(zhǔn)程序，而賦予了較大的市人民政府完整的地方政府規(guī)章制定權(quán)。這背后的立法邏輯盡管我們可以從實(shí)踐中獲得一定的認(rèn)識(shí)，但是在理論上和我國(guó)政治制度體系上是講不通的。根據(jù)人民代表大會(huì)制的要求，較大的市人民政府派生于較大的市人大，既然前者享有完整的地方政府規(guī)章制定權(quán)，為何作為派生較大的市政府的人大及其常委會(huì)卻不享有？立法者做出此規(guī)定究竟出于何種考慮，令人費(fèi)解。

不僅如此，各級(jí)人大作為本級(jí)政權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)，是由本行政區(qū)劃內(nèi)的公民直接或間接選舉的代表組成的，各自具有獨(dú)立性，與其上下級(jí)人大之間并不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，為何省級(jí)人大常委會(huì)就取得了對(duì)較大的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的批準(zhǔn)權(quán)呢？對(duì)此，有學(xué)者指出：“省沒(méi)有義務(wù)，技術(shù)上也難以做到，保證該法規(guī)不與本省其他較大的市制定的地方性法規(guī)以及其他省的地方性法規(guī)相抵觸?！盵12]因此，《立法法》有關(guān)較大的市地方性法規(guī)制定中的批準(zhǔn)權(quán)的制度設(shè)計(jì)存在重大缺陷，應(yīng)該及時(shí)加以修改，賦予較大的市人大及其常委會(huì)以完整的地方立法權(quán)。遺憾的是，在《立法法修正案(草案)》中，關(guān)于較大的市地方性法規(guī)制定的批準(zhǔn)權(quán)依然被保留。

其次，對(duì)于那些純粹屬于地方性事務(wù)尤其是城市治理或發(fā)展事務(wù)的立法調(diào)整，應(yīng)確立地方立法優(yōu)先而中央立法輔助的原則，從而為較大的市立法活動(dòng)提供更大的自主作用空間。中央和地方立法關(guān)系是我國(guó)立法體制的核心問(wèn)題之一?，F(xiàn)行《立法法》雖然規(guī)定了地方立法可以對(duì)“地方性事務(wù)”進(jìn)行自主立法，但是對(duì)于“地方性事務(wù)”的范圍缺乏有效的界定，“地方立法機(jī)關(guān)只能以中央立法機(jī)關(guān)所制定的法律和行政法規(guī)為依據(jù)自行判斷，能否判斷準(zhǔn)確還在其次，最主要的問(wèn)題是我國(guó)的法律和行政法規(guī)千篇一律地采用著‘垂直式的權(quán)限分配方式’”[13]。這些都使得包括較大的市在內(nèi)的地方立法權(quán)限范圍非但不清楚，而且還要經(jīng)常遭遇中央立法(尤其是部門(mén)規(guī)章)的侵?jǐn)_或與之相沖突。

從較大的市立法權(quán)擴(kuò)展的角度來(lái)看，要想解決好上述問(wèn)題，可以選擇建立中央和地方立法事項(xiàng)的區(qū)分制度，即明確中央立法和地方立法各自的專(zhuān)屬立法事項(xiàng)，以此為較大的市立法贏得相對(duì)獨(dú)立的作用空間，也可以借鑒歐盟一體化進(jìn)程中所確立的輔助性原則，來(lái)重新調(diào)整和規(guī)范中央與地方立法關(guān)系。對(duì)于輔助性原則，挪威學(xué)者Fllèsdal將其定義為：“是對(duì)某一政治秩序內(nèi)部權(quán)力進(jìn)行規(guī)范。除非上層中央機(jī)構(gòu)可以更有效地履行權(quán)力或完成任務(wù)，否則該權(quán)力或任務(wù)應(yīng)當(dāng)交由基層或地方機(jī)構(gòu)履行或完成?！盵14]具體到較大的市立法權(quán)，輔助性原則要求對(duì)于那些具有明顯的城市地方性或者由較大的市立法調(diào)整更為合適的事務(wù)，應(yīng)該由較大的市立法優(yōu)先加以調(diào)整。這樣可以為較大的市立法在城市群發(fā)揮更大的作用提供權(quán)力基礎(chǔ)和制度依據(jù)。當(dāng)然，無(wú)論是建立區(qū)分制度還是確立輔助性原則，在《立法法》修改過(guò)程中都需要通過(guò)列舉加原則性規(guī)定的方式，對(duì)有關(guān)立法事項(xiàng)進(jìn)行更為詳細(xì)的列舉和分類(lèi)。至于哪些立法事項(xiàng)屬于地方立法專(zhuān)屬事項(xiàng)或者優(yōu)先由地方立法調(diào)整，則需要中央和地方有關(guān)立法機(jī)關(guān)尤其是決策者們進(jìn)行充分的協(xié)商和合理的確定。

反觀《立法法修正案(草案)》第71條最后1款之規(guī)定，即“較大的市制定地方性法規(guī)限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)”。這雖然試圖在立法事項(xiàng)上在較大的市立法機(jī)關(guān)與其他立法機(jī)關(guān)尤其是中央立法機(jī)關(guān)之間進(jìn)行區(qū)分，卻產(chǎn)生了新的問(wèn)題。較大的市數(shù)量在增加的同時(shí)，其地方性法規(guī)的立法權(quán)限卻被大大削減。盡管《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)〉的說(shuō)明》指出：“根據(jù)各方面的意見(jiàn)，建議規(guī)定，除省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，其他設(shè)區(qū)的市均享有較大的市地方立法權(quán)，可以就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。”但實(shí)際上，修正案中的表述并沒(méi)有區(qū)分較大的市內(nèi)部不同的情形，而是一概規(guī)定了較大的市制定地方性法規(guī)所能針對(duì)的事項(xiàng)。這與原《立法法》第63條關(guān)于較大的市地方性法規(guī)立法事項(xiàng)范疇相比有了極大的壓縮。況且，即使如說(shuō)明中那樣，筆者的疑問(wèn)是，有必要在較大的市內(nèi)部再做區(qū)分嗎？

最后，允許較大的市可以通過(guò)立法協(xié)作等方式來(lái)對(duì)跨城市的事務(wù)進(jìn)行立法調(diào)整。根據(jù)現(xiàn)行《立法法》的規(guī)定，較大的市立法的空間效力只限于本城市的行政區(qū)劃范圍內(nèi)。這顯然大大限制了較大的市立法在城市群發(fā)展中的作用空間。對(duì)此，學(xué)者王春業(yè)指出：“單純賦予地方立法權(quán)的做法，已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，而只有加強(qiáng)地方立法間的相互協(xié)作，才能夠獲得雙贏或多贏。為此，要求處于同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域的先發(fā)地區(qū)間的法制必須協(xié)調(diào)，要求加強(qiáng)地方立法間的協(xié)作，以提升區(qū)域的法律品質(zhì)與區(qū)域的核心競(jìng)爭(zhēng)力?！盵15]筆者也主張此次《立法法》在修改時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)可不同地方立法機(jī)關(guān)之間的立法協(xié)作，包括橫向的協(xié)作和縱向的協(xié)作等方式，從而為較大的市在城市群發(fā)展中就那些具有城市群區(qū)域?qū)傩缘墓彩聞?wù)的立法調(diào)整掃除制度上的障礙。顯然，《立法法修正案(草案)》中并沒(méi)有對(duì)此作出回應(yīng)，未能在地方立法合作問(wèn)題上邁出突破性的一步。

(三)關(guān)于較大的市立法權(quán)的監(jiān)督

任何權(quán)力如果未受到有效的監(jiān)督和制約，都可能被濫用并引發(fā)各種問(wèn)題。在擴(kuò)展較大的市立法權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)該思考如何設(shè)置相應(yīng)的制度或機(jī)制來(lái)監(jiān)督權(quán)力的行使，尤其要防止立法沖突加劇情形的出現(xiàn)。在授權(quán)地方聯(lián)合立法的同時(shí)，《立法法》應(yīng)該重申憲法至上以及法制統(tǒng)一原則的重要性，并探索建立某種立法協(xié)調(diào)和法律沖突解決機(jī)制，以保障地方立法協(xié)作在法治軌道上有效運(yùn)行。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在較大的市立法權(quán)監(jiān)督方面，主要存在著批準(zhǔn)制度、備案制度和審查制度等主要機(jī)制。筆者認(rèn)為，在司法審查制度未正式確立之前，這三項(xiàng)制度能夠發(fā)揮一定的監(jiān)督功能。但是，若以《立法法修正案(草案)》文本為例，相關(guān)規(guī)定仍然存在一些問(wèn)題，將會(huì)影響到對(duì)較大的市立法監(jiān)督的效果。較大的市地方性法規(guī)的制定需要省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)，而地方政府規(guī)章的制定卻不存在批準(zhǔn)問(wèn)題，且不論這種厚此薄彼的區(qū)別對(duì)待之于較大的市立法權(quán)限的影響，單從立法權(quán)監(jiān)督角度來(lái)看也是不合理的。較大的市立法實(shí)踐中，其政府往往更加頻繁主動(dòng)地制定地方政府規(guī)章，這本應(yīng)該是監(jiān)督的重點(diǎn)所在，批準(zhǔn)制度卻不適用，不免使人感到詫異。

此外，社會(huì)公眾的監(jiān)督同樣非常重要。公眾如果發(fā)現(xiàn)較大的市立法存在與憲法或上位法相抵觸的情形，可以書(shū)面形式向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查的建議。《立法法修正案(草案)》第101條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查過(guò)程中，可以將審查情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民予以反饋?！惫P者認(rèn)為，基于對(duì)提出審查建議的主體的尊重，也為了鼓勵(lì)更多的公眾參與到對(duì)較大的市立法權(quán)的監(jiān)督中來(lái)，應(yīng)將“可以”改為“應(yīng)當(dāng)”，也即要求審查機(jī)構(gòu)必須對(duì)相關(guān)審查建議予以重視并認(rèn)真作出回應(yīng)。

四、結(jié) 語(yǔ)

從內(nèi)容上看，我國(guó)當(dāng)前城市群發(fā)展主要指向具有城市群區(qū)域?qū)傩缘墓彩聞?wù)管理與公共服務(wù)提供，例如環(huán)境污染治理、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以及招商引資和人才流動(dòng)的協(xié)同服務(wù)等區(qū)域治理問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，由于政策與法律制定者的謹(jǐn)慎及預(yù)見(jiàn)能力有限，使得我國(guó)在很多領(lǐng)域都是被問(wèn)題牽著走的。一如城市群的發(fā)展或者區(qū)域治理問(wèn)題涌現(xiàn)之后，人們(包括決策者們)突然發(fā)覺(jué)，現(xiàn)行的大部分體制或制度是難以滿(mǎn)足新的治理問(wèn)題需求的，就連作為國(guó)家機(jī)器組成部分的立法機(jī)關(guān)的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)也難以及時(shí)有效地做出應(yīng)對(duì)。當(dāng)西方有的國(guó)家已經(jīng)在“重新定義國(guó)家作為一個(gè)變革和控制機(jī)構(gòu)的角色”[16]，或者正在探索作為地方政府新戰(zhàn)略的協(xié)作性公共管理模式之時(shí)，我們依然在糾結(jié)于究竟該賦予地方立法多大的權(quán)限以及較大的市立法權(quán)如何擴(kuò)展等問(wèn)題，個(gè)中差距是如此的明顯。

誠(chéng)然，不同國(guó)家或地區(qū)發(fā)展的階段、制度傳統(tǒng)和觀念等有所不同，較大的市立法權(quán)的擴(kuò)展問(wèn)題也只是立法體制內(nèi)部的一個(gè)具體問(wèn)題，但立法是一項(xiàng)搭建制度框架的基礎(chǔ)性活動(dòng)，立法決策者的視野和魄力直接關(guān)系到所立之法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響程度之深遠(yuǎn)。因此，筆者期待此次《立法法》的修改能夠近應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之需，遠(yuǎn)承國(guó)家整體發(fā)展之勢(shì)，對(duì)立法體制施以突破性的改進(jìn)與重構(gòu)，從而讓諸城市在各自所處的城市群發(fā)展中擁有更大的話語(yǔ)權(quán)與主動(dòng)權(quán)。顯然，已經(jīng)公布的《立法法修正案(草案)》中仍有很多需要進(jìn)一步改進(jìn)的地方。

注釋?zhuān)?/p>

① 相關(guān)報(bào)道參見(jiàn)曹海東：《溫州“較大的市”之夢(mèng)》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2005年第9期；劉華：《溫州再?zèng)_刺“較大的市”》，載21世紀(jì)網(wǎng)2007年1月3日；以及近年來(lái)有關(guān)兩會(huì)的專(zhuān)題報(bào)道。

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責(zé)任編輯：劉伊念

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2014-10-21 本刊網(wǎng)址·在線期刊：http://qks.jhun.edu.cn/jhxs

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“區(qū)域治理多元規(guī)范結(jié)構(gòu)之優(yōu)化研究”(14YJC820004)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目“區(qū)域發(fā)展中多元規(guī)范的結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化研究”(DUT14RW106)

陳 光，男，山東萊州人，大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院講師，博士。

D920.0

A

1006-6152(2015)01-0058-08

10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2015.01.008