基于財政視角的城市規(guī)劃績效評價—以天津市濱海新區(qū)為例

李雪梅 郝光菊 黃凌翔

(天津城建大學，天津 300384)

一、引言

城市規(guī)劃績效評價是指城市規(guī)劃的實施效果評價，其直接評估對象是城市規(guī)劃本身，需要依托城市載體實施[1]。隨著城市規(guī)劃在城鎮(zhèn)發(fā)展進程中作用日益凸顯，諸多學者從規(guī)劃內(nèi)容、環(huán)境影響以及規(guī)劃成果等多方面、多角度開展了城市規(guī)劃績效評價研究[2-7]。財政支出是城市管理者意志的直接表現(xiàn)，在城市規(guī)劃的編制、決策和實施過程中發(fā)揮重要作用。財政支出不僅直接用于城市規(guī)劃的實施，而且對社會資源投入城市規(guī)劃也有著重要的引導作用?；谪斦暯堑某鞘幸?guī)劃績效評價，不僅能夠判斷財政投入在城市規(guī)劃中的實際效用，還能正確引導財政資金的流向，是實現(xiàn)財政資源合理配置的重要手段。然而，由于財政支出統(tǒng)計口徑和規(guī)劃實施績效范圍的不確定性，目前財政支出對城市規(guī)劃的績效評價鮮有涉及，評價方法還處于探索階段。

天津濱海新區(qū)位于天津東部沿海，規(guī)劃面積2270平方公里，是繼深圳、上海浦東后我國經(jīng)濟的第三增長極。2005年，《天津市濱海新區(qū)城市總體規(guī)劃(2005-2020年)》(簡稱新區(qū)規(guī)劃)正式實施，隨后濱海新區(qū)被中央納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，天津市財政對新區(qū)規(guī)劃的實施投入大量財力，濱海新區(qū)的經(jīng)濟社會近10年中實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，為開展基于財政視角的城市規(guī)劃績效評價研究提供了典型樣本。本文以新區(qū)規(guī)劃為研究對象，探索基于財政視角的城市規(guī)劃績效評價方法，構(gòu)建了以財政支出決策實施過程為主線的城市規(guī)劃績效評價指標體系，并對新區(qū)規(guī)劃實施前后的財政績效進行了評價。

二、研究方法

(一)財政視角的城市規(guī)劃績效評價范疇

按照評價的維度，城市規(guī)劃的績效評價分為總體績效評價、分類績效評價和項目績效評價，本文所研究的基于財政支出角度的城市規(guī)劃績效評價屬于分類績效評價[8]。

財政支出對城市規(guī)劃實施績效的影響具有較大的不確定性。對于成長型城市，大量財政資金投入公共基礎(chǔ)設施建設中，財政支出對城市規(guī)劃的實施影響較大；對于成熟型城市，城市的發(fā)展更依靠服務、創(chuàng)新等城市內(nèi)生驅(qū)動力，財政支出對城市規(guī)劃實施的影響相對較小。因此，基于財政視角的城市規(guī)劃績效評價對象主要是成長型城市。

基于財政視角的城市規(guī)劃績效評價是城市規(guī)劃領(lǐng)域財政預算、財政投入及產(chǎn)出、財政可持續(xù)性等多方面的綜合反映，可以理解為城市規(guī)劃實施過程中財政收支活動的實現(xiàn)情況與既定目標的差距分析[9]。評價范疇包括城市規(guī)劃領(lǐng)域財政投入的科學性和合理性、財政投入項目管理的規(guī)范性及按照城市規(guī)劃進行財政投入所產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會及環(huán)境效益等。

(二)財政視角的城市規(guī)劃績效評價方法

1.評價方法的選擇

目前實際運用的績效評價方法分為可計量和不可計量兩種，可計量方法主要包括相關(guān)系數(shù)法、成本效益分析法、綜合指數(shù)法、最低成本法以及因子分析法等；不可計量方法有問卷調(diào)查法、專家評議法以及橫向比較法等[10-12]。基于財政支出對城市規(guī)劃實施績效的影響具有較大的不確定性，本文首先采用相關(guān)系數(shù)法，確定財政與城市規(guī)劃績效密切指標的相關(guān)關(guān)系，判斷城市發(fā)展階段。

在確定城市發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，結(jié)合財政績效多層次性和覆蓋投入產(chǎn)出全程的特點，建立城市規(guī)劃績效的評價指標體系，采用專家打分結(jié)合層次分析法，計算不同年度財政支出作用于城市規(guī)劃績效評價綜合得分，對城市規(guī)劃績效進行評價。

2.指標體系的建立

評價指標是衡量目標績效的工具，選取不同的評價指標將直接影響評價結(jié)果，因此評價指標體系的構(gòu)建是整個評價活動中最關(guān)鍵的部分[13-16]。財政支出既可通過參與基礎(chǔ)設施和公共設施項目建設對城市規(guī)劃實施產(chǎn)生直接影響，又可通過各類財政政策帶動產(chǎn)業(yè)、城建和社會發(fā)展間接影響城市規(guī)劃實施。

在實際統(tǒng)計過程中，財政支出對城市規(guī)劃進行投入的數(shù)據(jù)獲取難度較大，因此本文將對城市規(guī)劃實施虛擬為一個項目，所有對城市規(guī)劃實施產(chǎn)生影響的財政投入均視為虛擬項目投入的組成部分，從整體考察財政投入的全程績效?？冃гu價指標體系采用遞階層次結(jié)構(gòu)，共分為四層。按照科學性與可操作性相結(jié)合原則，指標分別從項目決策、項目實施和項目績效三個階段選取。

3.指標權(quán)重

科學合理的指標權(quán)重關(guān)系到綜合績效評價結(jié)果的準確性，常用的確定權(quán)重的方法有主觀權(quán)重法、熵值權(quán)重法以及主成分分析法等[10]。本文選擇專家打分結(jié)合層次分析法確定指標權(quán)重。首先選定來自天津市高校教師、規(guī)劃局和財政局的30位專家根據(jù)指標間重要程度對各層指標進行打分，并應用層次分析法確定各指標的決策權(quán)重。

4.數(shù)據(jù)來源

各指標數(shù)據(jù)中，項目決策、項目實施及項目績效中公共屬性指標數(shù)據(jù)來源于專家評價，對比濱海新區(qū)的城市規(guī)劃和其完成狀況由專家依據(jù)統(tǒng)一標準按百分制打分確定。其它數(shù)據(jù)來源于濱海新區(qū)2004年-2013年統(tǒng)計年鑒。

為了便于比較，對指標進行標準化處理。對于正指標，將歷史數(shù)據(jù)中的最大值作為1，數(shù)據(jù)處理方法如公式(1)：

對于負指標，將原始數(shù)據(jù)中最小值作為1，數(shù)據(jù)處理方法如公式(2)：

三、結(jié)果與討論

(一)城市規(guī)劃財政投入與城市發(fā)展關(guān)系

本文選取國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)、年度財政收入、建成區(qū)用地面積、固定資產(chǎn)投資等四項指標來反映濱海新區(qū)發(fā)展狀況(圖1)。由圖1可以看出，以新區(qū)規(guī)劃實施的臨界始點2006年為界，新區(qū)年度財政支出呈現(xiàn)加速增長趨勢，其中2003年至2006年財政支出平均增長率為20.8%；新區(qū)規(guī)劃實施后的2006年至2008年財政支出平均增長率為37.1%；而隨著2008年3月國務院批準天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗總體方案，濱海新區(qū)正式納入國家戰(zhàn)略，2008年至2012年，新區(qū)財政支出年平均增長率更是達到了80.5%。GDP、建成區(qū)用地面積、固定資產(chǎn)投資等指標也呈現(xiàn)出類似的趨勢。

分別計算財政支出與GDP等城市發(fā)展四項指標相關(guān)系數(shù)(表1)，結(jié)果顯示財政支出與固定資產(chǎn)投資等四項指標呈現(xiàn)顯著正相關(guān)，相關(guān)系數(shù)均在0.90以上，其中與固定資產(chǎn)投資、GDP、年度財政收入的相關(guān)系數(shù)均超過0.98，說明濱海新區(qū)屬于成長型城市，財政支出拉動與城市規(guī)劃實施密切相關(guān)。

圖1 2003年—2012年財政對城市規(guī)劃投入與城市各項發(fā)展指標

(二)基于財政視角的城市規(guī)劃績效評價體系

本文將城市規(guī)劃實施虛擬為一個項目，從整體考察財政投入的全程績效。績效評價指標體系采用遞階層次結(jié)構(gòu)，共分為四層，覆蓋了城市規(guī)劃決策、實施和績效的各個層面。其中一級指標分三個階段，項目決策階段權(quán)重為15，項目實施階段權(quán)重為20、項目績效階段權(quán)重為65；二級指標取決策制定、決策保障、資金管理、規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展等10項指標；三級指標取論證決策、組織、資金、人口規(guī)模、經(jīng)濟效益等22項指標；四級指標取論證科學性、目標完整性、組織機構(gòu)、資金到位、人口總數(shù)、建成區(qū)GDP、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值等49項指標，各項指標權(quán)重見表2。

表1 財政對城市規(guī)劃投入與城市各項發(fā)展指標相關(guān)系數(shù)

(三)城市規(guī)劃績效評價

將各項指標數(shù)據(jù)標準化處理后，依據(jù)指標體系中各指標權(quán)重進行線性加權(quán)，得到研究期內(nèi)濱海新區(qū)各年度基于財政支出的城市規(guī)劃績效綜合評價值(圖 2)。

由圖2可以看出，研究期內(nèi)新區(qū)規(guī)劃的綜合評分總體呈現(xiàn)上升趨勢，2003年至2006年，綜合評分出現(xiàn)波動情況，這一時段財政投入對新區(qū)整體發(fā)展影響不大；2006年至2008年，新區(qū)規(guī)劃實施以后，財政投入呈現(xiàn)上升趨勢，綜合評分穩(wěn)步增長；2008年至2012年，隨著國務院對濱海新區(qū)綜合改革方案的批復，新區(qū)正式納入國家戰(zhàn)略，財政投入增速加快，綜合評分呈現(xiàn)快速增長勢頭。

圖2 濱海新區(qū)財政視角的城市規(guī)劃績效評價結(jié)果

基于財政投入視角，對比新區(qū)城市規(guī)劃發(fā)展的前后10年，城市規(guī)劃實施績效呈現(xiàn)隨著財政投入增加而增加的趨勢，財政投入對濱海新區(qū)規(guī)劃的實施發(fā)展起著重要的推動作用。財政支出對新區(qū)規(guī)劃發(fā)展的引領(lǐng)作用也十分突出，財政收入的增長速度高于支出，通過完善基礎(chǔ)設施，新區(qū)的產(chǎn)業(yè)和社會事業(yè)都呈現(xiàn)出快速增長的勢頭，財政收入的增速顯著超過支出，說明這一階段財政投入的效率較高。

四、結(jié)語

通過以上分析，本文可以得出如下結(jié)論：

1.本文基于財政投入視角，創(chuàng)造性將城市規(guī)劃的實施虛擬為一個項目，簡化了財政支出和城市規(guī)劃實施間的復雜過程和聯(lián)系，構(gòu)建了一套可行性強的基于財政視角的城市規(guī)劃績效評價指標體系，從城市規(guī)劃決策、實施和績效整體考察財政投入的全

過程，使得利用公開數(shù)據(jù)對財政支出作用于城市規(guī)劃實施的績效評價成為可能。

表2 基于財政視角的城市規(guī)劃績效評價指標體系

2.運用這一指標體系對天津市濱海新區(qū)規(guī)劃前后10年的發(fā)展進行實證評價，顯示財政投入對濱海新區(qū)規(guī)劃的實施發(fā)展起著重要的推動作用，財政支出對新區(qū)規(guī)劃引領(lǐng)作用突出，財政投入的效率較高。證明了本文確定的評價指標體系具有一定的有效性及實用性。

3.本文構(gòu)建的基于財政視角的城市規(guī)劃績效評價指標體系是一個開放性的系統(tǒng)，可以依據(jù)城市發(fā)展的不同特點進行拓展，不同城市在運用此指標體系時需根據(jù)自身發(fā)展特征對指標進行適當補充和改正。

4.由于城市發(fā)展階段、管理水平和資源稟賦的差異，城市財政支出作用于城市規(guī)劃的過程和內(nèi)在機理有著較大差異，因此本文指標體系評價的綜合結(jié)果適合同一城市不同發(fā)展時期的縱向比較，不同城市間的橫向比較時要慎重使用。

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