政府購買服務(wù)：浦東新區(qū)實踐中的問題與化解

于政華

（浦東新區(qū)財政局財政所，上海 200135）

政府購買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑，具有突出的現(xiàn)實意義。上海浦東新區(qū)在這一領(lǐng)域進(jìn)行了積極的探索，本文在總結(jié)其成效與問題的基礎(chǔ)上，對如何進(jìn)一步擴(kuò)大政府購買服務(wù)進(jìn)行了若干思考。

一、浦東新區(qū)政府購買服務(wù)的探索實踐

近些年來，我國部分省市立足實際，按照中央關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新社會管理的要求，積極探索政府向社會力量購買服務(wù)，并取得了良好效果。浦東新區(qū)在政府購買服務(wù)方面起步較早，開展了一系列有益的實踐。早在1995年，浦東新區(qū)社發(fā)局和羅山街道辦事處等就委托上海青年會管理“羅山市民會館”。羅山會館是集社區(qū)教育、社區(qū)文化、救助服務(wù)、體育健身等社區(qū)功能為一體的市民休閑和社會交往場所，國內(nèi)許多研究認(rèn)為，這一案例開啟了中國地方政府向社會組織購買服務(wù)的先河。

為了加強(qiáng)政社合作、促進(jìn)社會組織發(fā)展，浦東新區(qū)先后制定出臺了一系列推進(jìn)政府購買服務(wù)的相關(guān)制度規(guī)定，例如《浦東新區(qū)關(guān)于政府購買公共服務(wù)的實施意見（試行）》（浦府辦[2007]18號文）、《關(guān)于促進(jìn)浦東新區(qū)民間組織發(fā)展的若干意見》（浦府[2007]88號文）、《“十二五”期間促進(jìn)社會組織發(fā)展的財政扶持意見》（浦府[2011]113號文）等，初步確立了政府購買服務(wù)的機(jī)制。新區(qū)在助殘、幫困、為老服務(wù)、行業(yè)支持、社區(qū)綜合服務(wù)、志愿者服務(wù)、文化體育、青少年服務(wù)、社區(qū)矯正、司法調(diào)解等公共服務(wù)領(lǐng)域都開展了政府購買服務(wù)的探索。

據(jù)統(tǒng)計，2013年新區(qū)共安排各類政府購買服務(wù)預(yù)算金額達(dá)到24.2億元，2014年同口徑數(shù)字達(dá)到33.8億元，增長近40%。同時，社會組織也不斷壯大。截至2014年3月底，浦東新區(qū)社會組織1675家（其中，社會團(tuán)體356家、民辦非企業(yè)單位1319家），占全市的14%。根據(jù)浦東新區(qū)民政局統(tǒng)計的《上海市浦東新區(qū)社會組織承接政府購買服務(wù)資質(zhì)一覽表（2013版）》，具備承接政府購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織有1386家，占總數(shù)的86.6%。其中2家社會組織榮獲“全國先進(jìn)社會組織”稱號、66家社會組織被評為4A級以上社會組織。有些社會組織，如上海公益社工師事務(wù)所、中致社區(qū)服務(wù)社，在相關(guān)領(lǐng)域都是全市首家。

二、浦東新區(qū)政府購買公共服務(wù)現(xiàn)存主要問題

新區(qū)在政府購買服務(wù)方面探索形成了一些好的理念和辦法，但局限在一些點上，沒有在面上推開，總體上政府購買服務(wù)工作仍處于起步階段，還存在著不少問題和挑戰(zhàn)。

1.相關(guān)法律法規(guī)體系有待完善。2003年《政府采購法》頒布實施，其后頒布了政府采購范圍，盡管范圍包括貨物、工程和服務(wù)，但對于服務(wù)的理解僅限于政府自身運作的后勤、咨詢服務(wù)，而范圍更廣泛、更重要的公共服務(wù)并沒有被列入政府采購范圍。同時，服務(wù)類項目的價格核算、行業(yè)指導(dǎo)價等缺少標(biāo)準(zhǔn)，給實際操作帶來難度。由于政府向社會組織購買服務(wù)缺乏統(tǒng)一的法律、法規(guī)，令政府購買服務(wù)工作存在多種隱患，購買的許多服務(wù)項目可持續(xù)性不強(qiáng)。與貨物類采購相比，服務(wù)類采購大多具有無形、成本不確定、周期長、專業(yè)性較強(qiáng)等特點，特別是公共服務(wù)項目，復(fù)雜程度較高，迫切需要配套政策和法規(guī)制度的及時跟進(jìn)。

2.購買規(guī)模有限。從購買范圍看，目前上海政府購買公共服務(wù)以養(yǎng)老、助殘、濟(jì)困等社會服務(wù)，以及承接政府部門部分職能為主，而在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和就業(yè)這些涉及到居民切身利益的公共服務(wù)領(lǐng)域購買數(shù)量及規(guī)模明顯不足。與廣東省相比，上海市購買服務(wù)的范圍明顯偏小。從具體內(nèi)容來看，廣東省政府購買服務(wù)目錄內(nèi)容全面，包括基本公共服務(wù)、社會事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、技術(shù)服務(wù)以及政府履職所需輔助性事務(wù)等5大類，囊括教育類、公共就業(yè)類、社會保障類、社區(qū)事務(wù)類、人才服務(wù)類、社會福利類等49項二級目錄類別。而上海市政府購買服務(wù)的項目目錄范圍（2003年）二級目錄僅有26項。從政府購買服務(wù)的規(guī)?？?，資金數(shù)量和比重也都較小。以浦東新區(qū)政府購買服務(wù)為例，2013年新區(qū)安排政府購買服務(wù)項目涉及3大類100項，預(yù)算金額27.6億元，占2013年地方財政支出預(yù)算的比重僅為4%。

3.監(jiān)督與評估機(jī)制有待完善。目前，政府購買服務(wù)工作中仍存在購買相關(guān)信息不夠公開、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、模式不一致、購買行為內(nèi)部化、監(jiān)督管理機(jī)制不完善和評價體系欠合理等問題，造成了一定的資源浪費，沒有形成一盤棋的效應(yīng)。目前有限的監(jiān)督主要體現(xiàn)在政府部門的內(nèi)部監(jiān)督上，各地基本上沒有建立獨立第三方的評估機(jī)制。此外，現(xiàn)有評估體系對服務(wù)對象的意見重視不夠，缺少以服務(wù)對象為主體的績效評估。政府內(nèi)部各部門之間缺乏溝通協(xié)助機(jī)制以及對成功經(jīng)驗的推廣機(jī)制，沒有建立購買服務(wù)的長遠(yuǎn)整體規(guī)劃。

4.市場競爭機(jī)制不夠充分。開放、公開的競爭性購買比例較小，一定程度上存在政府主導(dǎo)色彩。雖然相對于其他地區(qū)，浦東政府購買服務(wù)的形式已經(jīng)多樣化，譬如定向委托或購買公開招標(biāo)等等，但購買服務(wù)競爭性仍然不足。大多數(shù)社會組織處于起步階段，社會組織參與市場競爭的能力普遍較弱。非競爭性購買方式使得社會組織長期依賴于政府部門，大多數(shù)難以經(jīng)受市場的考驗。同時，由于政府在購買中處于主導(dǎo)地位，很容易形成下屬社會組織的壟斷性，缺少競爭對手和競爭壓力，容易導(dǎo)致政府資金使用效能難以提升。

三、進(jìn)一步擴(kuò)大政府購買公共服務(wù)的對策建議

（一）完善相關(guān)制度機(jī)制，明確“誰來買”

政府購買服務(wù)，主體肯定是政府，這是毋庸置疑的。但是在具體操作上，涉及到方方面面的關(guān)系，需要建立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和跨部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，對相關(guān)主體的權(quán)利和責(zé)任加以明確。

在政府購買服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)置上，應(yīng)由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各有關(guān)職能部門具體參與。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)評審委員會和專家咨詢委員會。評審委員會負(fù)責(zé)確定新增公共服務(wù)是否適合購買，由誰來買，具體由財政部門、發(fā)展改革、編辦、民政部門、職能部門、監(jiān)督部門等部門組成，專家咨詢委員會由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、上海市人大代表、政協(xié)委員組成，協(xié)助評審委員會履行職責(zé)。

在政府購買服務(wù)實施過程中，要建立有效的部門協(xié)調(diào)分工機(jī)制。財政部門負(fù)責(zé)建立健全政府向社會組織購買服務(wù)制度，批準(zhǔn)預(yù)算資金，制定政府向社會組織購買服務(wù)目錄，牽頭做好政府購買服務(wù)的資金管理、監(jiān)督檢查和績效評價等工作。編辦負(fù)責(zé)制定政府職能轉(zhuǎn)移清單，以推動政府簡政放權(quán)，既要防止“大包大攬”，也要避免將應(yīng)由政府直接提供、不適合社會力量承擔(dān)的服務(wù)項目推向市場。民政部門負(fù)責(zé)制定承接政府服務(wù)的社會組織的資質(zhì)條件，審核承接政府服務(wù)的社會組織名錄，把社會組織承接政府購買服務(wù)行為納入年檢、評估和執(zhí)法工作體系，參與政府向社會組織購買服務(wù)績效評價。相關(guān)職能部門具體組織實施購買行為，對社會組織提供的服務(wù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和考核驗收。審計、紀(jì)檢等部門則負(fù)責(zé)對政府向社會組織購買服務(wù)資金的使用情況進(jìn)行審計和監(jiān)督。

（二）界定購買范圍，明確“買什么”

在合理編制職能轉(zhuǎn)移清單的基礎(chǔ)上，完善《政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，突出公共性和公益性，重點考慮、優(yōu)先安排與保障和改善民生密切相關(guān)的領(lǐng)域和項目。在市級層面，對適合采取政府購買方式、社會力量又能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，結(jié)合政府購買服務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，編制科學(xué)合理、與財政相匹配、與群眾需求基本符合的指導(dǎo)性目錄，明確服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容等。以此為基礎(chǔ)，每年根據(jù)運行情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，建立購買服務(wù)的退出機(jī)制，制定滾動目錄。同時，做好事前風(fēng)險評估，建立應(yīng)急工作機(jī)制，在合同中止或取消等特殊情況出現(xiàn)后，政府要有相應(yīng)的應(yīng)急托底能力。

（三）規(guī)范市場準(zhǔn)入，明確“向誰買”

在推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，完善法人主體，促進(jìn)各歸其位的同時，積極加大對社會組織的扶持力度。要把政府購買服務(wù)工作和培育扶持社會組織發(fā)展緊密結(jié)合，將提升社會組織公共服務(wù)能力作為開展購買服務(wù)的基礎(chǔ)性工作。堅持培育扶持和監(jiān)督管理并重，按照法人地位明確、治理結(jié)構(gòu)完善、籌資渠道穩(wěn)定、制約機(jī)制健全、管理運行規(guī)范的要求，提升社會組織自主發(fā)展和自我管理能力。通過制定稅收優(yōu)惠政策（如免征流轉(zhuǎn)稅）、項目資助、以獎代補(bǔ)等形式，引導(dǎo)社會組織參與社會服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、行業(yè)服務(wù)、科技創(chuàng)新等社會管理和公共事務(wù)，引導(dǎo)其樹立服務(wù)意識，發(fā)揮服務(wù)優(yōu)勢，強(qiáng)化服務(wù)功能，提升服務(wù)水平。

（四）健全購買機(jī)制，規(guī)范“怎么買”

公共服務(wù)不同于一般的貨物、工程，其交易價格難以評估，而且服務(wù)類型多樣，因此要借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，針對不同的服務(wù)類型、市場狀況、項目資金額度采取不同的購買辦法。比如針對不同市場狀況，在社會組織發(fā)育不充分、競爭條件不成熟的情況下，可以采取政府定向委托的方式，在具備可選擇性的競爭市場、有公開招標(biāo)程序等條件時，可以采用公開招投標(biāo)方式。針對不同的購買額度，也可以采取區(qū)別性的采購模式，如借鑒靜安區(qū)購買服務(wù)的做法，10萬元采取政府直接委托的形式采購，10-50萬分散采購，50萬以上集中采購。

同時，要注意加強(qiáng)資金管理。政府購買服務(wù)是公共服務(wù)供給方式和財政資金使用方式的改進(jìn)，要從部門預(yù)算經(jīng)費或經(jīng)批準(zhǔn)的專項資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排。對在政府購買服務(wù)清單內(nèi)的項目，每年將項目資金與下一年度預(yù)算編制結(jié)合起來，指導(dǎo)預(yù)算單位在編制年度部門預(yù)算時同步編制政府購買公共服務(wù)項目預(yù)算，逐步在預(yù)算編報、資金安排、預(yù)算批復(fù)等方面建立規(guī)范流程。

（五）加強(qiáng)績效監(jiān)督，確保“買的值”

要樹立績效導(dǎo)向理念，建立對承接主體優(yōu)勝劣汰的獎懲機(jī)制。圍繞購買服務(wù)流程、專業(yè)方法、質(zhì)量控制、監(jiān)督管理、成本核算、招投標(biāo)管理、績效考核等環(huán)節(jié)，逐步建立科學(xué)合理、協(xié)調(diào)配套的購買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。探索建立由財政部門、購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機(jī)制，確保評審工作的全面性、客觀性和科學(xué)性。此外，要切實推進(jìn)信息公開，建立健全購買服務(wù)信息平臺。依托現(xiàn)有條件，加強(qiáng)信息平臺網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，將政府購買服務(wù)目錄、年度計劃、項目購買結(jié)果、績效評價等相關(guān)信息及時向社會公布，保證政府購買服務(wù)的透明度，接受社會監(jiān)督。為下一步形成從項目評估、信息發(fā)布、供需對接，到撮合交易、指導(dǎo)監(jiān)督和審核評估的政府購買服務(wù)平臺創(chuàng)造條件，打造各方參與、過程透明、充分競爭的買賣市場，提高購買服務(wù)的效率和質(zhì)量。

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