缺口與補(bǔ)缺：棚戶區(qū)改造資金的實(shí)證研究

傅 珊

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，四川成都 610074；中共內(nèi)江市委，四川內(nèi)江 641000)

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缺口與補(bǔ)缺：棚戶區(qū)改造資金的實(shí)證研究

傅 珊

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，四川成都 610074；中共內(nèi)江市委，四川內(nèi)江 641000)

棚戶區(qū)改造；資金；壓力；實(shí)證

各地政府普遍反映棚戶區(qū)改造的困境主要在于資金缺口很大，需要多渠道的資金支持。棚戶區(qū)改造是否面臨著資金的壓力，以及棚改所涉主體各方面臨著何種的資金壓力，均是一個(gè)事實(shí)判斷問(wèn)題，對(duì)此需要通過(guò)實(shí)證研究的方式進(jìn)行探討。我們認(rèn)為，解決棚改資金的壓力有兩條新路徑，即“以非法轉(zhuǎn)成合法”和“以存量換取增量”。前者是將非法的資金，通過(guò)法定的程序和手段，運(yùn)用于合法的途徑，來(lái)為棚戶區(qū)改造擴(kuò)大資金來(lái)源渠道；后者則是通過(guò)以存量的房產(chǎn)換取需要增量的資金方式來(lái)為棚戶區(qū)改造保駕護(hù)航。

“大富之所在，必有許多人消耗之”[1]126

——題記

一、問(wèn)題的提出：棚戶區(qū)改造資金的壓力

作為一個(gè)事實(shí)判斷問(wèn)題，棚戶區(qū)改造的資金壓力與否，從現(xiàn)有的地方性政策性文件中可以在一定程度上得到佐證。檢索北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)里標(biāo)題帶有“棚戶區(qū)”三個(gè)字的關(guān)鍵詞，截止到2014年9月1日，可以得到627個(gè)搜索結(jié)果，剔除掉重復(fù)的、不具參考意義的文件之后，最終獲取到615個(gè)政策性文件的搜索結(jié)果。其中，標(biāo)題里涉及到財(cái)政、貸款、融資、稅費(fèi)等與資金直接相關(guān)的文件有68個(gè)，約占十分之一的比例，如果計(jì)算征收補(bǔ)償、綜合改造等與資金間接相關(guān)的文件則有408個(gè)，約占三分之二的比例(如圖1)。地方性政策性文件對(duì)棚改資金的關(guān)注在一定程度上說(shuō)明了當(dāng)?shù)貙?duì)資金問(wèn)題的關(guān)注，關(guān)注的原因就在于當(dāng)前棚改資金的困境，即資金缺口與如何補(bǔ)缺。

圖1 棚戶區(qū)改造的資金問(wèn)題在615個(gè)政策性文件中所占比例示意圖

2014年3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出了2014年新開(kāi)工各類棚戶區(qū)470萬(wàn)套以上的目標(biāo)任務(wù)，這需要1萬(wàn)億資金補(bǔ)缺，而且在2017年完成1000萬(wàn)戶的棚改目標(biāo)，需要大約2.5萬(wàn)億資金支持……能夠切實(shí)見(jiàn)到真金白銀的包括了國(guó)開(kāi)行每年不低于0.1萬(wàn)億和中央財(cái)政補(bǔ)貼資金……要知道中央財(cái)政補(bǔ)貼截至2014年6月底，用于棚戶區(qū)改造支出的資金數(shù)額為0.041961萬(wàn)億元[2]43。剩余的資金缺口，要怎么來(lái)填補(bǔ)，才能完成棚戶區(qū)改造的目標(biāo)任務(wù)呢？①

二、棚戶區(qū)改造資金來(lái)源的類型化考察：三類模型中的九類主體資金透視

如何最大化地尋找和使用資金是一個(gè)技術(shù)操作問(wèn)題，一條可供研究的路徑就是將棚戶區(qū)改造所涉主體聯(lián)系在一起，將每個(gè)主體可能支出的資金做出較為全面的梳理和分析，從而將各種資金匯總以填缺補(bǔ)漏。通過(guò)理論抽象，根據(jù)棚戶區(qū)改造主體的模型復(fù)雜程度，可以分為簡(jiǎn)單模型、派生模型和復(fù)雜模型，這三種模型并不是并列的關(guān)系，而是被包含和包含的關(guān)系，前者依次被后者所包含。具體而言，第一種模型“簡(jiǎn)單模型”如圖2所示，在上面的方框中間部分有三類主體，即政府、開(kāi)發(fā)商/建筑商以及棚戶區(qū)居民。簡(jiǎn)單模型意味著如果資金最為充足，只需要這三方主體就足夠了，政府出于改善民生的根本目的，由開(kāi)發(fā)商/建筑商為棚戶區(qū)居民實(shí)施棚戶區(qū)改造，以達(dá)致政府獲得政績(jī)、開(kāi)發(fā)商/建筑商獲得盈利、棚戶區(qū)居民獲得舒適的三贏局面。至于第二種模型“派生模型”，則是由與這三方主體分別直接相關(guān)的主體相對(duì)應(yīng)，比如政府可以掌控的主體有地方融資平臺(tái)和稅務(wù)部門等，而棚戶區(qū)居民若屬于單位職工還可以借助用人單位以及住房公積金管理中心的支持力量。第三種模型“派生模型”則增加了金融機(jī)構(gòu)以及社會(huì)組織或個(gè)人的主體類型。派生模型與復(fù)雜模型的區(qū)別在于前者所涉的增量主體(剔除簡(jiǎn)單模型的三個(gè)主體)具有單向?qū)?yīng)性，即只由簡(jiǎn)單模型中的一方主體直接獲取支持，而后者所涉的增量主體(剔除派生模型的五個(gè)主體)具有多向?qū)?yīng)性，可由簡(jiǎn)單模型中的三方主體或者說(shuō)全部主體直接獲取支持。換句話來(lái)講，派生模型所涉的增量主體與簡(jiǎn)單模型所涉的主體之間是多對(duì)一的關(guān)系，復(fù)雜模型所涉的增量主體與簡(jiǎn)單模型所涉的主體之間是多對(duì)多的關(guān)系。經(jīng)由理論抽象，實(shí)際上圖2已經(jīng)清晰表明簡(jiǎn)單模型考察三方主體、派生模型考察三加四共計(jì)七方主體、復(fù)雜模型考察三加四加二共計(jì)九方主體。需要指出的是，圖2僅為理論抽象的大致和基本情況，現(xiàn)實(shí)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)復(fù)雜于模型中所探討的主體類型。

圖2 棚戶區(qū)改造主體的類型化示意圖

(一)簡(jiǎn)單模型所涉三方主體的資金考察

1.政府資金

政府資金實(shí)際上以財(cái)政支出的形式發(fā)放，前文已述，財(cái)政補(bǔ)貼根本不足以支撐棚戶區(qū)改造的事項(xiàng)。那難道是財(cái)政真的不足以支付棚改所需的資金嗎？探究財(cái)政收入的來(lái)源，主要有兩個(gè)較為重要的進(jìn)賬項(xiàng)目，其一是作為預(yù)算外收入的土地出讓金，其二是作為預(yù)算內(nèi)收入的稅收。通過(guò)表1和表2，可以輕易地看出，任何一年的土地出讓金或稅收②都完全能夠填補(bǔ)棚戶區(qū)改造的1萬(wàn)億資金缺口。關(guān)鍵的問(wèn)題有兩個(gè)，首先，在嚴(yán)格限制政府賣地的背景下，甚至有些地方即使想賣地也可能已經(jīng)無(wú)地可賣，這就意味著未來(lái)單純靠土地出讓金來(lái)填補(bǔ)棚改的資金缺口面臨著困境。其次，這些收入并不是同時(shí)也沒(méi)有全部投入到棚戶區(qū)改造中去，特別是稅收收入被分別投向一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、資源勘探電力信息等事務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、金融監(jiān)管等事務(wù)支出、地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出、援助其他地區(qū)支出、國(guó)土資源氣象等事務(wù)、住房保障支出、糧油物資儲(chǔ)備事務(wù)、政府債務(wù)付息支出、其他支出、預(yù)備費(fèi)等24個(gè)項(xiàng)目中。棚戶區(qū)改造僅是這24個(gè)項(xiàng)目里“住房保障支出”項(xiàng)下“保障性安居工程支出”的8個(gè)項(xiàng)目中的1個(gè)。這就極大地分散了用于棚戶區(qū)改造的政府資金，雖然可以質(zhì)疑政府資金投入棚改數(shù)額的合理性，但稅收收入的數(shù)額和使用被作為財(cái)政預(yù)算經(jīng)過(guò)了歷年兩會(huì)的審議，因此具有相當(dāng)程度的合法性。

表1 土地出讓金近年基本情況表

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)土資源部門戶網(wǎng)站所公布的“2010中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)”、“2011中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)”、“2012中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)”、“2013中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)”整理而成。至于2009年之前的數(shù)據(jù)在公報(bào)中大都作成柱形圖和線條圖的形態(tài)，為防止讀數(shù)的誤差而舍棄掉。

表2 各項(xiàng)稅收近年基本情況表

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理而成。

此外，雖然財(cái)政收入有著讓人可喜的資金數(shù)量，但是政府所欠的債務(wù)卻將財(cái)政收入中的大量資金數(shù)額抵消掉了。2013年12月30日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布2013年第32號(hào)公告《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，從表3中可以看出，“截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.9萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.7萬(wàn)億元”。為此，每日經(jīng)濟(jì)新聞還引用其中的數(shù)據(jù)專門發(fā)文，標(biāo)題就是“地方債半年增13% 近200個(gè)縣債務(wù)率逾100%”。如果截止2013年6月底的債務(wù)可以用2012年的財(cái)政收入來(lái)償還的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)2012年全國(guó)的財(cái)政收入總共才11.7萬(wàn)億元(依據(jù)財(cái)政部《2012年財(cái)政收支情況》)，面對(duì)這么多數(shù)額的政府債務(wù)，根本無(wú)法還清所有的數(shù)額。這就意味著政府的債務(wù)狀況可能會(huì)進(jìn)一步擠壓用于棚戶區(qū)改造的資金數(shù)額。

2014年8月31日，新修訂的《預(yù)算法》被重新頒布，從限制主體、用途、規(guī)模、方式和控制風(fēng)險(xiǎn)五個(gè)方面③來(lái)規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2014年10月2日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》的公布，繼續(xù)加強(qiáng)嚴(yán)格控制地方政府的舉債行為。這些措施將可能使得地方債的數(shù)額和規(guī)模減少，從而導(dǎo)致不僅政府支出用于棚改的資金會(huì)被擠壓，政府進(jìn)賬的這塊借款若用于棚改的話，其資金數(shù)額也會(huì)相應(yīng)地被擠壓。

2.開(kāi)發(fā)商/建筑商資金

開(kāi)發(fā)商或建筑商對(duì)純粹的保障房建設(shè)很難具有較大的興趣，畢竟住在廉租房里的住房保障對(duì)象的租金實(shí)在是低廉，而經(jīng)濟(jì)適用房又限定了其價(jià)格為成本價(jià)，因此開(kāi)發(fā)商或建筑商很難在純粹的保障房建設(shè)中獲取利益。但是，棚戶區(qū)改造則不一樣，雖然《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》提及自“2008年以來(lái)，

各

表格與數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家審計(jì)署2013年12月30日的發(fā)布2013年第32號(hào)公告《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，第4頁(yè)。

地區(qū)、各有關(guān)部門貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，將棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程”，但此保障非彼保障。雖然純粹的保障房與棚戶區(qū)改造都具有保障的性質(zhì)，然而實(shí)踐操作起來(lái)，利益相差較大。這是因?yàn)榕飸魠^(qū)改造可以從事商品房開(kāi)發(fā)，從而為開(kāi)發(fā)商或建筑商收回成本獲取高額利潤(rùn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，相關(guān)的法制建設(shè)亦在強(qiáng)化這種區(qū)別，允許棚戶區(qū)改造可以從事商品房開(kāi)發(fā)。例如國(guó)務(wù)院法制辦公室于2014年3月28日發(fā)布的《城鎮(zhèn)住房保障條例(征求意見(jiàn)稿)》第十一條第一款要求縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排保障性住房和棚戶區(qū)改造安置住房這兩大類住房的建設(shè)用地，在其第三款僅僅禁止利用保障性住房建設(shè)用地直接或者變相進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)等活動(dòng)。從解釋論角度出發(fā)，針對(duì)同一個(gè)條文里的兩類住房的建設(shè)用地，只明確對(duì)其中一類住房的建設(shè)用地使用了禁止性規(guī)范，那自然針對(duì)另一類住房的建設(shè)用地從事商品房開(kāi)發(fā)就采取了允許的態(tài)度。

開(kāi)發(fā)商或建筑商除了投資之外，還可以在建設(shè)過(guò)程中采用節(jié)約的方式來(lái)降低成本減少支出，以最大限度地使用有限的資金。不過(guò)，這種節(jié)省有一個(gè)底線，就是需要保證建筑質(zhì)量和安全，否則通過(guò)偷工減料的方式來(lái)節(jié)省資金的話，純粹只是圖利開(kāi)發(fā)商或建筑商，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)棚改的目的。內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市紅山區(qū)橋北棚戶區(qū)改造就出現(xiàn)了回遷工程多方面與規(guī)劃設(shè)計(jì)圖紙不相符、樓房裂紋、沒(méi)有房屋驗(yàn)收合格證等狀況[4]55。如果看看網(wǎng)上論壇爆料的棚改所建造房屋的偷工減料，就會(huì)更加感慨萬(wàn)分。由此來(lái)看，必須嚴(yán)防“節(jié)約”異化成“偷工減料”的可能性。

3.棚戶區(qū)居民資金

棚戶區(qū)居民居住在“建筑密度大、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不配套的住房較為集中的區(qū)域”③，李克強(qiáng)總理于2014年6月在倫敦向英國(guó)智庫(kù)發(fā)表演講時(shí)生動(dòng)形象地指出：“中國(guó)還有一億人在城市的棚戶區(qū)里生活……它不具備基本的生存條件，不遮雨、不擋風(fēng)、不抗凍，甚至人們到了寒冬的時(shí)候要穿上棉衣、戴上棉帽，加上幾層棉被才能入睡……”[5]，如此不堪的棚戶區(qū)卻還需要在改造之前或改造完成之前繼續(xù)住下去，這就在一定程度上證明了棚戶區(qū)居民收入水平有限的事實(shí)。2013年7月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在解讀《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》時(shí)指出“棚戶區(qū)居民多為低收入群體，很多還是企業(yè)老職工，曾為國(guó)家建設(shè)作出很大貢獻(xiàn)”，亦從某種角度表明了棚戶區(qū)居民收入水平的確有限的狀況。深入來(lái)看，衡量棚戶區(qū)居民收入的重要指標(biāo)就是銀行存款(見(jiàn)表4)，然而根據(jù)統(tǒng)計(jì)局關(guān)于城鄉(xiāng)居民人民幣儲(chǔ)蓄存款的數(shù)據(jù)除以13億人口④之后，得到一個(gè)大概的人均數(shù)額，從2009年的2萬(wàn)元左右到2013年的3.4萬(wàn)左右，這個(gè)年均存款數(shù)額說(shuō)明了棚戶區(qū)改造居民特別是其中的低收入群體很少具有充足的資金。因此，指望棚戶區(qū)居民所繳納的那點(diǎn)資金是不可靠的。

表4 城鄉(xiāng)居民人民幣儲(chǔ)蓄存款表

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理而成。

(二)派生模型所涉增量四方主體的資金考察

1.地方融資平臺(tái)資金

所謂的地方融資平臺(tái)，實(shí)際就是地方政府發(fā)起設(shè)立的一種公司或企業(yè)，在實(shí)踐中，其表現(xiàn)形式或名稱主要有地方城市建設(shè)投資公司(也被稱為“城投公司”)、地方城建開(kāi)發(fā)公司、地方城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等等，通過(guò)銀行貸款或發(fā)放公司債的手段來(lái)進(jìn)行市政建設(shè)或從事公用事業(yè)。就目前來(lái)講，地方融資平臺(tái)也出現(xiàn)了困境?！?013年1月中旬結(jié)束的年度監(jiān)管工作會(huì)議上，銀監(jiān)會(huì)主席尚福林地方政府融資平臺(tái)貸款余額高達(dá)9.2萬(wàn)億，面臨著信用違約風(fēng)險(xiǎn)難關(guān)……銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，2012-2014年三年內(nèi)有35%的平臺(tái)貸款要集中到期，地方政府平臺(tái)處于償債高峰期”[6]。截至2013年6月末，地方融資平臺(tái)貸款余額9.7萬(wàn)億元，但2012年地方財(cái)政收入才6.1萬(wàn)億元左右，負(fù)債率高達(dá)159%。地方融資平臺(tái)與政府一樣，都陷入了債務(wù)危機(jī)。

2.稅務(wù)部門等優(yōu)惠措施

無(wú)論是2013年7月4日發(fā)布并實(shí)施的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》，還是2014年7月21日發(fā)布并實(shí)施的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》，都專門提到了落實(shí)稅費(fèi)減免政策。這里面不僅包括了棚戶區(qū)改造安置住房稅收優(yōu)惠政策，還包括了免征至少2項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和6項(xiàng)政府性基金，甚至當(dāng)企業(yè)參與政府統(tǒng)一組織的除城市棚戶區(qū)改造之外的其他四類棚戶區(qū)改造的，對(duì)企業(yè)用于符合規(guī)定條件的支出，準(zhǔn)予在企業(yè)所得稅前扣除。這些稅費(fèi)減免政策確實(shí)為棚戶區(qū)改造提供了支持，但稅費(fèi)減免就意味著財(cái)政收入相應(yīng)減少，似乎資金僅僅是出自誰(shuí)手不同而已，即到底是由政府財(cái)政補(bǔ)貼棚戶區(qū)改造，還是由稅務(wù)部門等減免稅費(fèi)，二者本質(zhì)上沒(méi)有根本的區(qū)別⑤。

3.用人單位資金

居住在棚戶區(qū)的人員中，有一部分人可能與用人單位締結(jié)了勞動(dòng)關(guān)系。在以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代里，用人單位負(fù)責(zé)勞動(dòng)者的生養(yǎng)死葬，但是隨著進(jìn)入市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，用人單位逐漸從這些負(fù)擔(dān)中解放出來(lái)，將本該屬于政府責(zé)任的社會(huì)事務(wù)放手市場(chǎng)去處理。然而，政府尚未完全將這些社會(huì)事務(wù)接手下來(lái)，社會(huì)保障的不健全使得勞動(dòng)者在住房問(wèn)題上不堪重負(fù)。2008年以來(lái)，迎來(lái)了勞動(dòng)立法的春天，陸續(xù)出臺(tái)了勞動(dòng)合同法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法、社會(huì)保險(xiǎn)法、勞動(dòng)法司法解釋三和勞動(dòng)法司法解釋四等。這些法律和司法解釋均申明了工資和社保是用人單位的義務(wù)，必須按時(shí)支付和及時(shí)繳納。特別是勞動(dòng)合同法的頒布和實(shí)施恰逢金融危機(jī)在全球肆虐，敲打原本脆弱的經(jīng)濟(jì)，因此經(jīng)濟(jì)學(xué)界有專家認(rèn)為勞動(dòng)合同法加劇了經(jīng)濟(jì)狀況的惡化。雖然從法理的角度來(lái)講，勞動(dòng)合同法等法律和司法解釋并沒(méi)有增加用人單位的負(fù)擔(dān)，因?yàn)橹Ц豆べY和繳納社保本身就是用人單位該履行的義務(wù)，但可能之前一直沒(méi)有嚴(yán)格地執(zhí)行勞動(dòng)法律制度，2008年之后嚴(yán)格執(zhí)行法律的結(jié)果，必然是增加了不法用人單位的成本減少了利潤(rùn)。當(dāng)然，這對(duì)守法用人單位來(lái)講，沒(méi)有任何影響。在這種后金融危機(jī)時(shí)代和勞動(dòng)立法執(zhí)法嚴(yán)格的背景之下，祈求用人單位在勞動(dòng)者所住的棚戶區(qū)改造時(shí)提供資金補(bǔ)助，不是完全沒(méi)有可能，但是這種可能一定具有極大的不確定性，特別是當(dāng)用人單位的經(jīng)營(yíng)狀況不好時(shí)，其提供資金補(bǔ)助的可能性就非常小乃至為零。

4.住房公積金

棚戶區(qū)改造與住房息息相關(guān)，自然而然地就會(huì)讓人聯(lián)想以住房公積金來(lái)支持棚改的進(jìn)行?！疤貏e是隨著改造片區(qū)從城市中心不斷向郊區(qū)延伸，土地的吸引力越來(lái)越小，政府操作的余地也會(huì)越來(lái)越小，而資金的壓力將越來(lái)越大，時(shí)任哈爾濱市委書(shū)記的蓋如垠就曾希望和建議能允許地方嘗試使用住房公積金來(lái)扶持棚戶區(qū)改造，作為啟動(dòng)資金作周轉(zhuǎn)，之后再完璧歸趙”[7]。實(shí)踐中，目前確實(shí)已經(jīng)有些省市開(kāi)始推行或試行以住房公積金來(lái)支持棚戶區(qū)改造了。2010年8月，烏魯木齊放貸25億住房公積金支持巴哈爾路片區(qū)、黑甲山片區(qū)、躍進(jìn)街片區(qū)、青峰路片區(qū)、雪蓮片區(qū)5個(gè)棚戶區(qū)改造[8]。2013年12月，山東省住房公積金貸款支持棚戶區(qū)改造，而試點(diǎn)城市有濟(jì)南、青島、淄博、泰安、濰坊五市[9]?？蛇€是有很多省市不能以住房公積金貸款的形式來(lái)為棚戶區(qū)改造提供資金。原因就在于使用住房公積金貸款來(lái)支持棚改在目前的政策上有著一定的障礙。

首先，《住房公積金管理?xiàng)l例》第三條、第五條以及第二十四條，都明確規(guī)定住房公積金屬于職工個(gè)人所有，無(wú)論其來(lái)源是職工個(gè)人繳存的還是職工所在單位為職工繳存的住房公積金均是如此，由此提取主體只限于職工個(gè)人，任何單位和個(gè)人不得挪用。這就意味著，政府或開(kāi)發(fā)商或建筑商不能擅自動(dòng)用這筆資金。其次，即使某些省市放開(kāi)限制，在合法的范圍內(nèi)允許職工個(gè)人申請(qǐng)住房公積金貸款，來(lái)為棚改的資金池“蓄水”，但是《住房公積金管理?xiàng)l例》第二十七條要求職工作為申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保。這個(gè)負(fù)擔(dān)就可能會(huì)使得職工未必去申請(qǐng)住房公積金貸款。再次，《住房公積金管理?xiàng)l例》第二十八條限定了住房公積金的增值收益的唯一路徑，就是住房公積金管理中心在保證住房公積金提取和貸款的前提下，還需要經(jīng)住房公積金管理委員會(huì)批準(zhǔn)，才可以將住房公積金用于購(gòu)買國(guó)債。這就是說(shuō)，在住房公積金的問(wèn)題上，寧可收益少一些，國(guó)家也要保障其絕對(duì)不能虧損。假如未來(lái)立法真的許可住房公積金貸款可以支持棚改，但本身就缺乏資金的棚改到底能否獲利進(jìn)而歸還，還是一個(gè)未知之?dāng)?shù)，很難實(shí)現(xiàn)住房公積金不虧損的立法目標(biāo)，沒(méi)有任何官員可以保證萬(wàn)一虧損了之后怎么辦。最后，退一步而言，即使立法者認(rèn)為2002年修訂過(guò)的《住房公積金管理?xiàng)l例》已經(jīng)過(guò)時(shí)，畢竟遼寧省在全國(guó)率先啟動(dòng)了全省范圍內(nèi)的棚戶區(qū)改造是在兩年之后的2004年，時(shí)隔十余年，條例的內(nèi)容很可能已經(jīng)跟不上時(shí)代的變化和歷史前進(jìn)的節(jié)奏，因此有必要修改條例的內(nèi)容，允許住房公積金貸款可以支持棚戶區(qū)改造。假設(shè)真的如此，但是啟動(dòng)修法程序乃至最終修法都需要一個(gè)過(guò)程，短期之內(nèi)還是難以實(shí)現(xiàn)這個(gè)政策障礙的藩籬破除。

(三)復(fù)雜模型所涉增量?jī)煞街黧w的資金考察

1.金融機(jī)構(gòu)資金

金融機(jī)構(gòu)中的銀行分為政策性銀行與商業(yè)性銀行。作為政策性銀行的國(guó)開(kāi)行，前文已述，每年都會(huì)出資扶持棚戶區(qū)改造，但是棚改資金的缺口依然很大。至于商業(yè)性銀行，則會(huì)充分考慮棚戶區(qū)改造的風(fēng)險(xiǎn)，一般都不太愿意貸款給棚改。2014年4月15日，北京某商業(yè)銀行房貸部負(fù)責(zé)人向先生表示，目前房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)較大，因此商業(yè)銀行都不愿意將資金貸給棚戶區(qū)改造[10]。特別是在棚改過(guò)程中建設(shè)公共租賃住房至少需要30年以上才能收回成本，說(shuō)不定50年也有可能，在這期間政府都至少歷經(jīng)6屆，銀行行長(zhǎng)都換了好幾個(gè)了，所以風(fēng)險(xiǎn)一直是商業(yè)銀行不愿貸款的主要原因。

至于金融機(jī)構(gòu)中的基金、證券、信托、保險(xiǎn)等公司，即使樂(lè)意為棚戶區(qū)改造注入資金，也需要一定的時(shí)日進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作，況且市場(chǎng)運(yùn)作也是存在著風(fēng)險(xiǎn)的，可能有盈有虧。更何況，這些公司肯來(lái)為棚戶區(qū)改造提供資金支持，必然是從獲取利潤(rùn)的角度出發(fā)進(jìn)行考慮，因此向政府要政策要優(yōu)惠措施就屬可以理解的行為，只不過(guò)這種行為似乎并不值得稱道罷了。

2.社會(huì)組織或個(gè)人的資金

郭美美事件之后，嚴(yán)重打擊著紅十字會(huì)的誠(chéng)信度和公信力，使得公眾難以相信捐贈(zèng)會(huì)被用于自己最初的目的，這個(gè)事件一經(jīng)放大，就會(huì)使得捐贈(zèng)更加具有不確定性、捐贈(zèng)款項(xiàng)流向的領(lǐng)域縮小、捐贈(zèng)數(shù)額減少。在目前缺乏“問(wèn)責(zé)”的背景下，假如社會(huì)組織或個(gè)人捐贈(zèng)了一定的資金以期用于棚戶區(qū)改造，那問(wèn)題在于資金是否全部或真的用于棚戶區(qū)改造？建造過(guò)程中能否保證房屋質(zhì)量安全？即使公布了資金的流向和使用明細(xì)，那是否真的符合資金流向和使用明細(xì)？等等這一些列的問(wèn)題都困擾著具有愛(ài)心的社會(huì)組織或個(gè)人，他們的愛(ài)心在遭遇缺乏誠(chéng)信的人性時(shí)，受傷的總是前者，從而使得社會(huì)組織或個(gè)人減少捐贈(zèng)的次數(shù)和金額，甚至不再捐贈(zèng)。此外，這種針對(duì)社會(huì)組織或個(gè)人的自愿捐贈(zèng)行為難以強(qiáng)制，更無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行。這也是很多社會(huì)法立法時(shí)所面臨的困境，若立法者想做成某件事情，在缺乏資金時(shí)，一般都只能寫(xiě)上“鼓勵(lì)社會(huì)組織或個(gè)人做什么什么或投資做什么什么”等字樣，最多再寫(xiě)上一筆當(dāng)社會(huì)組織或個(gè)人在捐贈(zèng)后“給予獎(jiǎng)勵(lì)或表彰”。因此，一個(gè)城市進(jìn)行棚戶區(qū)改造時(shí)，或許可以期待社會(huì)組織或個(gè)人捐贈(zèng)一筆數(shù)額不菲的資金，而不管他們是出于回報(bào)家鄉(xiāng)的目的，還是純粹公益以獲取人生價(jià)值的目的，抑或者其他什么目的，但是，如果每個(gè)城市都期待社會(huì)組織或個(gè)人的捐贈(zèng)則就非常不現(xiàn)實(shí)了。

三、探尋拓寬棚改資金的兩條新路徑：“以非法用于合法”和“以存量換取增量”

既然簡(jiǎn)單模型所涉主體、派生模型所涉增量主體、復(fù)雜模型所涉增量主體要么資金不足、要么資金具有不確定性，要么資金的投入以營(yíng)利為目的與改善民生多少有些沖突從而使得棚改目的變異，要么資金因政策障礙暫時(shí)不能使用等等，這就決定了單一使用任何一種資金形式都難以滿足棚戶區(qū)改造所需要的資金量。因此，遼寧棚改模式的資金經(jīng)驗(yàn)就是匯總一切可能的資金，即“所謂的‘九個(gè)一塊’，政府補(bǔ)貼一塊、政策減免一塊、企業(yè)籌集一塊、個(gè)人集資一塊、市場(chǎng)運(yùn)作一塊、銀行貸款一塊、社會(huì)捐助一塊、單位幫助一塊、工程節(jié)省一塊”[2]44?？陀^地講，遼寧棚改模式中的“九個(gè)一塊”中的很多“一塊”都具有極大的不確定性，換句話來(lái)講，在具體的區(qū)域進(jìn)行棚改時(shí)，不見(jiàn)得該區(qū)域能獲得全部“九個(gè)一塊”的資金，很有可能只獲得五塊、六塊的資金，從而使得資金未必充足。為此，有必要探尋拓寬盡可能多的棚改資金的新路徑。

(一)以非法轉(zhuǎn)成合法：擴(kuò)大資金來(lái)源渠道

將非法的資金，通過(guò)法定的程序和手段，運(yùn)用于合法的途徑，來(lái)為棚戶區(qū)改造擴(kuò)大資金來(lái)源渠道，具體的作法至少有下面三種方式方法。

首先，從違法犯罪中尋求擴(kuò)大資金來(lái)源渠道。在刑法分則十類罪名中，凡是判處罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)或者沒(méi)收違法所得的，似乎都可以考慮將這些資金或一定比例的資金用于棚改的民生事業(yè)。

其次，從吃空餉而流失的資金中尋求擴(kuò)大資金來(lái)源渠道。新華網(wǎng)于2014年9月24日披露，“四個(gè)省份已有10萬(wàn)余“吃空餉”者現(xiàn)形，其中，河北清理5.5萬(wàn)人，四川清理清退2.8萬(wàn)人，河南清理1.5萬(wàn)人，吉林清理8600余人，掛名餉、冒名餉、死人餉等亂象不斷，‘官倉(cāng)鼠’頻頻曝出，彰顯編制管理的混亂”[11]。如果按照每名吃空餉者每月領(lǐng)取工資2500元計(jì)算的話，這四個(gè)省份一年流失的資金數(shù)額就達(dá)到30億(2500元×12個(gè)月×10萬(wàn)人)。若考慮全國(guó)除港澳臺(tái)之外有31個(gè)省份之多的話，這個(gè)數(shù)額還可以增加，也就意味著，通過(guò)粗略的計(jì)算，每年全國(guó)因吃空餉而流失的資金就有232.5億(30億×31個(gè)省份/4個(gè)省份)左右。

再次，從其他非法渠道所得資金中尋求擴(kuò)大資金來(lái)源渠道。2014年6月24日，在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議上，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義所做的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中談到 “(一)全國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)情況。2013年，資金管理方面，有38個(gè)單位騙取套取棚戶區(qū)改造資金15.41億元，有237個(gè)項(xiàng)目或單位將78.29億元挪用于市政設(shè)施、園區(qū)開(kāi)發(fā)等。如河南新鄉(xiāng)投資集團(tuán)有限公司通過(guò)編造虛假棚戶區(qū)改造規(guī)劃、虛估投資額等，以城市棚戶區(qū)改造名義發(fā)行債券9億元，其中7.77億元實(shí)際用于旅游開(kāi)發(fā)、對(duì)外出借和投資等”。

如果能夠?qū)⑦@些資金匯總利用的話，將會(huì)對(duì)棚戶區(qū)改造是一個(gè)利好的消息。

(二)以存量換取增量：實(shí)物房產(chǎn)的合法利用

如果目光并不局限于貨幣形式的資金的話，那么實(shí)物形式的房產(chǎn)似乎也是一個(gè)不錯(cuò)的可供選擇或參考的路徑方向。即通過(guò)以存量的房產(chǎn)換取需要增量的資金方式來(lái)為棚戶區(qū)改造保駕護(hù)航，具體的作法至少有兩種方式方法可供選擇或參考。

第一個(gè)可供使用的存量房產(chǎn)：被沒(méi)收的房產(chǎn)。2013年熱炒的房姐龔愛(ài)愛(ài)事件最終落下了帷幕，經(jīng)北京警方證實(shí)，龔愛(ài)愛(ài)在北京擁有41套住房，共9666.9平方米，雖然僅以偽造、買賣國(guó)家機(jī)關(guān)證件罪判處龔愛(ài)愛(ài)有期徒刑三年，可房產(chǎn)如何處理，卻并沒(méi)有明確的說(shuō)明。但這卻為本文提供了一個(gè)思路，即是否可以將沒(méi)收的房產(chǎn)用于棚戶區(qū)改造居民的住房或租賃房呢？由此，也為本就缺乏如何增加資金數(shù)額而犯愁的事情通過(guò)已有的被沒(méi)收的存量房產(chǎn)來(lái)進(jìn)行處理。當(dāng)然，這種作法在具體的技術(shù)操作上還需要進(jìn)一步的考量，如棚戶區(qū)改造居民能否買得起被沒(méi)收的房產(chǎn)？可否將被沒(méi)收的房產(chǎn)重新打上隔斷分為幾個(gè)房間作為租賃房？誰(shuí)可以住進(jìn)被沒(méi)收的房產(chǎn)，有無(wú)排隊(duì)的先后順序？等等。

第二個(gè)可供使用的存量房產(chǎn)：小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房是建在集體土地上的房屋，農(nóng)民將該房屋賣給城市居民的買賣行為不受到法律的認(rèn)可與保護(hù)，更為關(guān)鍵的是小產(chǎn)權(quán)房不能辦理由國(guó)家國(guó)土資源部門和房屋管理部門出具的土地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證等合法手續(xù)。目前可以查到的小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)據(jù)，是2010年6月的新聞1+1節(jié)目中提及了一個(gè)數(shù)據(jù)，即全國(guó)已有60億平方米的小產(chǎn)權(quán)房，之后該數(shù)據(jù)被媒體廣泛引用。假設(shè)每個(gè)小產(chǎn)權(quán)房都有100平方米的話，那至少全國(guó)存在著6千萬(wàn)套的小產(chǎn)權(quán)房⑥。鑒于物權(quán)法的規(guī)定，宅基地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)，小產(chǎn)權(quán)房不能買賣，雖然黨的十八屆三中全會(huì)決定提及“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，但在立法尚未修改之前，必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定執(zhí)行。因此，可以考慮對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的利用，是與農(nóng)民協(xié)商，將其改造成公共租賃房或廉租房。既然不能出賣，但出租并不算違法。

這兩個(gè)可供參考的以存量換取增量的思路，既減少了需要增加資金的壓力，又充分利用了現(xiàn)有房產(chǎn)資源，實(shí)現(xiàn)了物權(quán)法“物盡其用”的立法宗旨。

注釋：

①以筆者所在的四川省內(nèi)江市為例，市住建局在起草《關(guān)于城鎮(zhèn)危舊房和棚戶區(qū)改造的情況匯報(bào)》時(shí)，就明確指出“項(xiàng)目資金缺口大。危舊房和棚戶區(qū)改造項(xiàng)目雖有中央、省專項(xiàng)資金補(bǔ)助，但補(bǔ)助資金不足5%，更多的資金仍需地方配套投入和融資、引資。而市縣(區(qū))財(cái)力有限，僅能在稅費(fèi)方面給予一定優(yōu)惠，開(kāi)發(fā)商對(duì)棚戶區(qū)改造信心不足，決心不大，招商引資的難度也大?！?/p>

②即使是十年前的2004年，該年份的稅收收入為24165.68億元，亦基本可以支撐2014年至2017年所需要的2.5萬(wàn)億元缺口的棚改資金。

③這種表述來(lái)自于2013年7月發(fā)布的住房城鄉(xiāng)建設(shè)部解讀《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》。

④此處僅為討論的便利，才統(tǒng)一使用13億人口作為分母，而沒(méi)有考慮或有意忽略了每年人口的增長(zhǎng)率等。

⑤雖然政府依舊可以維持財(cái)政補(bǔ)貼的資金數(shù)額不變，甚至增加財(cái)政補(bǔ)貼的金額，并且照樣實(shí)行減免稅費(fèi)，但用于其他項(xiàng)目的財(cái)政支出就可能會(huì)有所減少。

⑥還有另外的說(shuō)法是中國(guó)網(wǎng)于2014年10月27日刊登的“宅基地改革方案初成 七千萬(wàn)套小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正無(wú)望”一文提及的“此前多家媒體估計(jì)稱，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房存量達(dá)7000萬(wàn)套”。

[1] [英]培根．培根論說(shuō)文集[M]．水天同譯．北京: 商務(wù)印書(shū)館，1983．

[2]談樂(lè)炎．棚改新局初考[J]．小康，2014，(205) ．

[3] 樓繼偉．認(rèn)真貫徹新預(yù)算法 依法加強(qiáng)預(yù)算管理[N]．人民日?qǐng)?bào)，2014-9-1．

[4] 郭煦．赤峰：總理關(guān)注下的棚戶區(qū)改造[J]．小康，2014，(205)．

[5]棚戶區(qū)改造：光明與陰影同行[N]．華夏時(shí)報(bào)，2014-8-23．

[6]尚福林：中國(guó)地方融資平臺(tái)貸款余額高達(dá)9.2萬(wàn)億[N]．21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2013-1-29日．

[7] 李秀玲．東北棚改如何破解“三難”[N]．工人日?qǐng)?bào)，2010-2-2．

[8] 王媛媛．烏魯木齊放貸25億住房公積金支持5個(gè)棚戶區(qū)改造[EB/OL]．天山網(wǎng)，2010年8月9日．

[9] 于瀟瀟．山東將試點(diǎn)住房公積金貸款支持棚戶區(qū)改造[EB/OL]．大眾網(wǎng)，2013年12月11日．

[10] 楊仕?。白》裤y行”使命：解決棚戶區(qū)改造資金千億缺口[N]．華夏時(shí)報(bào)，2014-4-17．

[11] 劉元旭，周琳，楊毅沉．新華調(diào)查：四省10萬(wàn)人“吃空餉”，“官倉(cāng)鼠”緣何難絕？[EB/OL]．新華網(wǎng)，2014-9-24．

(責(zé)任編輯：周建瑜)

2015-05-05

傅珊(1987-)，女，四川成都人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)博士，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，中共四川省內(nèi)江市市委辦公室政策法規(guī)科主任科員，內(nèi)江市隆昌縣石燕橋鎮(zhèn)黨委副書(shū)記，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、勞動(dòng)法與社會(huì)保障法。

F299.23

A

1008-5955(2015)02-0059-07