我國城市噪聲擾民的歷史淵源及破局之道

史曉平　陳海松

導(dǎo)讀：目前在中國，公園舞廣場舞正在以“健身娛樂”的名義高強(qiáng)度、大范圍地蔓延，從城市到鄉(xiāng)村，中老年人“占領(lǐng)”了大大小小的文化廣場、小區(qū)空地和公園。正是執(zhí)法部門的不作為、難作為，讓噪聲擾民的問題成了一個(gè)公眾關(guān)注的“死結(jié)”，已經(jīng)成為城市治理的一大難題和“頑癥”，直接影響到城市的和諧、穩(wěn)定和形象，對城市政府治理能力構(gòu)成一大挑戰(zhàn)。為此，要轉(zhuǎn)變城市治理理念，采用疏堵結(jié)合、以疏為主，多元共治的辦法，逐步將其引入既能保證城市居民有序健身娛樂、又能將其危害大幅減小的軌道上來。

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和城市退休人口高峰的到來，城市老齡人口及外來人口迅速增加，使得城市居民公共文化休閑活動(dòng)的需求與城市公共活動(dòng)場所的有限性及城市治理跟不上發(fā)展要求的矛盾日益顯現(xiàn)。其中，城市公園舞廣場舞噪聲擾民的問題尤為突出。

目前在中國，公園舞廣場舞正在以“健身娛樂”的名義高強(qiáng)度、大范圍地蔓延，從城市到鄉(xiāng)村，中老年人“占領(lǐng)”了大大小小的文化廣場、小區(qū)空地和公園。有人將之形容為“遍地開花”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國廣場舞愛好者人數(shù)超過了1個(gè)億，主體人群是40歲到65歲的中老年婦女。雖然我們不知道這個(gè)統(tǒng)計(jì)是否準(zhǔn)確，但是在每一個(gè)城市，一到傍晚，我們都能看到在廣場上跳舞的人群。顯然，這一問題已成為我國各個(gè)城市特別是上海城市治理中繼亂擺攤、群租、拆違、窨井蓋丟失、城市“牛皮癬”、地溝油、黑車、假醫(yī)假藥、及交通、機(jī)場、建筑工地噪聲擾民等城市治理難題后出現(xiàn)的又一新的“頑癥”。如何解決好這一難題，是對我國城市政府治理能力的又一新的挑戰(zhàn)。

一、城市公園舞廣場舞噪聲擾民的由來及治理的難點(diǎn)分析

（一）城市公園舞廣場舞噪聲擾民問題的由來

在我國，城市公園舞廣場舞既有深厚的歷史淵源，也有特定的現(xiàn)實(shí)原因。

從歷史上看，中國是一個(gè)農(nóng)耕社會(huì)，在千百年來的發(fā)展中，逐漸形成了崇尚集體主義的歷史傳統(tǒng)?！爸袊藧蹮狒[、愛扎堆”，這種文化習(xí)慣不僅體現(xiàn)在餐館和公共場所的喧嘩中，也體現(xiàn)在國人、特別是老年人對休閑娛樂活動(dòng)的選擇上?？梢哉f，公園舞廣場舞是中老年人的精神寄托。據(jù)藝術(shù)史學(xué)家考證，人類最早產(chǎn)生的藝術(shù)是舞蹈，因而廣場舞之類舞蹈可稱是“舞之母”。所以，廣場舞蹈源于社會(huì)生活，產(chǎn)生在人民群眾之中，群眾是廣場舞的創(chuàng)作者和表演者。從近現(xiàn)代傳統(tǒng)來看，新中國成立前后，在不同的歷史時(shí)期，甚至更早在革命戰(zhàn)爭年代，我們都能找到它的一些蹤影。1940年代陜北“新秧歌運(yùn)動(dòng)”；1950年代新中國初期，街道、廣場上的“秧歌舞”；上世紀(jì)60～70年代“文革”時(shí)期的“忠字舞”；1980年代初解舞禁時(shí)，中國公共場所自發(fā)出現(xiàn)的交際舞、“迪斯科”舞；1990年代的“氣功熱”等，都是現(xiàn)代廣場舞、集體舞的歷史蔓延。

從現(xiàn)實(shí)上看，快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化和快速到來的人口老齡化，促使城市居民生活水平的提高以及休閑娛樂需求的提升，也凸顯了城市規(guī)劃、管理中的一些缺撼和不足等，這是城市公園舞廣場舞噪聲擾民問題難以解決的主要原因。

城市公園舞廣場舞具有鮮明的兩重性，往往是支持者、反對者各執(zhí)一詞。支持者認(rèn)為，公園舞廣場舞既愉悅身心又鍛煉身體。反對者認(rèn)為，小區(qū)內(nèi)跳廣場舞太擾民。城市公園舞廣場舞所具有的這種“兩重性”，使城市公園舞廣場舞噪聲擾民的治理變成了一道“兩難”問題，而我國目前城市治理體系中的諸多不完善不和諧因素，致使這一“兩難”問題更加不易解決，甚至成為一種“頑癥”。

（二）城市公園舞廣場舞噪聲擾民治理的難點(diǎn)

1.法律法規(guī)的粗疏和不完善

根據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定：勞動(dòng)者有休息的權(quán)利，同時(shí)公民也有進(jìn)行文化活動(dòng)的自由。但是憲法也明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民合法的自由和權(quán)利?！惫裨谙碛袘椃ê头梢?guī)定權(quán)利的同時(shí)，必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。此外，依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》規(guī)定：文娛、體育場所的經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，減輕或者消除噪聲對周圍環(huán)境的影響。同時(shí)受到環(huán)境噪聲污染危害的單位和個(gè)人，有權(quán)要求加害人排除危害，當(dāng)事人可以請求環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他環(huán)境噪聲污染防治工作的監(jiān)督管理部門、機(jī)構(gòu)調(diào)解處理；調(diào)解不成的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。應(yīng)當(dāng)說，我國法律法規(guī)的規(guī)定是明確的，它理應(yīng)適用于城市公共噪聲擾民的治理，但問題在于法律法規(guī)的規(guī)定往往過于抽象、粗疏，導(dǎo)致了執(zhí)法中的困難重重，實(shí)踐中的情況往往不盡如人意。

調(diào)研中，一些城市管理部門都談到，我國從國家法律到地方行政規(guī)章，都有一些對城市公共場所噪聲治理的規(guī)定。但這些法律法規(guī)往往難以落地，大體有幾種情況：

一是立法缺失問題。在一些城市，只有國家統(tǒng)一法律法規(guī)，沒有制定本城市或管理部門的具體實(shí)施細(xì)則，從而使抽象的法律法規(guī)難以在具有不同特點(diǎn)的各城市中得到真正落實(shí)。

二是責(zé)任主體問題。有些城市雖然出臺(tái)了具體的管理城市公共噪聲的有關(guān)法規(guī)，但對法律法規(guī)的執(zhí)行責(zé)任主體或者規(guī)定不切實(shí)際，或者規(guī)定的責(zé)任主體職責(zé)界限模糊甚至相互矛盾。

目前，在全國以及各城市相關(guān)法規(guī)中，對治理公園舞廣場舞噪聲責(zé)任主體的規(guī)定是不同的：有的規(guī)定由公安部門管，有的規(guī)定由城市綜合執(zhí)法部門管，有的規(guī)定由環(huán)保部門或公園管理部門管，這就使部門管理權(quán)限、管理能力與管理要求之間可能會(huì)產(chǎn)生偏差。比如有的城市讓公安部門管，但其事項(xiàng)繁多，人力不足，大量治安刑事案件已使其難以應(yīng)對，而對公園舞廣場舞噪聲擾民這種“不大不小”的非治安性事件，就難以認(rèn)真對待。有的城市規(guī)定由園林部門管，但其又無行政執(zhí)法權(quán)能。同時(shí)，在現(xiàn)有的國家和一些城市管理法規(guī)中，雖然對管理的責(zé)任主體做了明確規(guī)定，但其與相關(guān)管理部門的權(quán)限劃分又存在模糊或相互矛盾的情況。比如：《環(huán)境噪聲污染防治法》規(guī)定，環(huán)保部門對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境噪聲污染防治，實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。不過該法同時(shí)又規(guī)定，公安、交通、鐵路等部門根據(jù)各自職責(zé)，對交通運(yùn)輸和社會(huì)生活噪聲污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。這一規(guī)定，看似分工合理，相互配合，還有統(tǒng)一監(jiān)督，但從實(shí)踐中看，法律法規(guī)的這種模糊性和矛盾性規(guī)定，正是各地執(zhí)行中不斷走形變樣的原因，管理部門本該相互配合卻變成了相互扯皮，形成了“依法不作為”的現(xiàn)象。

三是考核機(jī)制問題。雖然一些城市出臺(tái)了管理公共噪聲的有關(guān)法規(guī)細(xì)則，也明確了法律執(zhí)行的責(zé)任主體，但沒有明確不作為的考核辦法和處罰標(biāo)準(zhǔn)，缺乏制約力和問責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致法律法規(guī)難以被認(rèn)真執(zhí)行。

2.“九龍治水”的困惑

如前所述，在一些城市管理法規(guī)規(guī)定中，對公園舞廣場舞噪聲擾民問題的管理責(zé)任主體規(guī)定不明確，由誰來監(jiān)管的問題，一直是個(gè)模糊不清的盲區(qū)，這就造成了好像都有人管，可實(shí)際上卻沒有人來管的現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中一些管理部門往往相互推諉扯皮，結(jié)果擾民現(xiàn)象還是每天在繼續(xù)發(fā)生。

據(jù)武漢警方透露，廣場舞噪聲投訴半年達(dá)到6800多次，可從來沒有一例進(jìn)行罰款。正是執(zhí)法部門的不作為、難作為，讓廣場舞擾民成了一個(gè)公眾關(guān)注的“死結(jié)”。

執(zhí)法部門為何難作為、不作為？原因便是噪聲監(jiān)管是由多部門執(zhí)法，有公安、交通、環(huán)保、城管、園林、街道等部門實(shí)施監(jiān)督管理，似乎都可管卻又都不管，這就導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的“九龍治水”變成了“九龍鬧水”。當(dāng)執(zhí)法部門無法保護(hù)居民免受噪擾的權(quán)利，居民就可能會(huì)采取法律之外的手段“以暴易暴”。

3.城市居民素質(zhì)的參差不齊與宣傳教育不到位

在對一些城市的實(shí)際調(diào)查中，我們了解到，在參與公園舞廣場舞及以其他各種形式健身的人群中，雖然年齡段相近（上世紀(jì)50～60年代出生的較多），但他們的來源地、職業(yè)、專長、學(xué)歷、參加公園舞廣場舞的動(dòng)機(jī)和目的、家庭及所屬社會(huì)背景是大不相同的，因而其公共意識(shí)和文明素質(zhì)往往也參差不齊，這也是導(dǎo)致公園舞廣場舞噪聲擾民問題長期難以治理和解決好的原因之一。

還要看到，經(jīng)過30多年的改革開放，公民的權(quán)利意識(shí)都萌發(fā)起來了，每個(gè)人都想表現(xiàn)自己的意志，都想按照自己的想法去生活，這是社會(huì)的進(jìn)步。但是，我們自己的意志、我們自己的權(quán)利和自由其實(shí)是有邊界的。這一點(diǎn)卻常常被一些人忽略了。于是就有了以下效應(yīng)：

一是老人或弱勢群體效應(yīng)。人們常說一句話，“七十不打，八十不罵”。就全國多數(shù)城市而言，公園舞廣場舞者多屬退休人員，是社會(huì)的弱勢群體，而對老人或弱勢群體動(dòng)粗、嚴(yán)懲或強(qiáng)制執(zhí)法往往是社會(huì)輿論所不許的。所以很多老人就有恃無恐，增加了管理的難度。

二是法不責(zé)眾效應(yīng)。我們常說在社會(huì)管理上，眾人在做一件事情的時(shí)候，它的成本被分?jǐn)偭?。如果讓一個(gè)老太太跑到人家客廳里去跳廣場舞，她自己也沒有這個(gè)心理素質(zhì)，但如果人多了，大家就有法不責(zé)眾的心理。一些地方管理部門在對公園舞廣場舞噪聲擾民進(jìn)行執(zhí)法時(shí)，常常會(huì)遭到圍攻和起哄，就是一種眾人效應(yīng)。

當(dāng)然，宣傳教育不到位的情況也是一種普遍存在的狀況。在一些城市中，城市管理部門往往習(xí)慣于末端治理、應(yīng)急治理而忽視源頭治理，重懲罰輕宣傳教育，或者宣傳教育形式手段過于簡單抽象和形式化而沒有針對性，這也是公園舞廣場舞噪聲擾民的治理難以奏效的原因之一。

二、建立城市公園舞廣場舞噪聲擾民治理長效機(jī)制的對策

公園舞廣場舞噪聲擾民問題，具有長期性、多發(fā)性、復(fù)雜性、反復(fù)性、群體性的特點(diǎn)，已經(jīng)成為上海城市治理的一大難題和“頑癥”，直接影響到城市的和諧、穩(wěn)定和形象，對城市政府治理能力構(gòu)成一大挑戰(zhàn)。為此，要轉(zhuǎn)變城市治理理念，采用疏堵結(jié)合、以疏為主，多元共治的辦法，逐步將其引入既能保證城市居民有序的健身娛樂、又能將其危害大幅減小的軌道上來。

（一）加快實(shí)現(xiàn)城市治理理念的根本轉(zhuǎn)變

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這表明，我國將在一種全新的理念之下，推進(jìn)國家現(xiàn)代化建設(shè)。由此，我國對社會(huì)和城市的“管理”理念，將轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼崩砟?，與此相應(yīng)，國家的“管理”方式，將轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼狈绞健?/p>

管理與治理，到底有什么不同呢？根據(jù)學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)，主要有五個(gè)方面的區(qū)別。其一，權(quán)威主體不同。管理的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權(quán)力；治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織和居民自治組織等。其二，權(quán)威的性質(zhì)不同。管理是強(qiáng)制性的；治理可以是強(qiáng)制性的，但更多是協(xié)商性的。其三，權(quán)威的來源不同。管理的來源就是強(qiáng)制性的國家法律；治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強(qiáng)制的契約。其四，權(quán)力運(yùn)行的向度不同。管理的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的，治理的權(quán)力可以是自上而下的，但更多是上下互動(dòng)的或平行互動(dòng)的。其五，兩者作用所及的范圍不同。前者有限，后者無限。這就意味著，今后我國各級(jí)政府及其管理部門在對城市的管理上，一定要從根本上轉(zhuǎn)變城市治理理念，改變政府“一肩扛”、采用強(qiáng)制性手段、自上而下、無限包攬的城市管理方法，而要采用政府主導(dǎo)、疏堵結(jié)合、以疏為主，多元共治，強(qiáng)制性和民主協(xié)商、自上而下與自下而上、有限政府和群眾自治、著眼長遠(yuǎn)和解決當(dāng)前突出問題相結(jié)合的新思路，構(gòu)建起城市公園舞廣場舞噪聲擾民等類似“頑癥”治理的長效機(jī)制。

（二）充分發(fā)揮政府在城市治理中的主導(dǎo)作用

1.加強(qiáng)城市規(guī)劃和城市治理的民生關(guān)懷

緩解公園舞廣場舞困境，政府需要對城市公共空間進(jìn)行有效規(guī)劃和管理。一方面應(yīng)充分利用和改造現(xiàn)有城市的公共空間資源，另一面需要政府在新的城市規(guī)劃中，為居民開辟新的公共空間，在客觀上消除公園舞廣場舞噪聲擾民的困境基礎(chǔ)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國平均每10萬人的運(yùn)動(dòng)場地?cái)?shù)量只有65.8個(gè)，而日本和歐洲發(fā)達(dá)國家都在200個(gè)以上。截至2010年底，中國人均體育場地面積僅為1.2平方米，不足美國的1/12，不足日本的1/15，這反映了我國城市空間休閑娛樂場所的嚴(yán)重不足。因此，需要政府在制定和調(diào)整城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)，要更加重視對公共服務(wù)和民生關(guān)懷的投入力度，從公益性的角度出發(fā)，盡可能地為百姓開辟更多的公共空間。

同時(shí)，從加強(qiáng)城市治理的角度上看，城市政府及有關(guān)管理部門也應(yīng)給予城市居民以更多的民生關(guān)懷。我國大部分社區(qū)都配有相應(yīng)的中小學(xué)?；蛘唧w育場館，如果社區(qū)街道和居民委員會(huì)對廣場舞等戶外文化休閑運(yùn)動(dòng)持支持態(tài)度，可以出面與社區(qū)內(nèi)的學(xué)校和文體場館、會(huì)所、療養(yǎng)院所等進(jìn)行協(xié)商，充分利用起現(xiàn)有的公共空間。教育、文化、體育等管理部門，應(yīng)加大對這方面的關(guān)注并加大城市文體場所方面的規(guī)劃、建設(shè)、改造和管理，尤其應(yīng)加大老城區(qū)、人口密度大的城區(qū)城市文體場所的改造，充分利用好城市的有限空間，讓城市居民有更多的室內(nèi)場所開展休閑娛樂和健身活動(dòng)。也可以通過社區(qū)老年大學(xué)等場所，組織學(xué)習(xí)紡織、廚藝、書法、繪畫、剪紙等活動(dòng)，提倡“暴走”等，分流公園舞廣場舞群體，以緩解城市公共娛樂場所短缺造成的壓力。

上海閔行區(qū)文廣局已對此做出了先例。近年來他們先后建設(shè)了100多個(gè)公共文化廣場，在選址上盡量遠(yuǎn)離小區(qū)，音響上控制分貝，活動(dòng)時(shí)建立規(guī)范，在公共資源方面盡可能做到既照顧舞者又照顧居民，這樣就有效地緩解了公園舞廣場舞噪聲擾民的困境。

我們注意到，在擬定的上海新一輪城市規(guī)劃中，已經(jīng)提出了體現(xiàn)以人為本的城市新規(guī)劃設(shè)想，公園、廣場的布局和建設(shè)將更加合理，城市公共活動(dòng)空間也會(huì)得到擴(kuò)展和優(yōu)化，這體現(xiàn)了政府城市建設(shè)和治理理念的轉(zhuǎn)變。

2.完善立法和加強(qiáng)執(zhí)法

從立法上看，目前我國有關(guān)噪聲治理的法律法規(guī)其實(shí)不少，譬如《中華人民共和國環(huán)境噪聲防治法》、《社會(huì)生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》、《上海市社會(huì)生活噪聲污染防治辦法》等，但還有一些城市尚未出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。從上海來看，雖然已出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，但在具體規(guī)定上，還有在法規(guī)之間相互矛盾和不完善的地方，從而影響到實(shí)際執(zhí)法的效果，需要對相關(guān)法規(guī)做出適時(shí)修改。具體說來：

一是制定《上海市社會(huì)生活噪聲污染防治辦法》的實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)法規(guī)的可操作性。在實(shí)施細(xì)則中，對噪音污染界定、取證措施及其處罰等要有嚴(yán)格、明確、具體的規(guī)定，防止法規(guī)條文的模糊化、抽象化。在《細(xì)則》制定中，可參考借鑒國外的一些行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)。比如，在瑞典，公共區(qū)域的噪聲管理較為嚴(yán)格，如果在公共區(qū)域制造噪音影響公眾生活，需要承擔(dān)罰款甚至監(jiān)禁等法律后果。通常情況下，私人要使用公共區(qū)域進(jìn)行音樂活動(dòng)，如在公共道路、街道、廣場等地舉辦活動(dòng)，應(yīng)向當(dāng)?shù)鼐炀痔峤皇褂霉矆龅氐脑S可申請。因?yàn)樯婕霸肼晢栴}，在一些地區(qū)，主辦者還要向環(huán)境與健康保護(hù)辦公室申請額外的許可。韓國政府去年也出臺(tái)了關(guān)于噪聲標(biāo)準(zhǔn)的新法規(guī)，規(guī)定若樓上或周邊住戶發(fā)出的聲音日間超過43分貝、夜間超過38分貝且持續(xù)1分鐘以上即為超標(biāo)，若每周有3次噪聲超過上述基準(zhǔn)，則屬于違法范疇。中國情況雖與西方發(fā)達(dá)國家不同，但在法規(guī)制定的嚴(yán)格和細(xì)化上，還是可以借鑒的。

二是重新修訂相關(guān)法規(guī)，統(tǒng)一法規(guī)依據(jù)和執(zhí)法主體。目前《上海市公園管理?xiàng)l例》與《上海市社會(huì)生活噪聲污染防治辦法》中對執(zhí)法主體的規(guī)定還有矛盾的地方，前者規(guī)定執(zhí)法主體為園林管理部門，后者則規(guī)定是環(huán)保部門和公安部門，這需要在修訂法規(guī)時(shí)加以統(tǒng)一。至于統(tǒng)一到哪個(gè)部門為好，需要從實(shí)際出發(fā)認(rèn)真加以研究。從我們調(diào)查的一些城市經(jīng)驗(yàn)上看（如北京、蘭州、西寧等），治理公園舞廣場舞噪聲擾民問題的牽頭單位或執(zhí)法責(zé)任主體應(yīng)以城市管理綜合執(zhí)法部門為宜。相對于園林或公安等部門而言，這支隊(duì)伍既具有法定的行政管理執(zhí)法權(quán)，又具有隊(duì)伍數(shù)量和相對集中行政執(zhí)法權(quán)的優(yōu)勢，可以避免公園、公安等部門職能上或無執(zhí)法權(quán)、或無足夠人力等的局限性。應(yīng)經(jīng)過法定程序，賦予這支隊(duì)伍明確的對公園舞廣場舞噪聲擾民管理的執(zhí)法權(quán)。

在加強(qiáng)執(zhí)法方面，根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革，減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率，合理配置執(zhí)法力量，推進(jìn)綜合執(zhí)法的精神，城市管理整合資源，重心下移勢所必然。因此，應(yīng)建立以區(qū)縣管理為主，以街鎮(zhèn)為執(zhí)法單元的架構(gòu)，加強(qiáng)城市社會(huì)的治理。為此，政府及有關(guān)部門應(yīng)采取積極態(tài)度，借鑒閔行區(qū)城市綜合管理“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，建立公園舞廣場舞噪聲治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。采取“疏堵”結(jié)合聯(lián)動(dòng)管理的方式，加強(qiáng)對公園舞廣場舞噪聲擾民的治理，從發(fā)現(xiàn)、勸阻、教育、執(zhí)法等各環(huán)節(jié)緊密聯(lián)動(dòng)，形成長效管理機(jī)制，杜絕“破窗效應(yīng)”。

3.對問題突出的場所和突出的問題進(jìn)行重點(diǎn)治理

對當(dāng)前一些公園舞廣場舞噪聲擾民問題突出的場所和突出的問題，要進(jìn)行重點(diǎn)治理，在明確責(zé)任主體的前提下，加大執(zhí)法部門的執(zhí)法力度。對此，可以借鑒北京、西寧等一些城市的做法，在問題突出的重點(diǎn)公園和廣場，設(shè)立由城市綜合執(zhí)法部門為責(zé)任主體，公園、公安等部門配合的公園廣場管理處（科）或辦公室，同時(shí)采用政府購買服務(wù)的方式，成立安保公司，承擔(dān)日常公園和廣場的管理工作。調(diào)查中，我們了解到，幾乎所有的城市公園舞廣場舞噪聲擾民問題，均以勸說為主，極少有依法采取罰款或拘留措施的，這也是中國的國情使然，但對極端的情況，還是應(yīng)依法采取嚴(yán)厲措施予以處置。

4.公園廣場噪聲治理的技術(shù)改進(jìn)建議

調(diào)查中我們感到，公園或廣場管理部門，除采取其它措施之外，還可以從技術(shù)路徑上進(jìn)行一些改進(jìn)，以逐步降低公園噪聲，緩解社會(huì)矛盾。

一是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)防噪降噪。比如：從規(guī)劃設(shè)計(jì)出發(fā)減少公園噪聲污染源；新建改建降噪林帶、綠籬，碎片化大廣場，設(shè)置噪聲屏障；公園內(nèi)設(shè)置固定和移動(dòng)分貝測試儀、監(jiān)控探頭；依法設(shè)置不同功能區(qū)（如禁舞區(qū)、控制區(qū)、開放區(qū)等）；區(qū)縣網(wǎng)格化管理部門將公園、廣場納入管理單元網(wǎng)格中等，逐步形成較為完善的硬件設(shè)施全方位管理長效機(jī)制。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)公園廣場的內(nèi)部管理。比如：加強(qiáng)日常巡邏和勸阻；合理劃分公園內(nèi)的活動(dòng)空間；合理整合公園舞廣場舞隊(duì)伍；積極倡導(dǎo)錯(cuò)峰鍛煉；禁止違規(guī)音響設(shè)備入園等。如西寧市新寧廣場就專門安排有巡邏車，進(jìn)行日常監(jiān)管，效果明顯。

（三）充分發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在社會(huì)治理中的積極作用

公園舞廣場舞噪聲擾民的矛盾將是一個(gè)長期存在的現(xiàn)象。社會(huì)問題要由社會(huì)解決，就是“用群眾來做群眾工作”。政府及有關(guān)部門應(yīng)該積極運(yùn)用宣傳教育和組織協(xié)調(diào)手段，通過提高人們的自覺意識(shí)和基層民主協(xié)商的方式，讓跳公園舞廣場舞者在解決問題的過程中，逐漸提升城市公民道德法律修養(yǎng)和“社會(huì)自治”的能力。

一是加強(qiáng)法治宣傳教育和組織協(xié)調(diào)。城市管理的各相關(guān)部門，都需加大噪聲污染的危害性及其懲治的法治宣傳，將噪聲污染納入宣傳教育活動(dòng)中。通過電視、互聯(lián)網(wǎng)、張貼海報(bào)、制作版面、開展講座、座談等形式對公園廣場游客進(jìn)行宣傳教育，積極傳播“正能量”。在這方面，國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)都值得學(xué)習(xí)借鑒。例如，韓國去年在首爾麻浦區(qū)的一小區(qū)就開展了一場以“對噪聲說不”為主題的教育活動(dòng)，通過現(xiàn)場模擬各種噪音，讓民眾對噪聲的分貝值和危害有更直觀的了解。讓人們切身感受到噪聲的危害，從而主動(dòng)去拒絕制造噪聲。同時(shí)，要充分發(fā)揮好各管理部門的組織協(xié)調(diào)作用，在市或區(qū)內(nèi)倡導(dǎo)組織成立公園舞廣場舞協(xié)會(huì)，充分調(diào)動(dòng)公園舞廣場舞隊(duì)伍群眾自治的自覺性。上海閔行區(qū)文廣局去年就組織文體團(tuán)隊(duì)建立了“市民文化廣場管理協(xié)會(huì)”，其中的東方社區(qū)文化指導(dǎo)中心還派出指導(dǎo)員，通過他們?nèi)ド鐓^(qū)輔導(dǎo)跳舞的機(jī)會(huì)傳遞文明跳舞觀念，效果就很好。

二是建立公園舞廣場舞自治聯(lián)席會(huì)議制度。由有關(guān)管理部門或街道社區(qū)出面組織，定期或不定期召開公園或社區(qū)公民代表自治聯(lián)席會(huì)議，請有關(guān)管理部門、公園舞廣場舞負(fù)責(zé)人或代表參加，協(xié)商解決一些噪聲擾民的突出問題，在尋求“最大公約數(shù)”中形成治理的共識(shí)。還可組織成立公園或小區(qū)居民噪聲調(diào)解委員會(huì)、“廣場舞自律協(xié)會(huì)”（如長沙等地）等類似組織，充分發(fā)揮群眾自治機(jī)制的作用。

三是以“規(guī)約”等形式強(qiáng)化自治自律。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)精神，要發(fā)揮好市民公約、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。群眾自治組織制定的規(guī)約要公示于公園廣場的醒目位置，游客入園入廣場要遵守規(guī)約，同時(shí)公園、廣場內(nèi)晨練的隊(duì)伍要與管理方簽訂“公園舞廣場舞公約”，對噪聲污染進(jìn)行自我約束，規(guī)范公園噪聲控制，讓廣大市民游客共同維護(hù)優(yōu)美的公園環(huán)境。據(jù)了解，目前瀏陽、長春、烏魯木齊等地都陸續(xù)創(chuàng)制了“廣場舞公約”，取得了明顯的實(shí)效。

四是注重發(fā)揮志愿者隊(duì)伍作用。公園管理部門要將公園舞廣場舞團(tuán)隊(duì)的負(fù)責(zé)人納入公園志愿者管理體系中，借助志愿者隊(duì)伍加強(qiáng)公園的管理和引導(dǎo)，落實(shí)志愿者管理的具體措施，通過志愿者對噪聲污染等不文明現(xiàn)象的勸導(dǎo)和阻止，有效化解公園舞廣場舞噪聲擾民引發(fā)的各種矛盾。

說明：本文系市委黨校第三分校2014年立項(xiàng)課題“城市公共場所噪聲擾民‘頑癥治理對策研究”的部分研究成果。

責(zé)任編輯：張 煒