快速城市化中的環(huán)保意識及其競合路徑

李志青　管成權(quán)

導(dǎo)讀：工業(yè)化以來，全球逐步面臨氣候變化的挑戰(zhàn)，包括城市化在內(nèi)的各種人類活動成為溫室氣體排放的主要來源，為了實現(xiàn)氣溫上升2度的控制目標(biāo)，國際社會必須盡快采取行動降低溫室氣體的排放程度，減少排放數(shù)量，為此，自2008年開始執(zhí)行《京都議定書》以來，包括主要碳排放大國在內(nèi)的世界各國都在積極嘗試和開展“自下而上”的減排機制，即從建立碳排放交易機制，來提高碳排放的利用效率，這一市場化的減排機制也在中國得到應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：碳減排；碳交易機制；碳市場；制度建設(shè)

一、背景介紹

隨著全球?qū)夂蜃兣蜏厥覛怏w排放的關(guān)注度越來越高，世界各國都在為溫室氣體減排作出自己的貢獻，尤其以美國、中國、印度、歐盟等為首的溫室氣體排放大國更應(yīng)該在溫室氣體減排方面采取有效措施以遏制溫室氣體排放的過快增長?？紤]到不同的國家和地區(qū)減排的邊際成本不一樣，2005年正式生效的《京都議定書》在提倡自主減排的同時，給出了三種靈活的減排機制，分別是：（1）國際碳排放貿(mào)易（International Emission Trading， IET）：允許附件一國家及經(jīng)濟組織之間相互轉(zhuǎn)讓它們的部分“容許的排放量”排放配額單位；（2）聯(lián)合履行機制（Joint Implementation JI）：允許附件一國家及經(jīng)濟組織從其他國家的投資項目產(chǎn)生的減排量中獲取減排信用，結(jié)果實際相當(dāng)于工業(yè)化國家之間轉(zhuǎn)讓了同等量的減排單位；（3）清潔發(fā)展機制（Clean Development Mechanism， CDM）：允許附件一國家及經(jīng)濟組織的投資者從其在發(fā)展中國家實施的、并有利于發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展的減排項目中獲得的“經(jīng)認證的減排量”。而這三種靈活的機制的本質(zhì)都是以低成本的碳減排去替代高成本碳減排的方式來最終完成碳減排的目標(biāo)。這其中就涉及到碳減排的成本及定價問題，同時隨之而形成的是碳配額交易問題以及相應(yīng)的碳泄漏現(xiàn)象。

自《京都議定書》簽訂以來，為了實現(xiàn)其中所確定的減排目標(biāo)，全球碳市場從無到有，從小到大逐步發(fā)展壯大，根據(jù)最新的統(tǒng)計，到2013年為止，在《京都議定書》第一階段執(zhí)行完畢之后，全球共有40多個國家和20多個地區(qū)開始建立碳排放的定價機制（以碳交易和碳稅兩種形式為主），總共覆蓋了6億噸的二氧化碳排放量，占到了全球溫室氣體年度排放總量的12%。[1]這里面既包括了最早的碳交易市場的發(fā)源地——歐洲，同時也包括了來自世界兩個最大的碳排放國——中國和美國的部分地區(qū)。

二、碳交易機制的理論基礎(chǔ)

在理論上，有關(guān)碳排放的交易機制，主要是從經(jīng)濟學(xué)中的社會成本和產(chǎn)權(quán)兩種理論交替演進而來的。早在1960年，著名經(jīng)濟學(xué)家科斯就提出要解決因公共產(chǎn)品的社會成本與私人成本不一致所產(chǎn)生的供需問題，不一定要依靠政府的干預(yù)，而是可以基于市場交易的規(guī)則來進行設(shè)計，實現(xiàn)公共資源的最優(yōu)化配置。[2]在此思想基礎(chǔ)上，包括碳排放在內(nèi)的污染排放都被視為有著上述特性的同一類公共資源，可以通過界定其相關(guān)的權(quán)利，被用于進行市場主體間的相互交易。有了這個理論上的突破之后，新古典經(jīng)濟學(xué)的諸多方法才相繼被應(yīng)用到碳排放交易機制的設(shè)計中，以利于實現(xiàn)社會福利的最大化。

（一）碳減排成本的差異化

應(yīng)對全球氣候變暖的主要措施就是減少全球二氧化碳的排放，即提高化石能源的燃燒效能或用非化石能源替代化石能源。而不同國家和地區(qū)的減排成本并不相同，一般來說，發(fā)達地區(qū)的減排成本普遍大于不發(fā)達地區(qū)，其原因是發(fā)達地區(qū)的化石能源燃燒能效普遍高于不發(fā)達地區(qū)，且非化石能源的比例也普遍高于不發(fā)達地區(qū)。碳減排成本上的差異化決定了，對于不同的減排主體而言，相同的碳排放市場價格會帶來不同的減排激勵。也就是說，相對而言，具有較高減排成本的主體，就會傾向于接受較高的碳排放市場價格，相反，具有較低減排成本的主體，則接受較低的碳排放市場價格。也正是基于這樣的差別，才形成了碳排放許可權(quán)在市場上進行流動并進行交易的可能性。

（二）碳減排成本與減排效率

現(xiàn)在已能夠甄別碳減排成本的定價及交易機制，其最大的好處在于可以“發(fā)現(xiàn)”效率，也就是能夠?qū)⒉煌臏p排效率區(qū)別出來。所謂減排效率，也可以理解為減排的“效益”，直接地來看，就是單位的減排額所需要支付的成本。由于市場交易機制的引入，原則上而言，作為碳排放許可權(quán)的需求方，都會偏好首先購買低價格/低成本的碳排放權(quán)，這就意味著，在市場上，有著不同減排成本的“供給方”，相互之間有競爭，出價低的供給方能首先成交。所以在排除非理性的偏離成本定價外，只有具備較高減排效率即減排成本較低的供給方才能夠在市場競爭中勝出，這也就意味著，減排效率較高的企業(yè)可以在市場上存活，減排效率低的企業(yè)則有可能被碳交易市場淘汰。

通過碳交易市場區(qū)別減排效率，顯然有著非常重要的意義。為了以最低的成本達到相同的減排目標(biāo)，就需要尋找減排成本最低的項目先行進行減排，譬如更好的技術(shù)、更優(yōu)的制度等等，從中也可以證明市場機制的好處所在。

假如減排的篩選過程由政府來執(zhí)行，一方面信息的不對稱情況較嚴(yán)重，另一方面交易費用較高。在控制碳配額的情況下，提供一個自由市場給市場各主體，任其自由交易，發(fā)現(xiàn)價值，不僅信息得到充分反映，而且交易費用較低，能自動達到最優(yōu)狀態(tài)。從理論上說，最終的成交價格必大于等于最低的一個減排成本（化石能源燃燒效能最低的企業(yè)的邊際減排成本或利用可再生能源的邊際成本中較小的一個），小于等于最高的一個減排成本（化石能源燃燒效能已達到最高的企業(yè)的邊際減排成本）。隨著減排要求的提高，減排成本逐漸提高，低效率的企業(yè)向高效率的企業(yè)轉(zhuǎn)變、高效率的企業(yè)向利用可再生能源的企業(yè)轉(zhuǎn)變，這是實現(xiàn)碳減排的層層推進的必然趨勢。

三、碳交易機制的規(guī)則設(shè)計

（一）碳配額的確定

在每年碳排放基數(shù)確定的條件下，碳排放配額的數(shù)量會對碳的交易價格產(chǎn)生巨大的影響。例如在需求彈性較小的情況下，大幅縮減供應(yīng)會使得價格在短期內(nèi)大幅上漲，而供應(yīng)遠大于需求時，又會使得價格短期內(nèi)大幅走低。因此，碳配額數(shù)量的確定是決定碳交易市場能否正常運行、有效運行的關(guān)鍵因素。決定碳交易配額的主體一般來說是政府，采用的方式也一般是將一個幾年的減排計劃較為平均地分攤到每一年。如美國碳交易的領(lǐng)軍地區(qū)加利福尼亞州，它將一個長期目標(biāo)（到2020年碳排放量降至1990年的水平）劃分成每年需要執(zhí)行的目標(biāo)。中國目前在7個試點城市推行碳交易的配額確定方法，一方面是以中國承諾的碳排放量到2030年達到峰值為大背景的，在此基礎(chǔ)上估計出每年碳排放額的數(shù)量，另一方面為了方便監(jiān)管，選出當(dāng)?shù)靥寂欧帕空急容^大的企業(yè)，如鋼鐵、電力、水泥、石化等行業(yè)的企業(yè)，作為碳減排的主體，在往年的碳排放量上得出基數(shù)，并在基數(shù)的基礎(chǔ)上乘以一個比例作為碳排放配額。這樣做的一個好處是可以細化到每一個企業(yè)的減排目標(biāo)，盡力做到碳排放配額數(shù)量確定的針對性和科學(xué)性。但是政府對企業(yè)及企業(yè)行為的信息不對稱并不能因此完全消除，短期內(nèi)規(guī)定碳排放配額的成功也并不意味著在較長的時間內(nèi)還能成功。

（二）碳排放配額的需求

從短期看，企業(yè)對碳排放配額的需求是比較剛性的，因為短期內(nèi)企業(yè)不能改善對化石能源的燃燒效能或以可再生能源替代化石能源。因此短期內(nèi)，受到減排約束的企業(yè)就相當(dāng)于被征收了一個價格為碳交易價格的“碳稅”，而從長期來看，會有多少比例的企業(yè)進行減排改造或用可再生能源替代則取決于“碳稅”的高低，減排或替換成本低于“碳稅”的企業(yè)會率先減排，從而推高邊際減排成本及“碳稅”，逐漸逼迫高減排成本的企業(yè)進行減排，減少對碳排放配額的需求。因此，對于一個希望依靠碳自由交易市場來達到每年碳排放量都逐年遞減的地區(qū)，地區(qū)內(nèi)的企業(yè)對碳配額的需求也是逐年減少的；對于一個碳排放量依然增長，但要求單位GDP的碳排放量減少的地區(qū)，其企業(yè)每單位GDP對碳配額的需求也是逐漸減少的。

（三）政策的互補性

Danny Cullenward在其有關(guān)碳市場的研究中提到互補性政策。[3]所謂互補性政策，就是除了碳排放配額交易政策以外的一些會對碳排放量產(chǎn)生影響的政策，這些政策是從其他方面促進碳減排的，因此起到了一種補充作用，但在機制上卻和碳交易的方式很不相同，這些政策往往是政府的一種“指令性”的要求。這種政策在加利福尼亞州就有非常明顯的體現(xiàn)，該州在2011年通過的法案中就規(guī)定，“至2020年，公用事業(yè)用電量的33%的來源是可再生能源”。[4]中國在近期也制定了很多類似的互補性政策，如2014年9月國務(wù)院公布的《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出，“到2020年，應(yīng)對氣候變化工作的主要目標(biāo)是：……非化石能源占一次能源消費的比重達到15%左右……”，以及“國家提供風(fēng)能和太陽能度電補貼來加快可再生能源的建設(shè)和發(fā)展”等等。這一系列互補性政策會對碳交易產(chǎn)生影響，原因在于其干擾了正常情況下的對碳排放配額的需求。地方政府運用行政手段或補貼的方式實現(xiàn)了一些公用事業(yè)的可再生能源化，但這可再生能源化的成本并不低。那就有違了碳配額交易的初衷，沒有實現(xiàn)碳減排成本的最低化，甚至可能會出現(xiàn)更糟糕的情況，即地方對碳減排配額的需求量下降速度快于地方政府的估計，導(dǎo)致碳排配額的供給大于需求，碳排放配額價格快速下降，使得即使低效的企業(yè)也沒有動機去改進效能了。這種互補性政策對減排的影響在加利福尼亞是明顯的，據(jù)估計，大約80%的減排效果來源于互補性政策，而只有20%的減排效果來源于碳交易機制。

（四）碳配額交易價格的區(qū)間限制

基于市場的碳配額交易價格是否該加個區(qū)間限制呢？來自美國耶魯大學(xué)的經(jīng)濟學(xué)家William Nordhaus給出了他的建議，他建議使用一種“總量限制和稅收”的混合方法，該方法有一個最低價格，即為“碳稅”。[5]無獨有偶，Rachel Cleetus在其研究中比較了碳稅和碳交易的優(yōu)點后，提出了一種碳排放定價系統(tǒng)，既不給定一個固定的碳排放價格，也不設(shè)置一個固定的碳排放量限制，兩者都是可以浮動的，但是要在一定的區(qū)間內(nèi)的，這使得交易更靈活，更不容易受政策規(guī)定的配額量的影響。[6]而從這兩位作者的觀點中，我們也不難看出，他們都支持為碳配額交易設(shè)置價格下限，這也是考慮到了政府的信息不對稱會導(dǎo)致在一定時期內(nèi)，碳配額供應(yīng)會大于需求的問題，碳配額交易價格的過低會挫傷企業(yè)減排和可再生能源替代的積極性。

碳配額交易價格下限的限制一方面防止了政府因為信息不對稱做出錯誤決策后帶來的不利影響，另一方面也給部分企業(yè)增加了減排的動力和信心。

四、碳交易機制的缺陷

碳配額交易機制從理論上講，能很有效地促進碳減排，但要它能充分發(fā)揮它的機制，還需要一個前提條件，那就是盡量擴大它的范圍。美國加利福尼亞州的例子就反映了這一缺陷。當(dāng)時美國加利福尼亞州作為溫室氣體減排的領(lǐng)先地區(qū)，在周邊地區(qū)都沒有參與的情況下率先進行碳配額交易，結(jié)果就出現(xiàn)了這么一個現(xiàn)象：原先給加利福尼亞州供電的燃煤電企因為成本增加失去了加利福尼亞州的訂單，不過卻轉(zhuǎn)而為周邊的其他地區(qū)供電。加利福尼亞州的碳排放量是減少了，但從全球來說，卻沒有減少多少，加利福尼亞州做的就是將碳排放“趕出”了當(dāng)?shù)囟?。A地因為減排成本上升，放棄了某物的生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而交由不用執(zhí)行減排的B地進行生產(chǎn)，A地確實實現(xiàn)了碳減排，但在實際上只是將A地的二氧化碳排放轉(zhuǎn)移到了B地，對全球的減排沒有任何貢獻。這種碳排放并沒有真正被消滅、減少，而只是被排除出當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)象就是碳泄漏現(xiàn)象。碳泄漏現(xiàn)象不只會出現(xiàn)在地區(qū)與地區(qū)之間，甚至?xí)霈F(xiàn)在國家與國家之間，大洲與大洲之間，只要還沒有形成一個全球統(tǒng)一的碳配額交易市場，碳泄漏現(xiàn)象就會存在。如周慧、盛濟川在他們的研究成果中就根據(jù)測算證實了歐盟的鋼鐵產(chǎn)業(yè)對中國存在著碳泄漏現(xiàn)象。[7]

（一）交易價格與減排成本的偏離

碳泄漏現(xiàn)象帶來的一個更大的困擾是該現(xiàn)象使得碳配額的界定更加困難。各地區(qū)或國家會根據(jù)自己的長期目標(biāo)確定一個每一年的短期目標(biāo)，并給予配額，而配額數(shù)量與當(dāng)?shù)氐男枨笫欠窈侠淼男畔s是不對稱的。碳泄漏現(xiàn)象加速了對配額需求的減少，若當(dāng)權(quán)者未能快速地發(fā)現(xiàn)這種減少，必然會造成配額的供遠大于求，配額交易的價格大大下降，遠遠偏離其一開始的代表減排成本的初衷，不利于國內(nèi)其他企業(yè)的減排行為。一方面是碳交易國的碳減排成功的表面風(fēng)光，另一方面卻是不受約束的國家相比過去排放了更多的二氧化碳。

（二）環(huán)境的不公平

碳泄漏現(xiàn)象也造成了環(huán)境上的不公平。碳排放的轉(zhuǎn)移在一定程度上也是污染的轉(zhuǎn)移，釋放二氧化碳的化石能源往往也帶著其他的污染物，如硫。污染物通過碳泄漏的現(xiàn)象，被從受約束地區(qū)泄漏到了不受約束的地區(qū)，而不受約束的地區(qū)往往也是不發(fā)達國家或發(fā)展中國家，環(huán)境處理技術(shù)較發(fā)達國家也更弱一點，因此環(huán)境上的不平等就顯示得更明顯了。正如有學(xué)者提出的，貧窮的社區(qū)和人群更容易遭遇到氣候變化帶來的最早以及最壞的影響。[8]

五、碳交易制度在中國的應(yīng)用

自2013年6月以來，我國陸續(xù)啟動了7個碳交易試點城市，分別為深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶，包含了全部4個直轄市、2個省及1個計劃單列市。7個試點城市根據(jù)不同的規(guī)則，總共納入2000多家各類企業(yè)，涵蓋數(shù)十個不同的行業(yè)，每年發(fā)放的配額總量約12億噸。

同時，各試點省市均通過場內(nèi)交易完成了碳定價。截至2014年10月底，7個試點省市碳交易市場共交易1375萬噸，累計成交金額突破5億元；配額拍賣合計成交量1521萬噸，共獲得拍賣收入7.6億元。

2014年，深圳、上海、廣東、北京、天津5個碳市場均在6～7月份完成了首次履約，即企業(yè)按照實際的排放情況上繳配額。其中，上海191家企業(yè)100%完成履約，其余試點地區(qū)的履約率也均在96%以上，試點履約率平均達到98%左右，體現(xiàn)了納入企業(yè)對碳交易的了解和認同已經(jīng)加強。

在此基礎(chǔ)上，國家發(fā)改委于2014年12月發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，該辦法已經(jīng)于2015年1月生效實施。《辦法》中明確減排主體為國務(wù)院碳交易主管部門規(guī)定的重點行業(yè)中的重點單位，交易主體可以為減排單位或其他符合要求的機構(gòu)或個人參與者。此外，在目前各減排試點省份的碳交易有序健康發(fā)展的基礎(chǔ)上，爭取至2020年左右建立起全國性的碳排放交易市場。

六、中國碳交易市場發(fā)展的挑戰(zhàn)

（一）其他政策的影響

首先，排放二氧化碳的化石能源往往也排放著大量的粉塵、二氧化硫和氮氧化物，嚴(yán)重污染了環(huán)境。雖然一些政策的本意并不在于碳減排，而在于減少環(huán)境污染。但是其對碳交易還是起到了一定的影響，如我國出臺風(fēng)能補貼、太陽能補貼，呼吁新能源建設(shè)，加大廢氣排放成本，都使得企業(yè)對化石燃料的需求下降，尤其是煤炭的價格不停下降。對于碳減排企業(yè)來說，購買碳排放權(quán)固然增加了企業(yè)的成本，但另一方面，煤炭價格的下跌也抵消了部分購買碳排放權(quán)的成本，使得企業(yè)沒有原來那么有動力去提高效能。

其次，碳交易價格與真實減排成本的巨大差距使得僅僅依靠碳交易來推動碳減排還存在著巨大的困難。企業(yè)單位產(chǎn)出每節(jié)約1克碳所花費的技術(shù)改進可能達到幾億或幾十億，而相應(yīng)的獲得的碳減排收入可能只有幾百上千萬。國內(nèi)風(fēng)電運營企業(yè)每一度電獲得的減排收入遠遠低于政府給予的補貼，這些現(xiàn)象都說明目前碳排放交易的價格與減排的成本相比還是較低的，這也印證了美國加利福尼亞減排成果80%都來自于互補性政策，只有20%是來自于碳交易的減排。

（二）碳泄漏現(xiàn)象的發(fā)生

碳排放配額增加了試點省市內(nèi)企業(yè)的成本負擔(dān)，相比于省市外企業(yè)就是利潤的損失。因此碳交易價格成為了一個很重要的因素，若碳交易價格過低則起不到減排的效果，企業(yè)沒有減排的動力，若碳交易價格達到一定高度，則有一部分利潤率比較低的企業(yè)就會退出市場，甚至是整個低利潤率的行業(yè)被擠出整個地區(qū)，從而使周邊地區(qū)的相關(guān)行業(yè)發(fā)展加快，碳排放量加大。企業(yè)會一步一步從高環(huán)境成本的地區(qū)逃離去低環(huán)境成本的地區(qū)。正因為這一情況的發(fā)生可能性，政府在制定試點的同時，也一直在強調(diào)全國性的碳交易市場，一方面鼓勵周邊地區(qū)緩緩進入減排節(jié)奏，另一方面也安撫試點省市內(nèi)的城市，不要出現(xiàn)大面積的搬遷行為。且不說政策實施的過程還需要很多年，暫且定于2020年，就算真的實現(xiàn)了全國性的碳交易市場，也只是實現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的碳泄漏現(xiàn)象消失，中國的減排成功并不意味著全球的減排成功，碳排放還會向其他發(fā)展中國家泄漏，如越南、印尼等，因此，碳減排還將是一個長期而艱難的過程。

七、總結(jié)及思考

因為有環(huán)保的壓力，各種其他政策的出臺不可避免地影響了碳交易市場的需求，同時又因為碳泄漏的現(xiàn)象存在，地方政府為保持經(jīng)濟增長和就業(yè)穩(wěn)定，勢必不會在碳配額供應(yīng)上過分苛刻，影響了碳交易市場的供應(yīng)。在交易過程中，由于允許符合規(guī)定的機構(gòu)和個人參與交易，進而衍生出碳金融、碳授信、碳質(zhì)押、碳債券、碳基金，未來可能還會出現(xiàn)的碳期貨、碳期權(quán)等，使得原本簡單的碳交易市場未來越來越不簡單，而起著決定性碳總量控制的環(huán)節(jié)——碳配額的管理者，也即政府，在這個過程中起著舉足輕重的作用，而相反，至關(guān)重要的碳配額反而也是最“抽象”的，沒有現(xiàn)實的約束，政府在碳排放配額的供給基本是零成本。未來，如何在避免區(qū)域間碳泄漏和保護地方經(jīng)濟的情況下，運用碳交易的手段真正達到碳減排的目的，是政府調(diào)控減排，推進碳交易制度建設(shè)的重中之重?？傊?，切莫讓碳交易機制不僅變得失去其減排的功能，反而助推碳排放的增加。

參考文獻：

[1]World Bank Group.State and Trends of Carbon Pricing（R）.Washington D.C.2014.

[2]R. H. Coase.The Problem of Social Cost[J].Journal of Law and Economics，1960，3（10）：1-44.

[3]Danny Cullenward.Leakage in California's Carbon Market[J].The Electricity Journal，2014，27（11）：36-48.

[4]International Emissions Trading Association.Summary of Final Rules for Californias Cap-and-Trade Program[R].2012.

[5]William Nordhaus.A Question Of Balance： Weighing The Options On Global Warming Policies[M].New Haven：Yale University Press，2009.

[6]Rachel Cleetus.Finding common ground in the debate between carbon tax and cap-and-trade policies[J].Bulletin of the Atomic scientisis，2011，67（1）.

[7]周慧，盛濟川.EU-ETS是否導(dǎo)致歐盟碳密集型行業(yè)發(fā)生碳泄漏[J].中國人口資源與環(huán)境，2014，24（1）.

[8]Brian D. Galle.Is Cap and Trade Fair to the Poor？ Short-Sighted Households and the Timing of Consumption Taxes[J].George Washington Law Review，2011（79）：33-10.

責(zé)任編輯：張 煒