新型城鎮(zhèn)化背景下大城市軌道交通發(fā)展瓶頸的破解

張毅　李朝陽

導(dǎo)讀：在新型城鎮(zhèn)化背景下以新市鎮(zhèn)和大型居住社區(qū)建設(shè)為先導(dǎo)、軌道交通為紐帶的空間響應(yīng)成為大城市多中心空間布局與高密度城市建設(shè)的主旋律。但是，軌道交通發(fā)展在規(guī)模布局、功能布局和線路布局方面的瓶頸問題卻日益凸顯。借鑒新加坡新市鎮(zhèn)發(fā)展的成功經(jīng)驗，以上海大型居住社區(qū)軌道交通發(fā)展為案例，探討如何通過高密度混合開發(fā)優(yōu)化職住平衡、通過多層次公交體系強化軌道地位、通過便捷的無縫換乘錨固軌道優(yōu)勢，有助于新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進和諧社會構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：軌道交通；大型居住社區(qū)；土地利用；大城市

在新型城鎮(zhèn)化背景下，我國大城市空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深層次的變革，以新市鎮(zhèn)、大型居住社區(qū)建設(shè)為先導(dǎo)、軌道交通為紐帶的空間響應(yīng)成為多中心空間布局與高密度城市建設(shè)的主旋律。這一變革的目的是疏解現(xiàn)有城市中心在功能、人口方面的過度集聚，提高城市整體運行效能。[1]

以上海為例，推進以保障性住房為主的大型居住社區(qū)建設(shè)，是上海市委市政府貫徹落實黨中央、國務(wù)院實施保障性安居工程的重大決策，也是保障和改善民生、促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重大舉措。通過四輪規(guī)劃，上海確定了近50個大型居住社區(qū)基地，選址由沿外環(huán)線向遠郊逐漸外移，總規(guī)劃用地達1.6萬公頃，總規(guī)劃人口超過300萬。[2]近幾年來陸續(xù)開通的地鐵9號線、11號線有力地促進了大型居住社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。

然而，建設(shè)中的多數(shù)大型居住社區(qū)只是在形態(tài)上趨向于緊湊發(fā)展，其疏解中心城區(qū)的功能與人口的目標(biāo)并沒有完全實現(xiàn)。中心城區(qū)交通壓力非但沒有因為軌道交通的向外疏解而得到根本改善，甚至引發(fā)新的城市問題，如軌道交通線路人滿為患、“臥城”“睡城”現(xiàn)象不斷嚴(yán)重、軌道站點區(qū)域開發(fā)失衡……如何恰當(dāng)?shù)亟柚壍澜煌ㄒI(lǐng)新城、大型居住社區(qū)健康發(fā)展，成為事關(guān)新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型和社會民生的核心議題。

一、大城市軌道交通發(fā)展的瓶頸

軌道交通在承擔(dān)交通功能的同時，也被賦予了更多的價值增長空間。目前，我國大城市軌道交通發(fā)展主要面臨三個瓶頸：[3]

（一）規(guī)模布局：服務(wù)能力明顯不足

長期以來，我國大城市一直走“緊湊型”集約化發(fā)展道路，普遍執(zhí)行建成區(qū)人均用地每平方公里萬人的標(biāo)準(zhǔn)，城市人口密度高是其顯著特點。近年來，雖然軌道交通里程增長較快，但軌道交通的發(fā)展歷史欠賬較多，許多城市軌道交通以適應(yīng)既有城市空間形態(tài)為目標(biāo)，發(fā)展仍然滯后。

（二）功能布局：單一強調(diào)引導(dǎo)作用

軌道交通是實現(xiàn)城市中心與周邊區(qū)域快速便捷聯(lián)系的重要交通工具，能極大地改變以軌道站點為中心的區(qū)域交通區(qū)位條件。國內(nèi)外經(jīng)驗表明：沿軌道交通線路的居住人口遷移再集聚是最為容易的。然而，如果沒有合理的城市空間布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，人口沿軌道線路“攤大餅”式向外疏散，那么，在軌道站點必將會形成大量的“臥城”，職住分離現(xiàn)象將會越演越烈，從而帶來一系列城市問題。

（三）線路布局：過度依賴區(qū)域延伸

國內(nèi)一些城市在發(fā)展軌道交通時，往往過多地依靠地鐵這一制式，而缺乏統(tǒng)籌考慮不同制式的技術(shù)特征。部分地鐵線路超出核心區(qū)很長一段距離，通過地鐵提供的高頻次、小間距服務(wù)形式，引導(dǎo)城市規(guī)模不斷向外拓展，縱容了“攤大餅”式規(guī)模的擴展。而且，為適應(yīng)客流需求特性，需要地鐵制式技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不斷突破，造成建設(shè)資金和技術(shù)的浪費。

二、新加坡的成功經(jīng)驗

新加坡是全球公認(rèn)的公交都市，通過城市用地與公共交通的緊密結(jié)合，將市民的長距離出行錨固在軌道交通之上，短距離出行錨固在步行交通上。[4]截至2013年底，新加坡總?cè)丝诩s540萬人，人口密度約7548人/km2，是世界上人口最稠密的國家之一。針對典型的人地矛盾，政府的理性規(guī)劃和靈活開發(fā)有力地促進了土地功能的混合利用和人口密度呈現(xiàn)廊道式的均勻分布，并最終確立了“1356”的城市空間結(jié)構(gòu)，即1個城市中心、3個區(qū)域中心、5個次區(qū)域中心和6個邊緣中心。[1]

（一）新市鎮(zhèn)建設(shè)與軌道交通發(fā)展[1]

自1960年以來，新加坡已建成23個新市鎮(zhèn)，且均為高密度開發(fā)模式，是新加坡多中心空間體系的重要組成部分。從土地利用結(jié)構(gòu)上看，基本圍繞由軌道交通站展開的新市鎮(zhèn)中心呈組團式布局，由新市鎮(zhèn)、鄰里、組團3級結(jié)構(gòu)組成，等級規(guī)模相對合理，新市鎮(zhèn)發(fā)展與“居者有其屋”的政府計劃、公交優(yōu)先政策以及有利于新城開發(fā)建設(shè)的土地征用法令是分不開的。盡管后期新市鎮(zhèn)的選址已遠離中心區(qū)（距離主城10～15 km），但仍吸引了80%的人口居住，重要原因之一便是快速、便捷、多樣化的公交系統(tǒng)建設(shè)。

到2012年，新加坡軌道交通總長度已達178 km，其中地鐵營運里程149 km，車站99座，輕軌營運里程29 km，車站43座，公共交通客運量達673萬人次/日。軌道交通在整個交通體系中發(fā)揮了骨干作用，尤其是長距離的出行優(yōu)勢更為明顯。

（二）新市鎮(zhèn)的規(guī)劃模式

新加坡新市鎮(zhèn)由軌道交通系統(tǒng)聯(lián)接，軌道交通站點設(shè)在新市鎮(zhèn)的中心商業(yè)區(qū)。接駁公交車站與軌道站一體化設(shè)計，保證公交抵達新市鎮(zhèn)內(nèi)每一個住宅區(qū)，使得居民家庭不再需要配備小汽車。[5]

軌道站所在的商業(yè)中心在規(guī)劃時確保設(shè)施規(guī)模與輻射人口相對應(yīng)。每個商業(yè)中心設(shè)置1～4個大型百貨公司，再搭配相當(dāng)數(shù)量的小型商店，服務(wù)新市鎮(zhèn)20萬人口、5萬戶人家。因為交通便捷，這些商業(yè)中心也成了新市鎮(zhèn)居民休閑、娛樂、購物、游憩的生活中心。商業(yè)中心外圍是辦公區(qū)與無污染的工業(yè)區(qū)，向新市鎮(zhèn)居民提供就業(yè)崗位，而不必全部擠到主城區(qū)工作，降低了主城區(qū)的道路交通壓力。

（三）軌道交通在新市鎮(zhèn)建設(shè)中的作用

新加坡軌道交通與新市鎮(zhèn)整體規(guī)劃同步建設(shè)，大幅度降低了成本，并且確保了新鎮(zhèn)與軌道交通系統(tǒng)的成功配套。[7]新加坡軌道交通導(dǎo)向的新市鎮(zhèn)空間發(fā)展效果經(jīng)過時間的考驗基本已呈現(xiàn)，并從不同側(cè)面驗證了軌道交通與新城發(fā)展的階段性規(guī)律，也體現(xiàn)出兩者之間互動發(fā)展的循環(huán)反饋關(guān)系。

1.軌道交通引導(dǎo)下城市空間組織的層次性

新加坡軌道交通主要由地鐵和輕軌組成，每一個軌道站點都將購物、居住、公共設(shè)施等功能密切相結(jié)合。軌道交通組織的層次性表現(xiàn)在：（1）宏觀層面為“半放射狀加環(huán)形”的軌道網(wǎng)絡(luò)，直接聯(lián)系城市中心與區(qū)域中心；（2）中觀層面為輕軌LRT和巴士系統(tǒng)，通過接駁巴士來提高軌道站點的服務(wù)范圍；（3）微觀層面通過優(yōu)質(zhì)的步行環(huán)境和人性化的交通設(shè)施進行組織。[1]

2.軌道交通導(dǎo)向的土地開發(fā)強度的層次性

根據(jù)總體規(guī)劃，新加坡在軌道線路和站點周邊進行高密度、大體量的開發(fā)，軌道交通導(dǎo)向的土地開發(fā)強度表現(xiàn)出明顯的層次性（表1）。軌道站點周圍250 m半徑圈和250～500 m環(huán)帶內(nèi)，以站點為核心的建設(shè)向外依次為商業(yè)中心區(qū)、商務(wù)辦公區(qū)、居住區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)。其中，城市中心軌道站點周邊以商業(yè)和辦公用地為主，區(qū)域中心軌道站點周邊則主要是商業(yè)與綜合用地，次區(qū)域中心軌道站點周圍用地因既有開發(fā)情況而存在差異。[1]

3.軌道交通與居住就業(yè)空間分布的耦合性

新加坡有半數(shù)人口居住、工作在軌道線1km范圍內(nèi)，土地利用規(guī)劃、人口及就業(yè)崗位的分布與軌道交通線路、站點是耦合的。通過多年發(fā)展，新加坡已經(jīng)形成以軌道交通為主導(dǎo)的出行模式，通過大運量的公共交通解決了城市交通問題。[5]

三、上海大型居住社區(qū)公共交通發(fā)展現(xiàn)狀

（一）大型居住社區(qū)與軌道交通的關(guān)系

上海的近50個大型居住社區(qū)共涉及到12條軌道交通線路。社區(qū)與軌道站點之間的關(guān)系可以分為三類：（1）軌道穿越式：軌道線路在大型居住社區(qū)范圍內(nèi)設(shè)站，該類型大型居住社區(qū)約占總數(shù)量的20%；（2）軌道相鄰（相切）式：軌道線路在基地圍合道路上或在距離社區(qū)邊界在600米以內(nèi)設(shè)站，該類型大型居住社區(qū)約占總數(shù)量的50%；（3）軌道遠離式：大型居住社區(qū)外圍邊界距離最近的軌道站點超過600米，該類型大型居住社區(qū)約占總數(shù)量的30%。[8]

（二）大型居住社區(qū)居民的出行特征

大型居住社區(qū)居民的日常出行以上班、上學(xué)等通勤交通為主，占總出行次數(shù)的70%左右，主要出行特征包括：

1.出行方向性較強

居民出行方向仍以上海市區(qū)為主，比例超過50%。總體表現(xiàn)為交通出行的方向不平衡，尤其是臨近中心城外圍的大型居住社區(qū)，工作日早晚高峰的交通流向呈現(xiàn)明顯的潮汐現(xiàn)象。

2.單次出行距離長

居民單次出行距離、時耗較長。近郊區(qū)大型居住社區(qū)的居民平均單次通勤出行時耗大于1小時，而對于分布在遠郊區(qū)的大型居住社區(qū)的居民出行時間預(yù)計將會更長。根據(jù)調(diào)查，在通勤出行時間的滿意度方面，近半數(shù)的受訪者對出行時間表示不滿意，認(rèn)為交通出行時間分布不平衡，通勤出行質(zhì)量亟待提高。

3.公交出行比例高

公共交通方式在大型居住社區(qū)居民出行中占主導(dǎo)地位。周邊有軌道交通服務(wù)且距離較近或換乘方便的社區(qū)，軌道出行比例近50%。從出行方式組合看，“軌道+公交”的出行方式占比接近20%，顯示出接駁公交在大型居住社區(qū)最后一公里出行中的重要作用。[8]

4.公交出行意愿高

調(diào)查顯示，大型居住社區(qū)的家庭小汽車擁有率低，公交出行意愿較高。如果能夠提供優(yōu)質(zhì)的軌道交通和常規(guī)公交服務(wù)，將有利于大型居住社區(qū)發(fā)展低碳綠色交通，實現(xiàn)可持續(xù)的交通。

（三）大型居住社區(qū)交通發(fā)展趨勢研判

1.出行向心性繼續(xù)維持

大型居住社區(qū)普遍存在的職住不平衡現(xiàn)象短時間內(nèi)無法改變，交通聯(lián)系方向和強度將繼續(xù)維持。向心交通、高峰集聚等問題仍是大型居住社區(qū)主要的交通矛盾。

2.出行目的地逐步轉(zhuǎn)移

大型居住社區(qū)周邊土地開發(fā)的不斷完善將使居民出行需求發(fā)生轉(zhuǎn)移。受就業(yè)崗位、公共設(shè)施配套等因素影響，近期大型居住社區(qū)居民出行目的地仍以中心城為主，遠期居民出行目的地以及出行方式結(jié)構(gòu)將會有所變化。

3.公交地位進一步錨固

公共交通尤其是以軌道交通為主的快速公共交通，必然是大型居住社區(qū)居民日常出行的基本保障。大型居住社區(qū)入住群體以中低收入為主，而城市交通擁擠加劇、公交優(yōu)先理念深入等一系列外在因素，也將進一步促使公共交通成為出行的首選和主力。[2]

4.公交服務(wù)水平需提升

隨著生活水平的提高，居民對公共交通的服務(wù)水平要求不斷提高，將由原來追求“經(jīng)濟性”逐步向“便捷性”、“快速化”和“舒適型”轉(zhuǎn)變。[2]

四、上海大型居住社區(qū)軌道交通發(fā)展對策

只有通過土地集約混合利用和高效公共交通系統(tǒng)，才能確保高品質(zhì)大型居住社區(qū)的建設(shè)，實現(xiàn)城市空間的可持續(xù)發(fā)展。因此，在未來大型居住社區(qū)規(guī)劃、建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)建立以軌道交通為主導(dǎo)的土地開發(fā)模式，并通過其他公交方式的合理補充以最大限度地發(fā)揮軌道交通的作用。這也正是破解大城市軌道交通發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵手段之一。

（一）高密度混合開發(fā)優(yōu)化職住平衡

大型居住社區(qū)用地范圍大，大多位于市郊新城和新市鎮(zhèn)的新開發(fā)區(qū)域，因此在土地利用方面應(yīng)強調(diào)圍繞軌道交通站點的高密度混合開發(fā)，從源頭上降低交通需求，尤其是減少長距離的出行需求。具體來說，有三點：（1）在保證居住用地指標(biāo)前提下，構(gòu)建功能齊全的公共設(shè)施格局，確保城市功能的完整性；（2）優(yōu)化大型居住社區(qū)內(nèi)部功能布局，最大化配置就業(yè)崗位，提高職住平衡水平，增強對居民就業(yè)的吸引力，避免“臥城”、“睡城”現(xiàn)象；（3）加快大型居住社區(qū)臨近的新城或新市鎮(zhèn)發(fā)展，促進“產(chǎn)城一體”，降低居民對中心城方向的通勤依賴程度，減少高強度潮汐交通。[9]

新加坡在1963年確定依托軌道交通發(fā)展“項鏈?zhǔn)健钡目臻g布局結(jié)構(gòu)，即以中心城區(qū)為核心，在區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)置多個新市鎮(zhèn)，圍繞軌道站點設(shè)置不同等級的城市中心，并通過公共中心的建設(shè)引導(dǎo)土地混合開發(fā)，使購物、休閑、工作、居住等活動大多集中在新城區(qū)域內(nèi)，保證大部分居民可以在30～45分鐘時間內(nèi)到達中央商務(wù)區(qū)或城市級產(chǎn)業(yè)園區(qū)上班，從而有效地減少了交通出行，確立了新城區(qū)域中心地位。[1]

與新加坡類似，我國人多地少，但部分大城市新城或大型居住社區(qū)仍在大量建設(shè)中密度多層住宅（容積率1.2左右），[6]這一建設(shè)模式不利于以軌道交通為導(dǎo)向的土地開發(fā)和配套設(shè)施的高效利用。建議在今后的新城或大型居住社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃中，建立以小高層為主，兼顧部分多層、部分高層的高密度居住區(qū)開發(fā)模式。

（二）多層次公交體系強化軌道地位

構(gòu)建“軌道交通為主導(dǎo)、中運量交通為銜接、‘最后一公里為補充”的多層次公共交通系統(tǒng)，滿足大型居住社區(qū)居民的出行需求。[2]軌道交通實現(xiàn)大型居住社區(qū)與中心城區(qū)、重要區(qū)域的快速交通聯(lián)接，中運量公交承擔(dān)大型居住社區(qū)與郊區(qū)新城之間的公交載運功能，“最后一公里”線路實現(xiàn)大型居住社區(qū)主要客流點與軌道站點或中運量公交站點的接駁。

在新加坡的多層次公交體系中，地鐵提供骨干線服務(wù)，聯(lián)接市中心與新市鎮(zhèn)中心；輕軌則是地鐵的拓展，連接地鐵站點與主要的商業(yè)區(qū)和居住區(qū)，輕軌站點與附近主要居住區(qū)之間的最大步行距離不超過400 m；巴士系統(tǒng)構(gòu)成軌道交通的補充，用于填補私人交通與公共交通之間的空白；出租車則主要服務(wù)于時間緊急或高消費人員的出行。新加坡的軌道交通在這種“搭接式”公交生長過程中，通過對遠端的換乘樞紐和線路節(jié)點效應(yīng)的疊加以及與一系列交通線路的連接傳遞，牽引和帶動了新市鎮(zhèn)發(fā)展，不斷形成新的城市次中心。[1]

上海的大型居住社區(qū)一般居住人口規(guī)模會達到10萬人左右，尤其依賴準(zhǔn)點快捷、大運量的軌道交通服務(wù)。因此，大型居住社區(qū)首先應(yīng)圍繞軌道站點建設(shè)中心街區(qū)、核心公共空間，應(yīng)根據(jù)軌道站點覆蓋范圍由近到遠、從高到低進行開發(fā)。對于部分軌道交通不能直接服務(wù)的大型居住社區(qū)，應(yīng)加快研究中運量公交系統(tǒng)（BRT、有軌電車等）的實施可能性，盡快實現(xiàn)中運量公交系統(tǒng)的直接服務(wù)，快速連接鄰近軌道站點。暫時沒有條件的也應(yīng)開設(shè)與最近軌道站點銜接的公交線路，并考慮利用進出干道開設(shè)高峰期公交專用道，發(fā)送大站快車或直達快車進入鄰近交通樞紐。對于大型居住社區(qū)內(nèi)的接駁公交線路，在規(guī)劃、運營和管理時應(yīng)遵循以人為本的原則，公交站點應(yīng)盡可能靠近居住區(qū)，并可參照新加坡設(shè)置連接站點和居民區(qū)的風(fēng)雨連廊。[10]

（三）便捷的無縫換乘錨固軌道優(yōu)勢

在現(xiàn)階段，軌道交通還無法顧及每一個大型居住社區(qū)。因此，在構(gòu)建“軌道交通為主導(dǎo)、中運量交通為銜接、‘最后一公里為補充”的多層次公共交通體系過程中，應(yīng)強調(diào)軌道交通與公交、自行車、步行的換乘，適當(dāng)弱化軌道交通與出租車、小汽車的換乘。[11]通過運營管理一體化、票制票價一體化、設(shè)施建設(shè)一體化等措施鼓勵多種公交方式間的換乘，錨固軌道交通優(yōu)勢。同時，重視無障礙設(shè)施的建設(shè)及公眾的有效參與，提升公交服務(wù)品質(zhì)。

與新加坡新市鎮(zhèn)相比，我國大型居住社區(qū)的土地利用與公共交通組織的契合程度有待進一步提升，無縫換乘理念一直無法由“戰(zhàn)略”落實為“戰(zhàn)術(shù)”。目前，許多服務(wù)于大型居住社區(qū)的軌道站點孤立設(shè)置，與常規(guī)公交換乘極其不便，致使站點周邊摩托車、黑車泛濫。即使軌道站點周邊有公交站，步行300～500 m已是服務(wù)良好的公交接駁，換乘優(yōu)勢有待加強在新加坡、香港等公交都市，公交與軌道交通換乘步行距離通常不大于50 m。為了加強軌道交通與公交的緊密銜接，對于重要的軌道交通樞紐應(yīng)考慮設(shè)置大型公交起訖站。起訖站內(nèi)的公交線路應(yīng)盡可能擴大軌道交通樞紐的輻射范圍，且應(yīng)設(shè)置人車完全分流的島狀鋸齒式站臺。[11]

自行車是綠色交通工具，但軌道交通站點周邊缺乏自行車換乘（bike and ride， B&R）場地。應(yīng)加強B&R設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮自行車為軌道交通短駁服務(wù)的功能。在城市軌道交通車站建設(shè)中，應(yīng)合理設(shè)置B&R停車場；停車場出入口應(yīng)結(jié)合車站出入口周圍的用地和建筑物情況進行設(shè)置。規(guī)模較大的車站可考慮利用地下空間設(shè)置停車場，如有必要可安排專人管理，低廉收費。在部分市郊軌道站點，還可以適當(dāng)設(shè)置小汽車換乘（park and ride， P&R）停車場，按次優(yōu)惠收費，鼓勵小汽車換乘軌道交通進入市區(qū)，緩解市區(qū)交通壓力。出租車是輔助公交方式，不能作為客流疏散的主導(dǎo)方式。在公交不發(fā)達、公交服務(wù)水平不高的前提下，可設(shè)置少量出租車上下客位。[11]

五、結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化背景下以新市鎮(zhèn)、大型居住社區(qū)建設(shè)為先導(dǎo)，軌道交通為紐帶的空間響應(yīng)已成為大城市多中心空間布局與高密度城市建設(shè)的主旋律。面對我國軌道交通在規(guī)模布局、功能布局和線路布局方面的發(fā)展瓶頸問題，毫無疑問，應(yīng)當(dāng)通過高密度混合開發(fā)優(yōu)化職住平衡，通過多層次公交體系強化軌道地位，通過便捷的無縫換乘錨固軌道優(yōu)勢，以此助力新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進和諧社會構(gòu)建。

說明：本文系國家社科基金重大項目12&Z D203、國家社科基金一般項目14BSH032階段研究成果。

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責(zé)任編輯：張 煒