從有形建筑市場到公共資源交易平臺(tái)
——寫在《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》公開發(fā)布之際

重慶市工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)交易中心總工程師辦公室主任謝清軍

從有形建筑市場到公共資源交易平臺(tái)
——寫在《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》公開發(fā)布之際

重慶市工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)交易中心總工程師辦公室主任謝清軍

為了規(guī)范建筑市場、使建設(shè)工程交易活動(dòng)實(shí)現(xiàn)“從無形到有形、從隱蔽到公開、從無序到有序”的根本性轉(zhuǎn)變、使建筑市場各方主體行為得到規(guī)范、同時(shí)有效遏制工程建設(shè)領(lǐng)域承發(fā)包環(huán)節(jié)的腐敗現(xiàn)象，從1992年開始，我國部分地區(qū)開始探索建立有形建筑市場（即建設(shè)工程交易中心，以下統(tǒng)稱“有形建筑市場”）。在中紀(jì)委、監(jiān)察部等部門的大力支持下，原建設(shè)部、國務(wù)院辦公廳先后出臺(tái)意見對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，有形建筑市場的探索實(shí)踐得到大力推廣。截至2007年，全國336個(gè)地級(jí)以上城市，有325個(gè)建立了有形建筑市場。實(shí)踐證明，有形建筑市場的建設(shè)取得了顯著的成效，已經(jīng)成為工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)體現(xiàn)公開、公平、公正原則的統(tǒng)一平臺(tái)，成為建筑市場信用體系建設(shè)的重要載體，得到全社會(huì)的認(rèn)可。

但是，由于種種原因，其法律地位未能明確，給有形建筑市場的正常運(yùn)行帶來坎坷和困擾，也影響了其正常作用的有效發(fā)揮。同時(shí)，還存在著各地發(fā)展不均衡、模式不統(tǒng)一、機(jī)制不健全、運(yùn)作不規(guī)范等問題，這在一定程度上影響著有形建筑市場的健全、完善和可持續(xù)發(fā)展。2009年開始的工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)整治提出，“建立健全統(tǒng)一規(guī)范的工程建設(shè)有形市場”；2011年，中辦、國辦在《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》中首次提出“建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)”；2012年，中央治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組在南昌召開全國公共資源交易市場建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)；2013年，《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》正式頒布，有形建筑市場的生存和可持續(xù)發(fā)展面臨著持續(xù)的壓力和挑戰(zhàn)。

隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛普及，“依法治國”理念的莊嚴(yán)提出，我國已經(jīng)步入了“國家治理能力現(xiàn)代化”時(shí)代。在這樣的時(shí)代背景下，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入了新常態(tài)，我國的行政審批制度改革深入推進(jìn)，有形建筑市場歸并整合到公共資源交易平臺(tái)是必然趨勢。同時(shí)，面臨著交易平臺(tái)市場化競爭、交易場地作用逐步弱化、交易范圍進(jìn)一步縮小等巨大挑戰(zhàn)。筆者力求從有形建筑市場23年的發(fā)展歷程中總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)和啟示，以期為未來公共資源交易平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。

有形建筑市場到公共資源交易平臺(tái)的發(fā)展歷程

回顧有形建筑市場23年的發(fā)展歷程，大致可以分為4個(gè)階段：

初建階段（1992～2002年）。有形建筑市場自1992年在幾個(gè)中心城市開始創(chuàng)立，當(dāng)時(shí)的初衷是探索和試驗(yàn)。1996年，原建設(shè)部、監(jiān)察部等4部門聯(lián)席會(huì)議肯定了有形建筑市場這種形式，提出在全國地級(jí)以上城市建立有形建筑市場的要求。1997年，原建設(shè)部印發(fā)了《建立建設(shè)工程交易中心的指導(dǎo)意見》，其中，明確了有形建筑市場主要有3大功能、工作中應(yīng)遵循5大原則。1998年，在北京、上海、南京等多個(gè)城市召開的全國有形建筑市場建設(shè)工作座談會(huì)上，中紀(jì)委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)有形建筑市場建設(shè)給予了充分的肯定，要求大家進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，推進(jìn)有形建筑市場建設(shè)。

鞏固提高階段（2002～2007年）。2002年1月，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)[2002]21號(hào)文轉(zhuǎn)發(fā)了原建設(shè)部、原國家計(jì)委、監(jiān)察部《關(guān)于健全和規(guī)范有形建筑市場的若干意見》，提出為切實(shí)加強(qiáng)對(duì)有形建筑市場的管理，由原建設(shè)部牽頭，會(huì)同原國家計(jì)委、監(jiān)察部等有關(guān)部門成立部際協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)

指導(dǎo)全國有形建筑市場健全和規(guī)范工作。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門要高度重視有形建筑市場的建設(shè)，加強(qiáng)管理，規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)有形建筑市場健康發(fā)展，創(chuàng)造公開、公正、公平的建筑市場競爭環(huán)境。這個(gè)文件的出臺(tái)，標(biāo)志著全國有形建筑市場建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新階段。

完善法規(guī)制度階段（2008～2012年）。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)同志的指示精神，原建設(shè)部等5部門聯(lián)合開展并完成有形建筑市場和工程招投標(biāo)的普查調(diào)研工作，標(biāo)志著有形建筑市場進(jìn)入到了完善法規(guī)制度階段。這個(gè)階段的主要任務(wù)就是在普查調(diào)研的基礎(chǔ)上，建立健全有形建筑市場和工程招標(biāo)投標(biāo)的管理制度，任務(wù)之一就是要確立有形建筑市場的地位，制定全國統(tǒng)一的有形建筑市場管理辦法，對(duì)有形建筑市場的性質(zhì)、功能、工作原則和程序，以及市場交易的范圍等都做出明確的規(guī)定，從法規(guī)上、制度上對(duì)有形建筑市場的管理進(jìn)行規(guī)范，把招標(biāo)投標(biāo)和有形建筑市場的管理納入科學(xué)化、規(guī)范化的軌道。但實(shí)際上，這個(gè)階段沒能按照預(yù)期的目標(biāo)設(shè)定走下去。

整合發(fā)展階段（2012年6月至今）。2012年6月，全國公共資源交易市場建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)在南昌召開。會(huì)后，印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場的意見》（征求意見稿）。該征求意見稿指出，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、因地制宜、循序漸進(jìn)”的總體思路，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，整合利用好現(xiàn)有各類招標(biāo)投標(biāo)市場，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源市場。2013年3月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)施國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工的通知》要求“整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)，有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)監(jiān)督管理?！?014年6月，《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的方案》開始征求社會(huì)意見，該方案提出，“以整合共享資源、統(tǒng)一制度規(guī)則、創(chuàng)新體制機(jī)制為重點(diǎn)，以信息化建設(shè)為支撐，著力構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)體系?！边@個(gè)階段，全國各地有形建筑市場開始逐漸歸并整合到公共資源交易平臺(tái)。2015年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》，為整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)設(shè)定了時(shí)間表。

影響有形建筑市場向公共資源交易平臺(tái)發(fā)展的因素

從有形建筑市場到公共資源交易平臺(tái)發(fā)展，有外部發(fā)展環(huán)境變化的影響，也有有形建筑市場內(nèi)部體制機(jī)制的障礙，究其原因，主要有以下幾方面：

一是處理好政府和市場的關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)提出，市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。這既是對(duì)國內(nèi)外長期歷史經(jīng)驗(yàn)的精辟總結(jié)，更是指明了深化改革的方向和目標(biāo)。在這樣的背景下，擴(kuò)大市場對(duì)具有共性的公共資源配置范圍，成為必然。

二是建立全國統(tǒng)一大市場，消除地方壁壘的根本保證。有形建筑市場各自為政，體制機(jī)制各異，模式不統(tǒng)一，運(yùn)作不規(guī)范，地方保護(hù)嚴(yán)重。黨的十八屆三中全會(huì)提出，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系、著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性、清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。為了建立全國統(tǒng)一大市場，國家更加注重公共資源交易監(jiān)管模式頂層設(shè)計(jì)，著力消除有形建筑市場“地方模式”，整合建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)。

三是依法治國，提高國家治理能力現(xiàn)代化的需要。有形建筑市場依托行業(yè)部門建立，部門利益導(dǎo)致同體監(jiān)督現(xiàn)象普遍，不能實(shí)現(xiàn)公共資源交易決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的“三權(quán)分立”和有效制衡。黨的十八屆三中全會(huì)提出，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。特別是黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國的決定，要求政府部門“法無授權(quán)不可為”。公共資源交易監(jiān)管體制逐步得以重建，作為行業(yè)部門主導(dǎo)建立的有形建筑市場必然會(huì)失去行業(yè)部門保護(hù)，職能進(jìn)一步削弱，為公共資源交易平臺(tái)“合并同類項(xiàng)”創(chuàng)造了條件。

四是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展，市場管理方式轉(zhuǎn)變的必然選擇?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展速度超乎人們的想象，同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及應(yīng)用促進(jìn)了公共資源網(wǎng)上交易平臺(tái)建設(shè)應(yīng)用，改變了公共資源交易習(xí)慣，大大削弱了有形建筑市場場地服務(wù)功

能的作用，極大地提高了公共資源監(jiān)管效率。

五是對(duì)有形建筑市場無法從根本上解決源頭防腐，甚至成為利益輸送的鏈條的全面總結(jié)后建立長效機(jī)制的結(jié)果。有形建筑市場普遍建立后，圍標(biāo)串標(biāo)、暗箱操作、權(quán)錢交易等腐敗問題依然十分猖獗，甚至有的有形建筑市場成為利益輸送的捷徑。有形建筑市場管辦不分，誠信體系建設(shè)不完善，收費(fèi)高、服務(wù)水平低，無法從制度上解決“燈下黑”問題。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，整合資源，健全機(jī)制，重構(gòu)統(tǒng)一規(guī)范公共資源交易有效監(jiān)管長效機(jī)制才是治本之策。

有形建筑市場的實(shí)踐對(duì)公共資源交易平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展的啟示

事實(shí)證明，從有形建筑市場建立到公共資源交易平臺(tái)整合，在我國市場體系不完善、誠信體系不健全的條件下，對(duì)保障公共資源交易公平競爭、彌補(bǔ)市場失靈、維護(hù)市場秩序發(fā)揮了重要作用。對(duì)促進(jìn)公共資源交易平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展，可提供以下經(jīng)驗(yàn)啟示。

因地制宜科學(xué)建設(shè)是平臺(tái)高效運(yùn)行的前提。從各地的實(shí)踐來看，交易體量較小的縣市和部分省會(huì)城市選擇綜合型模式，如重慶各區(qū)縣和云南、江西等。各類專業(yè)交易平臺(tái)交易體量都較大的特大城市選擇行業(yè)型模式，如京、津、滬、渝等。公共資源交易平臺(tái)應(yīng)充分考慮交易種類和交易量、平臺(tái)人員數(shù)量和結(jié)構(gòu)、現(xiàn)有平臺(tái)運(yùn)行效果和前景、現(xiàn)有場地位置和面積等因素，因地制宜科學(xué)建設(shè)。公共資源交易平臺(tái)的整合，應(yīng)重在工作效率和服務(wù)質(zhì)量的提高，重在信息平臺(tái)的整合和資源共享，而不是簡單的場地集中。

規(guī)則流程統(tǒng)一是公共資源交易平臺(tái)發(fā)展的關(guān)鍵。實(shí)踐證明，北京、廣州、上海等公共資源交易平臺(tái)發(fā)展較好的地區(qū)，都具有區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的交易流程規(guī)則，在全國處于引領(lǐng)示范地位。公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)，應(yīng)按照要素自由流動(dòng)、市場主體公平競爭的現(xiàn)代市場機(jī)制要求，根據(jù)工程招投標(biāo)、政府采購、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易等公共資源類別屬性，分類制訂統(tǒng)一、公平、透明的市場交易規(guī)則，著力消除市場壁壘，實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。

信息化整合是公共資源交易平臺(tái)發(fā)展的方向。在公共資源交易過程中，信息化是確保公共資源交易公開、公平、公正和誠實(shí)信用的重要支撐。特別是在《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》出臺(tái)后，各地在信息化投入、信息化人才引進(jìn)方面形成你追我趕的發(fā)展態(tài)勢，在公共資源交易平臺(tái)信息互通、資源共享等方面開展了積極探索。為保證公共資源交易平臺(tái)的信息全國共享，應(yīng)進(jìn)一步加大公共資源公共服務(wù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定和信息的采集工作。

市場誠信體系建設(shè)是公共資源交易平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展的保障。全國有影響力的公共資源交易平臺(tái)都非常重視企業(yè)誠信體系建設(shè)。如北京、南京、廣州等千億元級(jí)交易大平臺(tái)都積極爭取行業(yè)部門支持，強(qiáng)化與行業(yè)管理關(guān)聯(lián)度，與行業(yè)部門一起建立誠信綜合評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)合同履約行為的評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于招標(biāo)投標(biāo)適時(shí)評(píng)分，引導(dǎo)投標(biāo)單位誠信履約，促進(jìn)市場的健康發(fā)展。實(shí)踐證明，通過履約評(píng)價(jià)與市場的“兩場聯(lián)動(dòng)”，褒揚(yáng)誠信、懲戒失信，有力地推動(dòng)了優(yōu)勝劣汰市場化機(jī)制的建立。

公益屬性是公共資源交易平臺(tái)的本質(zhì)。公共資源交易平臺(tái)建設(shè)的初衷是為了規(guī)范公共資源交易各方行為，加快建立和完善與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共資源交易機(jī)制，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。因此，公共資源交易平臺(tái)是政府監(jiān)督管理市場的載體，是引導(dǎo)市場規(guī)范有序的支撐，是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的抓手。國家相關(guān)法規(guī)政策都強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持平臺(tái)的公共服務(wù)職能，明確規(guī)定不得以營利為目的。

抓住大數(shù)據(jù)手段應(yīng)用，著實(shí)開展招標(biāo)效果后評(píng)估。在工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，北京、南京、廣州、重慶等地招標(biāo)投標(biāo)交易中心先后與高校、社科院等科研機(jī)構(gòu)開展合作，應(yīng)用大數(shù)據(jù)思維對(duì)工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)數(shù)據(jù)開展挖掘工作，為監(jiān)督部門查處圍標(biāo)串標(biāo)行為提供參考，為招標(biāo)人評(píng)估評(píng)標(biāo)效果提供決策意見，為政府部門固定資產(chǎn)投資決策提供數(shù)據(jù)支撐等方面發(fā)揮了積極的作用。各級(jí)行政主管部門應(yīng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段，通過對(duì)招標(biāo)投標(biāo)交易數(shù)據(jù)的挖掘，實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督和自動(dòng)預(yù)警。

在當(dāng)初法律體系不健全、信息技術(shù)相對(duì)落后背景下產(chǎn)生的有形建筑市場，實(shí)現(xiàn)了工程承發(fā)包交易從無形到有形的有效監(jiān)管。實(shí)踐證明，整合建立集中統(tǒng)一的公共資源交易市場，實(shí)現(xiàn)了由管理操作一體向管辦分離轉(zhuǎn)變、由分散市場交易向集中市場的轉(zhuǎn)變，市場交易信息更加公開透明，市場秩序更加規(guī)范有序，對(duì)于提高公共資源的配置效率和質(zhì)量、推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)長效機(jī)制建立發(fā)揮了重要作用。作為公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)、運(yùn)行、管理者，只有順應(yīng)全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的政策取向，牢固樹立法治思維、市場化思維和“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，主動(dòng)作為、主動(dòng)求變，做改革的推動(dòng)者，才能在深化改革中占據(jù)主動(dòng)，才能適應(yīng)未來發(fā)展的需要。（來源：《中國建設(shè)報(bào)》2015-08-18）