大型保障性住房工程建設(shè)項目管理實踐與探討

許富艷

（上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院 土木工程與交通學(xué)院， 上海 200438）

0 引 言

保障性住房，是與商品性住房(簡稱商品房)相對應(yīng)的一個概念。保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價格或租金的住房。保障性住房由廉租住房、經(jīng)濟適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成。與商品房相比，保障性住房制度還很不完善。為此，我國已經(jīng)提出要加大保障性住房建設(shè)力度，進(jìn)一步改善人民群眾的居住條件，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。改善城市低收入居民的居住條件，是重要的民生問題。加快建設(shè)保障性安居工程，對于改善民生、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

近年來，上海地區(qū)保障性住房開發(fā)量急劇上升，工程多以建筑群形式出現(xiàn)(一次開工量往往達(dá)到幾十萬甚至百萬平方米，每個獨立工程住宅單體數(shù)量多達(dá)幾十個)。作為如此形式出現(xiàn)的大型保障性住房工程，據(jù)分析存在如下三個主要特點：開發(fā)利潤薄，成本控制要求嚴(yán)；分塊發(fā)包，平行施工，參建單位眾多，組織協(xié)調(diào)量大，管理難度高；工期要求嚴(yán)，施工組織及管理要求高。

針對上述特點，筆者結(jié)合上海市某大型居住社區(qū) 1 期工程的現(xiàn)場實際管理工作進(jìn)行敘述和分析，重點研究管理的對策。

本工程為大型居住社區(qū)，占地面積 6.04 km2，總建筑面積 595 萬 m2。其中住宅 454 萬 m2?？偼顿Y約 63 億元的 1 期工程于 2012 年 11 月開工，涉及 12 個地塊、保障性住房 98萬 m2，主要建設(shè)內(nèi)容為 11 層～18 層的高層住宅；施工進(jìn)度要求為 2011 年 11 月至 2013 年 11 月。

1 工程難特點分析及管理措施

1.1 開發(fā)利潤薄，成本控制要求嚴(yán)

目前，上海地區(qū)的大型保障性住房項目基本上由大型國有企業(yè)負(fù)責(zé)進(jìn)行開發(fā)。開發(fā)單位與所在區(qū)政府簽訂開發(fā)協(xié)議，建設(shè)資金由開發(fā)單位自籌，政府回購按照商定好的工程節(jié)點進(jìn)行搭橋。因此對于企業(yè)來說，開發(fā)資金投入巨大，據(jù)了解，企業(yè)多采取向銀行貸款的方式進(jìn)行資金的籌集。另外，由于保障性住房是針對中低收入住房困難家庭進(jìn)行建設(shè)的，其出售價格較于商品房低。但由于建設(shè)成本相對較為固定，導(dǎo)致其開發(fā)利潤薄。綜合上述兩個特點，導(dǎo)致開發(fā)單位資金壓力相對較大，勢必要求其對成本控制的工作更加嚴(yán)格。

1.2 分塊發(fā)包，平行施工，參建單位眾多，組織協(xié)調(diào)量大，管理難度高

大型保障性住房項目一次開工量往往達(dá)到幾十萬甚至百萬平米，在總體規(guī)劃中，往往將如此巨大的開發(fā)項目劃分成若干個地塊。但是每個地塊住宅單體數(shù)量仍多達(dá)幾十個，屬于建筑群項目?？紤]到施工企業(yè)的承受量，開發(fā)單位往往采取分塊發(fā)包、平行施工的方式。這樣就造成了參建單位多的現(xiàn)象，給工程組織協(xié)調(diào)帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

1.3 工期要求嚴(yán)，施工組織及管理要求高

本工程作為大型保障性住房項目，一次開發(fā)量為 98萬 m2，涉及到的單體個數(shù)近 100 個，施工進(jìn)度要求為 2011年 11 月至 2013 年 11 月。其建設(shè)內(nèi)容不僅有以單體型式出現(xiàn)的住宅，而且還包括了各住宅小區(qū)內(nèi)的地下車庫。據(jù)了解，目前上海地區(qū)此類型的大型保障性住房項目的設(shè)計工況基本為：先施工高層住宅后施工地下車庫，但住宅施工層數(shù)受車庫施工制約不等。而由于保障性住房的政府搭橋節(jié)點是以住宅形象節(jié)點為控制目標(biāo)的，造成了工況制約與形象節(jié)點互相矛盾的關(guān)系，給工程的工期控制提出了很高的要求。因此，對于項目管理者來說，整體項目的施工組織及管理要求非常高。

2 針對性的管理措施

2.1 嚴(yán)格成本控制

成本控制主要集中在設(shè)計階段的控制、施工階段的控制、政府搭橋要求的落實幾個方面。下面分別對上述四項重點工作提出管理措施。

2.1.1 設(shè)計階段的控制

隨著保障性住房建設(shè)的不斷推進(jìn)，其工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)要求已趨于固定。例如：按照《上海市保障性住房建設(shè)導(dǎo)則(試行)》的要求，在規(guī)劃設(shè)計中，對容積率、建筑密度、建筑高度、路網(wǎng)密度和街坊(宗地)用地規(guī)模等都已做出了明確的要求；按照《上海市保障性住房設(shè)計導(dǎo)則(試行)》的要求，對停車位配置指標(biāo)、住宅套型建筑面積、各功能房間的使用面積、節(jié)能及裝修標(biāo)準(zhǔn)等都已做出了明確的要求。因此，在工程的設(shè)計階段，應(yīng)充分掌握各類標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的精神，做好項目的總體規(guī)劃，確定合理的技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)，向設(shè)計單位提供明確的設(shè)計任務(wù)書并在合理的范圍內(nèi)進(jìn)行優(yōu)化。進(jìn)入施工圖設(shè)計階段，必須跟蹤審核施工圖設(shè)計成果，對設(shè)計從施工、材料、設(shè)備等多方面，作必要的市場調(diào)查和計劃經(jīng)濟論證(上海地區(qū)目前已開發(fā)完成的大型保障性住房項目眾多，可進(jìn)行此方面的咨詢和調(diào)查，以收集相關(guān)所需的參考信息)，并提出咨詢報告。如發(fā)現(xiàn)設(shè)計可能會突破投資目標(biāo)，則協(xié)助設(shè)計人員提出解決方法。

2.1.2 施工階段的控制

目前，上海地區(qū)開發(fā)建設(shè)的大型保障性住房項目的施工總承包任務(wù)，都由大型建筑施工企業(yè)承接。此類施工企業(yè)的施工經(jīng)驗豐富，掌握的市場資源眾多，自身的施工成本控制體系較為完善。因此可通過公開招投標(biāo)選擇此類施工企業(yè)，并在招標(biāo)過程中對成本控制方面的內(nèi)容適當(dāng)提高評分比例，強調(diào)施工過程中的成本控制要求。開發(fā)建設(shè)單位可充分利用施工總承包單位的綜合性優(yōu)勢，以合同價格為控制目標(biāo)，通過嚴(yán)格的工程計量流程，合理確定工程結(jié)算價款，控制工程進(jìn)度款的支付。對于工程進(jìn)度款與進(jìn)度的關(guān)系，建議采取對進(jìn)度提前不獎勵而對進(jìn)度滯后則進(jìn)行處罰的措施，充分保證施工過程中的工程款支付按照預(yù)定好的資金使用計劃實施。

另外，上海地區(qū)大型保障性住房的開發(fā)區(qū)域多為郊縣地段，原基地多為農(nóng)業(yè)用地；加之上海地區(qū)特殊的軟土地基特點，基地內(nèi)的地質(zhì)條件較差(暗浜、明浜、松散回填料較多)。為了保證施工的順利開展(尤其是對樁基工程，保障性住房樁基多為預(yù)制成品樁，施工受不良地質(zhì)影響大，如地基不穩(wěn)導(dǎo)致樁機設(shè)備無法正常就位，無法保證樁施工的垂直度；處理不好，將極易出現(xiàn)設(shè)備停滯、勞動力窩工、工期延誤的現(xiàn)象)，施工前應(yīng)充分地進(jìn)行不良地質(zhì)的處理。一般情況下，不良地質(zhì)的處理可采用兩種方法：第一種為將淤泥土進(jìn)行換填，此種方法速度快，但費用相對高；第二種方法為用一定比例的石灰與淤泥土進(jìn)行拌合，改善土體的性能，此種方法速度相對慢，但費用低。采用何種方法處理，必須綜合考慮工程的進(jìn)度和費用要求選擇最優(yōu)的處理方案，委托施工總承包單位進(jìn)行處理(但建設(shè)單位應(yīng)提供詳盡的地質(zhì)分析資料)；要求施工單位根據(jù)樁基施工的進(jìn)度計劃和施工流程，制定最合理的處理方案，保證地基處理不影響施工的正常開展。如此，可最大限度地避免由于地基處理而造成的工程簽證的發(fā)生(不良地質(zhì)處理直接產(chǎn)生的費用應(yīng)由建設(shè)單位支付，因此此處的工程簽證主要為由于設(shè)備停滯、勞動力窩工及工期延誤而產(chǎn)生的)。

綜上所述，為了保證有效控制成本，必須建立完善的控制體系和流程。在組織體系中，可設(shè)立商務(wù)部、設(shè)計部和工程部三個主控部門，分別授予相應(yīng)的成本控制職責(zé)，建立分工獨立、協(xié)同合作的成本控制流程。例如：工程招投標(biāo)階段由商務(wù)部牽頭組織，設(shè)計部和工程部參與；設(shè)計階段的費用控制由設(shè)計部牽頭組織，商務(wù)部和工程部參與；施工過程中的費用控制由工程部牽頭組織，商務(wù)部和設(shè)計部參與。

2.1.3 政府搭橋要求的落實

保障性住房的銷售和分配多由政府牽頭進(jìn)行搭橋。搭橋的節(jié)點基本上定為：±0.00、主體結(jié)構(gòu)封頂和工程竣工三個里程碑。政府搭橋也是開發(fā)企業(yè)資金回籠的關(guān)鍵所在，因此必須嚴(yán)格落實搭橋的要求，嚴(yán)禁錯過搭橋的時間節(jié)點。這樣就對里程碑節(jié)點的控制要求非常嚴(yán)，在對承包單位的進(jìn)度要求中必須予以強調(diào)，制定出嚴(yán)格的控制措施。

另外，必須強調(diào)搭橋節(jié)點的相對固定，如產(chǎn)生變化(尤其是里程碑提前)將產(chǎn)生高額的趕工費用。因此，作為開發(fā)企業(yè)必須和政府進(jìn)行充分的溝通，確定相對固定的搭橋節(jié)點，充分說明變化帶來的影響。

2.2 整體管理，重點協(xié)調(diào)

對于如此巨大挑戰(zhàn)下的工程建設(shè)任務(wù)，根據(jù)分析，其組織協(xié)調(diào)管理主要集中在項目管理的組織協(xié)調(diào)和施工界面的劃分兩個方面。

2.2.1 項目管理的組織協(xié)調(diào)

(1)大型建筑群項目的建設(shè)過程中所涉及的協(xié)調(diào)管理事項有基地內(nèi)交通組織、基地總體平面布置、臨水臨電的設(shè)置。為此，開發(fā)單位往往設(shè)立工程建設(shè)指揮部進(jìn)行統(tǒng)一的項目管理。

首先，作為一個整體開發(fā)項目，內(nèi)部市政道路仍未建設(shè)成形，外圍市政道路相對較少。因此，整個基地的交通組織牽涉到各平行施工的地塊，開發(fā)單位在申請市政出入口之前必須進(jìn)行充分的調(diào)研和討論，確定合理的出入口位置和數(shù)量，以保證各地塊平行施工過程中的物資進(jìn)出順暢；并通過討論確定整個基地內(nèi)各地塊的車輛行駛路線和臨時道路規(guī)格，避免造成施工過程中道路堵塞而影響施工的正常開展。最終形成基地內(nèi)交通組織管理體系和制度，并與各地塊總承包單位簽訂《基地臨時道路交通責(zé)任書》，劃分衛(wèi)生包干區(qū)，明確管理職責(zé)，達(dá)成統(tǒng)一管理的思路。

其次，作為一個整體開發(fā)項目，除了臨時道路外，基地內(nèi)用地還包括了施工、辦公、生活三大功能區(qū)。為了便于基地的安全文明施工管理，促進(jìn)項目形象建設(shè)，必須對總體平面布置進(jìn)行合理安排。細(xì)分開來可由以下幾個方面組成。①地塊內(nèi)平面布置。按照整體布局要求，由各地塊總承包單位獨立安排，不單獨設(shè)置生活區(qū)；地塊出入口設(shè)置必須滿足基地內(nèi)交通組織的要求。②生活區(qū)集中設(shè)置。根據(jù)基地內(nèi)各地塊的位置、相互關(guān)系以及人員數(shù)量，合理選擇集中生活區(qū)的位置和規(guī)模，并避免對主體工程產(chǎn)生影響(一般選擇項目綠化功能區(qū)內(nèi))，將生活區(qū)按照集中設(shè)置、分塊管理的原則進(jìn)行布置。③集中辦公區(qū)的設(shè)置。由于設(shè)立了工程建設(shè)指揮部統(tǒng)一進(jìn)行項目管理，牽涉到整個基地建設(shè)的事務(wù)需要集中進(jìn)行辦理，需要設(shè)立集中辦公區(qū)?？梢赃x擇基地內(nèi)不影響各地塊施工、便于進(jìn)出的區(qū)域進(jìn)行布置。

最后，作為建筑工程項目的施工，臨水臨電至關(guān)重要?？紤]到項目的整體開發(fā)，必須組織各承包單位對臨水臨電的布置進(jìn)行通盤研究，對臨水臨電的用量、線路布置、過程維護等等進(jìn)行集中研討確定，形成統(tǒng)一的書面文件進(jìn)行約束。

(2)大型建筑群項目的建設(shè)過程中參建單位多。作為統(tǒng)一管理的工程建設(shè)指揮部，為了促進(jìn)整個基地建設(shè)向更好的方向發(fā)展，有必要從工程質(zhì)量管理、安全文明施工管理和進(jìn)度管理三方面進(jìn)行統(tǒng)一的組織。組織基地內(nèi)所有參建單位形成管理小組，制定整體項目的管理規(guī)定、檢查標(biāo)準(zhǔn)以及考核評比獎罰機制，形成“比、學(xué)、趕、幫、超”的建設(shè)氛圍，促進(jìn)工程建設(shè)向有利的方向發(fā)展。本工程現(xiàn)場施工涉及的主要單位有 2 個總包單位(分為 6 個標(biāo)段)、3 個監(jiān)理單位(分為 6個標(biāo)段)。在施工準(zhǔn)備階段就策劃了《×××××項目現(xiàn)場施工聯(lián)合管理制度》，制定了樣板工程制度、項目管理聯(lián)席會議制度、月度聯(lián)合檢查制度、季度聯(lián)合檢查考核制度、交流學(xué)習(xí)制度等；統(tǒng)一規(guī)定資料管理體系，根據(jù)聯(lián)合管理制度的要求，各項制度的實施由監(jiān)理單位負(fù)責(zé)，過程中起到了良好的推進(jìn)作用。

2.2.2 施工界面的劃分

在大型建筑群項目的建設(shè)過程中，工作界面的劃分是避免出現(xiàn)扯皮、糾紛等現(xiàn)象的保證。在此類大型保障性住房項目建設(shè)過程中，工作界面可分為臨時設(shè)施的界面和實體工程的界面兩類。

(1)臨時設(shè)施界面的劃分。對本工程此類大型建筑群項目而言，臨時設(shè)施界面的劃分主要是基地內(nèi)公共臨時道路建設(shè)和過程中維護管理界面的劃分。由于項目進(jìn)行了統(tǒng)一的交通組織管理，基地內(nèi)、地塊外的道路成了共用設(shè)施，因此，共用臨時道路的建設(shè)和過程維護必須劃分清晰的界面。筆者認(rèn)為，應(yīng)在前期場地策劃中進(jìn)行統(tǒng)一的分配，制定統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，誰施工誰進(jìn)行過程中維護和衛(wèi)生包干，賦予責(zé)任區(qū)單位相應(yīng)的管理權(quán)利和義務(wù)；對于違反基地交通組織管理制度的現(xiàn)象進(jìn)行證據(jù)采集，每月集中統(tǒng)一處理。

(2)實體工程界面的劃分。對本工程此類大型保障性住房項目而言，工程不僅包括住宅建設(shè)，還包括了基地內(nèi)配套設(shè)施的建設(shè)，界面劃分主要集中在基地內(nèi)市政道路的建設(shè)方面?；貎?nèi)住宅建設(shè)施工場地與道路建設(shè)施工場地將會出現(xiàn)重疊的現(xiàn)象。為了避免造成影響，主要采取錯開施工節(jié)點的措施(一般性基地內(nèi)市政道路的施工晚于住宅的施工)。但考慮到市政管網(wǎng)與住宅區(qū)內(nèi)室外總體的施工銜接，一定存在一段時間的重疊。因此，還必須要求各施工總承包單位對重疊時間段內(nèi)的場地布置進(jìn)行詳細(xì)考慮，盡可能地做到互不影響。對于項目管理方而言，在此段施工階段內(nèi)，組織管理工作的重點將偏向室外總體與市政道路施工方面。

2.3 細(xì)化施工組織和管理

就施工組織和管理而言，重點控制各項施工任務(wù)的完成節(jié)點與銜接。筆者將從具體的分部工程方面著手展開討論。

對于地基與基礎(chǔ)工程設(shè)計要求來說，此類型的保障性住房項目一般為住宅層高為 11 層～18 層(采用預(yù)應(yīng)力管樁，地下 1 層，放坡開挖)，地下車庫位于住宅小區(qū)中間，均為全埋式 1 層地下室(采用預(yù)制方樁，基坑圍護采用水泥土攪拌樁+2級放坡)。

(1)樁基施工階段。樁基工程施工順序按照先內(nèi)后外的原則?；訃o采用的水泥土攪拌樁，考慮到工程樁的擠土效應(yīng)，需后施工。為了縮短樁基工程的時間，車庫基坑圍護樁的施工必須穿插在工程樁施工期內(nèi)；同時為了保證基坑圍護體系的質(zhì)量，必須做好兩項工作。①設(shè)計單位必須明確工程樁擠土效應(yīng)的范圍，以便確定圍護樁穿插施工的時機。②施工總承包單位必須合理安排樁基工程施工的流程，避免出現(xiàn)工程樁擠土效應(yīng)影響圍護樁的現(xiàn)象，為流水作業(yè)打下堅實的基礎(chǔ)。

(2)結(jié)構(gòu)施工階段。住宅施工層數(shù)由于受車庫施工制約，是從安全性角度進(jìn)行考慮的，因此在地下結(jié)構(gòu)施工階段，地下車庫的施工處于關(guān)鍵線路上，必須作為進(jìn)度控制的重點。為了避免出現(xiàn)住宅樓施工停滯的現(xiàn)象，必須做好以下工作。①根據(jù)高層住宅與車庫的距離，要求設(shè)計單位針對不同情況，明確各單體受制約的具體要求以及整體工程的施工工況。②施工總承包單位必須在遵照設(shè)計工況的前提下，編制整體工程的施工總進(jìn)度計劃(配以詳細(xì)的勞動力配置、機械設(shè)備配備、材料采購計劃等)，合理安排土方開挖、地下結(jié)構(gòu)施工的流程(尤其是住宅樓和地下車庫施工的搭接)，并針對每個單體編制施工計劃，以有效指導(dǎo)現(xiàn)場施工。③施工過程中，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)場實際情況，對照計劃和設(shè)計工況及時進(jìn)行分析，找出偏差并及時進(jìn)行合理調(diào)配，避免出現(xiàn)住宅樓施工受到條件制約而被迫停滯的現(xiàn)象。

3 結(jié) 語

通過參與實際工程的現(xiàn)場管理工作，上述各項管理措施部分得到了有效地驗證，對工程建設(shè)起到了有利的推動作用。部分措施是通過管理經(jīng)驗反思得出的建議性結(jié)論，將在后續(xù)工程實踐中進(jìn)一步進(jìn)行驗證和修正。