福建自由貿(mào)易試驗區(qū)海事監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新研究

王華明（福州海事局，福建福州350000）

福建自由貿(mào)易試驗區(qū)海事監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新研究

王華明
（福州海事局，福建福州350000）

通過對福建自貿(mào)區(qū)試驗區(qū)海事監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新的意義、機遇、挑戰(zhàn)和原則的分析，提出“以法治化”為保障，以 “安全化”為底線，以 “信息智能化”為支撐，以 “措施化”為手段的總體框架和實踐路徑，以全面提升海事監(jiān)管效能和服務(wù)航運發(fā)展能力，更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略。

自貿(mào)區(qū)；海事監(jiān)管；創(chuàng)新

建立福建自貿(mào)試驗區(qū)是黨中央、國務(wù)院做出的重大決策，是在新形勢下推進改革開放和深化兩岸經(jīng)濟合作的重要舉措，對加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗，具有重要意義。如何抓住這一重大的歷史機遇，全面深化海事改革，探索轉(zhuǎn)變海事管理職能，建立與福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)的新型海事監(jiān)管服務(wù)模式，提升事中事后監(jiān)管能力和水平，形成可復(fù)制可推廣的改革經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶動的積極作用，這成為當前福建海事亟待解決的重要課題。

一、福建自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)相關(guān)背景和海事監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新的意義

（一）福建自貿(mào)試驗區(qū)概況

福建自貿(mào)試驗區(qū)是中國政府設(shè)立在福建的區(qū)域性自由貿(mào)易園區(qū)，2014年12月12日由國務(wù)院決定設(shè)立。自貿(mào)區(qū)總面積118.04平方公里，包括平潭片區(qū)43平方公里、廈門片區(qū)43.78平方公里、福州片區(qū)31.26平方公里。2015年4月8日，國務(wù)院印發(fā)了《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》 （國發(fā)〔2015〕20號），并于2015年4月21日舉行了揭牌儀式，標志著福建啟動了新一輪的改革創(chuàng)新和對外開放。

福建自貿(mào)試驗區(qū)圍繞立足兩岸、服務(wù)全國、面向世界的戰(zhàn)略要求，充分發(fā)揮改革先行優(yōu)勢，營造國際化、市場化、法治化營商環(huán)境，把自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為改革創(chuàng)新試驗田；充分發(fā)揮對臺優(yōu)勢，率先推進與臺灣地區(qū)投資貿(mào)易自由化進程，把自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為深化兩岸經(jīng)濟合作的示范區(qū)；充分發(fā)揮對外開放前沿優(yōu)勢，建設(shè)21世紀海上絲綢之路核心區(qū)，打造面向21世紀海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)開放合作新高地。

（二）海事監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新的意義

福建自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立是為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗，以制度創(chuàng)新為核心，貫徹“一帶一路”建設(shè)等國家戰(zhàn)略。航運的發(fā)展，尤其自貿(mào)試驗區(qū)的貨物國際間自由貿(mào)易順利進行對于整個福建自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用，海事部門作為航運的監(jiān)管機構(gòu)，在服務(wù)福建自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)和發(fā)展的重要性是不言而喻的。海事監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新的重大意義應(yīng)從有利于自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標的實現(xiàn)方面來理解和認識。海事部門應(yīng)當以自貿(mào)試驗區(qū)為“試驗田”，突破發(fā)展瓶頸，積極創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)模式、增強海事管理能力，全面提升海事監(jiān)管效能和服務(wù)航運發(fā)展能力，更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略的客觀要求。

二、海事監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新的機遇、挑戰(zhàn)和原則

（一）在福建自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中的機遇

在福建自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中，海事部門作為航運的監(jiān)管機構(gòu)面臨著重要的機遇。福建自貿(mào)試驗區(qū)中的各項業(yè)務(wù)無疑將涉及到眾多職能主管部門，要強化監(jiān)管部門協(xié)作，提升海事服務(wù)水平。福建自貿(mào)試驗區(qū)實行負面清單管理模式，很多項目無須審批，只需備案，有助于促成公開透明管理制度，提升航運服務(wù)功能。福建自貿(mào)試驗區(qū)探索具有國際競爭力的航運發(fā)展制度和運作模式，進一步開放航運服務(wù)領(lǐng)域，有助于推動拓展非傳統(tǒng)領(lǐng)域海事服務(wù)，增強海事監(jiān)管與服務(wù)綜合效能。

（二）在福建自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中的挑戰(zhàn)

在福建自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)中，海事監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新還面臨著諸多挑戰(zhàn)。海事相關(guān)業(yè)務(wù)尚沒有形成比較完整的制度體系，涉及國際船舶登記制度、船舶進出港報告制、航運服務(wù)領(lǐng)域開放措施等的具體操作管理辦法更是處于探索中。海事部門在精通福建自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的人才相對匱乏、經(jīng)驗不足、創(chuàng)新精神不夠，如何培養(yǎng)與福建自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的一流海事人才隊伍，是迫在眉睫的現(xiàn)實問題。建設(shè)過程中涉及政府功能的重新配置、監(jiān)管思路和制度的創(chuàng)新，建立與福建自貿(mào)試驗區(qū)相配套的海事監(jiān)管服務(wù)模式亟須解決的一個問題。

（三）海事監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新的原則

1.福建自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的獨特本質(zhì)決定了海事監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新的理念高度

福建自貿(mào)試驗區(qū)從根本上來說是國家全面深化改革、擴大開放的“試驗田”，這一本質(zhì)決定了其核心在于制度創(chuàng)新。在建設(shè)廣度上，不僅在于促進貿(mào)易和投資便利化，而且涉及政府職能轉(zhuǎn)變、管理模式創(chuàng)新等方面的改革任務(wù)，要通過制度的創(chuàng)新建設(shè)21世紀海上絲綢之路核心區(qū)和兩岸經(jīng)濟合作的示范區(qū)；在改革深度上，改革處于“深水區(qū)”，主要是機制體制層面的改革，而非技術(shù)層面、作業(yè)流程的改革，要徹底轉(zhuǎn)變海事傳統(tǒng)的管理制度，做到管少、管準、管精和管好，全面提升海事監(jiān)管效能；在發(fā)展高度上，要為全面深化改革和擴大開放積累新經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶動的積極作用，在立足于“可復(fù)制可推廣”的基礎(chǔ)上，形成一批有分量、有突破和有效能的改革成果。上述三個維度的獨特性是思考和推進福建自貿(mào)試驗區(qū)海事監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新的立足點和出發(fā)點。

2.福建自貿(mào)試驗區(qū)管理的現(xiàn)狀分析是海事監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新的現(xiàn)實基礎(chǔ)

海事管理制度經(jīng)過多年的探索和實踐，已經(jīng)形成較為全面和穩(wěn)固的架構(gòu)，但仍存在與新形勢、新要求不相適應(yīng)之處。福建自貿(mào)試驗區(qū)是新生事物，在福建自貿(mào)試驗區(qū)舉措中的國際船舶登記制度、船舶進出港報告制度、汽車平行進口和外貿(mào)集裝箱的捎帶等多元的新業(yè)務(wù)，自貿(mào)試驗區(qū)下的新監(jiān)管對象、監(jiān)管形式與監(jiān)管要求給海事帶來新的挑戰(zhàn)。在福建自貿(mào)試驗區(qū)管理的現(xiàn)狀下，海事面臨的執(zhí)法環(huán)境更為復(fù)雜，如何防范“新老風(fēng)險疊加”是我們面臨的重要課題。

3.福建自貿(mào)試驗區(qū)改革的重要辯證關(guān)系是海事監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新的方向把握

一是局部試驗與制度創(chuàng)新協(xié)同推進。在改革創(chuàng)新中，既要敢于大膽突破又要堅持依法辦事，既要探索嘗試又要建立制度，既要考慮先行先試的特殊性又要注重可復(fù)制可推廣的普遍性；二是貿(mào)易便利化與安全監(jiān)管統(tǒng)籌兼顧。在改革創(chuàng)新中，既要一線放開又要二線管好管住，既要精簡事前審批又要提升事中事后監(jiān)管能力，管好管住是前提是基礎(chǔ)，在有效監(jiān)管和風(fēng)險可控情況下，以高效便捷為出發(fā)點精簡事前審批，實現(xiàn)最大程度的貿(mào)易便利化；三是自身變革與服務(wù)市場相互促進。在改革創(chuàng)新中，既要深入研究，徹底解決制約自身發(fā)展、制約管理效能的瓶頸，要求積極回應(yīng)外部市場需求；既要解決企業(yè)的訴求和困難，又要注重頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進海事自身的改革與轉(zhuǎn)型。

三、海事監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新的路徑思考

總體來說，福建自貿(mào)試驗區(qū)的海事監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新，就是要以“法治化”為保障，以“安全化”為底線，以“信息智能化”為支撐，以“措施化”為手段，通過推進簡政放權(quán)、深化功能拓展、優(yōu)化作業(yè)流程、革新管理手段等舉措，切實轉(zhuǎn)變職能，全面履行海事管理職能，在充分防控各類風(fēng)險的前提下最大程度地促進便利化。

（一）完善法律法規(guī)體系建設(shè)

目前，除了《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》和《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》外，尚沒有完整涉及自由貿(mào)易試驗區(qū)海事法律制度的法律規(guī)范。具體來說，在宏觀層面上，可以借鑒上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗，首先由福建省人大出臺《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》這一地方性法規(guī)，將自由貿(mào)易試驗區(qū)海事法律制度納入調(diào)整；在微觀方面上，有兩個層級（由交通運輸部海事局和福建海事局）加強對國際船舶登記制度、船舶進出港報告制度的研究，出臺相關(guān)自由貿(mào)易試驗區(qū)海事規(guī)范性政策文件，為海事在自由貿(mào)易試驗區(qū)建成設(shè)中開展業(yè)務(wù)提供法律保障。

（二）提升海事行政管理效能

海事政務(wù)入駐福建自由貿(mào)易試驗區(qū)各綜合服務(wù)大廳，將“區(qū)內(nèi)事、區(qū)內(nèi)辦”作為自由貿(mào)易試驗區(qū)范圍內(nèi)政務(wù)受理工作的總體原則，以最大程度便利行政相對人為出發(fā)點，統(tǒng)籌海事受理及人員適時布點調(diào)整、優(yōu)化受理項目便民功能，推進電子政務(wù)建設(shè)，強化區(qū)內(nèi)受理政策創(chuàng)新特色。調(diào)整、下放一批行政審批事項，做到應(yīng)放盡放、應(yīng)簡盡簡、便民利民、依法推進。前置審批從簡，在依法依規(guī)的前提下，縮短審批時限、簡化審批流程、延長審批時效。利用“單一窗口”建設(shè)，加快海事電子政務(wù)建設(shè)步伐，改進海事傳統(tǒng)監(jiān)管服務(wù)模式，積極對接福建自由貿(mào)易試驗區(qū)公共管理信息平臺，推進部門間建立信用信息互通共享機制，配合地方政府推動國際貿(mào)易一般貨物“一單多報”模式，實現(xiàn)海事規(guī)費的網(wǎng)上支付和降低危險貨物謊報瞞報行為。

（三）強化誠信建設(shè)和事中事后監(jiān)管

推行航運相關(guān)企業(yè)安全評級和深化誠信管理。與福建自由貿(mào)易試驗區(qū)相關(guān)政府部門共同探索建立航運公司誠信體系，實現(xiàn)科學(xué)合理的安全評級和分級管理，激勵航運企業(yè)自主加強安全管理。依托海事大數(shù)據(jù)，向相關(guān)機構(gòu)發(fā)布科學(xué)、權(quán)威的海事安全評級信息，積極主動的與金融、保險等航運服務(wù)機構(gòu)對接，使海事安全評價、誠信等級信息成為金融、保險等機構(gòu)開展航運企業(yè)融資、投保等業(yè)務(wù)時的重要參考。吸引企業(yè)自主申請、自愿承諾，創(chuàng)造競爭有序、公開透明的航運經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。海事履行監(jiān)督檢查職能，通過細化監(jiān)管項目、量化監(jiān)管項目抽查覆蓋率，優(yōu)化安全監(jiān)管模式、完善安全監(jiān)管格局，將經(jīng)審核過的區(qū)內(nèi)企業(yè)違法、違規(guī)及不誠信記錄作為誠信管理污點信息及時公開，形成跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)失信行為聯(lián)合懲戒機制。

（四）確立可復(fù)制做法推出機制

形成創(chuàng)新孵化機制。前期對涉及福建自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)項目進行試點，試點初步成功后由主管業(yè)務(wù)部門牽頭組織后評估，并出具書面后評估意見，對確需突破福建海事局或者交通運輸部海事局制定的規(guī)范性文件或政策限制的，經(jīng)實踐證明行之有效的做法，需要修改福建海事局頒布的規(guī)范性文件或政策的，由相關(guān)職能部門啟動修改程序；需要修改交通運輸部海事局頒發(fā)的規(guī)范性文件或政策的，由法規(guī)部門請示交通運輸部部海事局通過修改規(guī)范性文件或政策的形式予以推廣；對確需突破其它等級規(guī)范性文件或者法律法規(guī)規(guī)章限制的，由法規(guī)部門擬定調(diào)整方案，報上級部門進行調(diào)整后予以實施。對涉及進出港船貨一站式申報的相關(guān)軟件功能進行優(yōu)化、整合，及時梳理、統(tǒng)計業(yè)務(wù)開展的外部信息需求（包含海關(guān)、檢驗檢疫等單位的監(jiān)管信息），依托“單一窗口”建設(shè)，發(fā)揮船舶動態(tài)監(jiān)控中心數(shù)據(jù)支撐作用，整合全局各項業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，建立全局大數(shù)據(jù)集成庫并進行科學(xué)管理、動態(tài)維護。

（五）細化海事監(jiān)管創(chuàng)新科目

完善國際航行船舶進出口岸無紙化查驗，在國際航行船舶進出口岸海事電子查驗系統(tǒng)實現(xiàn)“一次錄入、多家申報、遠程打印”的基礎(chǔ)上，積極協(xié)調(diào)政府口岸部門將國際航行船舶進出口岸電子查驗作為“單一窗口”建設(shè)成熟項目率先推出。完善海事集約登輪檢查制度，完善復(fù)式航道交通組織，提升福建自由貿(mào)易試驗區(qū)船舶通航等級，結(jié)合目前福建自由貿(mào)易試驗區(qū)范圍內(nèi)進出港船舶類型特點，開發(fā)船舶動態(tài)智能編制系統(tǒng)，提升福建自由貿(mào)易試驗區(qū)船舶通航優(yōu)先等級。支持郵輪游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在郵輪現(xiàn)場查驗、游艇俱樂部管理、簡化游艇登記等支持郵輪游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展舉措的基礎(chǔ)上，進一步推動郵輪監(jiān)管手續(xù)簡化、開展郵輪進出口岸預(yù)驗放、推動游艇服務(wù)人才培養(yǎng)、設(shè)立綜合服務(wù)機構(gòu)等。實施國際航行船舶防污染作業(yè)遠程監(jiān)管，基本實現(xiàn)了無線網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋，防污染作業(yè)單位通過手機等手段實時傳輸現(xiàn)場作業(yè)照片或視頻成為可能，一線執(zhí)法部門完善相關(guān)軟硬件設(shè)備設(shè)施，實現(xiàn)防污染作業(yè)的遠程監(jiān)控。開展船舶港內(nèi)安全作業(yè)實時動態(tài)監(jiān)管，推出船舶港內(nèi)安全作業(yè)電子報備，通過APP手機客戶端軟件開啟船舶港內(nèi)作業(yè)實時監(jiān)控模式，通過配備相應(yīng)的終端設(shè)備，完善信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)對現(xiàn)場作業(yè)的實時監(jiān)控。簡化涉水工程審批手續(xù)，為福建自由貿(mào)易試驗區(qū)涉水工程建設(shè)出臺“先行先試”政策，簡化部門審批流程，保障福建自由貿(mào)易試驗區(qū)涉水工程建設(shè)進度。延伸危險貨物監(jiān)管服務(wù)，推動內(nèi)陸無水港建設(shè)，加快危險貨物監(jiān)管模式的改革，將海事對危險貨物的監(jiān)管延伸至內(nèi)陸無水港，進一步健全無水港的口岸要素和海事要素，率先實現(xiàn)對無水港危險貨物的“異地申報、異地查驗、異地放行、遠程監(jiān)管、一站式驗放”的監(jiān)管模式。實現(xiàn)貨物集中查驗，落實國務(wù)院“三互”要求，福建自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)貨物實現(xiàn)“集中查驗、聯(lián)合驗放”，推動建立海關(guān)、檢驗檢疫、海事三部門組成的聯(lián)合查驗機制，設(shè)立聯(lián)合檢驗區(qū)，對貨物進行集中驗放，避免重復(fù)查驗，加快通關(guān)效率。研究推出適用于福建自由貿(mào)易試驗區(qū)政策的集裝箱貨物監(jiān)管模式，提高集裝箱貨物的口岸通關(guān)效率。進一步推動相關(guān)部門利用福建自由貿(mào)易試驗區(qū)政策優(yōu)勢，完善國際船舶登記制度體系，努力實現(xiàn)吸引中資方便旗船舶（商船）回歸的目標。

（六）扶植相關(guān)企業(yè)的發(fā)展

以國際管理公司DOC、SMC證書發(fā)放為抓手，促進中國國際船舶管理公司管理水平的升級。一旦在自貿(mào)區(qū)設(shè)立外資國際船舶管理公司，領(lǐng)土屬性決定了，公司的DOC證書，旗下船舶的SMC證書，仍由中國海事主管當局或其認可的機構(gòu)審核發(fā)放。加快船員適任評估示范中心建設(shè)，推動船員適任評估示范中心建設(shè)，吸引更多海員外派機構(gòu)、船員服務(wù)機構(gòu)、航運公司及高級海員、高級航運管理人才、船舶代理、船舶供應(yīng)、修造、防污染等企業(yè)落戶自貿(mào)區(qū)，謀劃好船員適任評估示范中心建設(shè)的主體和運營模式，加快推進。推廣自由貿(mào)易區(qū)貨物減免政策，促進投資與貿(mào)易便利化，推動實現(xiàn)對保稅貨物免征港口建設(shè)費，對國內(nèi)水轉(zhuǎn)水貨物免征港口建設(shè)費，對低值貨物暫免征收港口建設(shè)費。爭取政策支持，扶持自貿(mào)區(qū)內(nèi)的船舶修造業(yè)，因為自貿(mào)區(qū)建造、修理的船舶，直接出口（不產(chǎn)生進出關(guān)行為）的，可以避開船舶出口稅收，其來自國外設(shè)備零部件僅僅在自貿(mào)區(qū)內(nèi)使用也可以享受免稅；開發(fā)良好的岸線資源，減少船舶修造業(yè)成本，增加港口船舶修造功能，繁榮區(qū)內(nèi)船舶修造業(yè)。

（七）全方位培養(yǎng)海事人才隊伍

福建自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設(shè)發(fā)展需要一流的海事監(jiān)管機構(gòu)，更需要一流的海事管理人才。海事部門應(yīng)該進一步加大人才隊伍建設(shè)的力度，增強與發(fā)達國家和地區(qū)的海事部門交流與合作，建立長效機制，不斷開展各級海事調(diào)查官、船舶污染事故調(diào)查官、船舶安全檢查員、ISM審核員、VTS值班人員等培訓(xùn)，加快培養(yǎng)與自貿(mào)區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的海事專業(yè)人才隊伍。另外，也可以與高等院校、企業(yè)合作，培養(yǎng)相應(yīng)的人才隊伍。

四、結(jié)束語

以福建自由貿(mào)易試驗區(qū)這一重要而難得的歷史機遇為契機，創(chuàng)新海事監(jiān)管服務(wù)模式，對轉(zhuǎn)變海事職能、提升管理效能、增強航運服務(wù)功能至關(guān)重要。海事部門應(yīng)當切實轉(zhuǎn)變觀念，積極探索、大膽突破，以成為深化兩岸經(jīng)濟合作的示范區(qū)和建設(shè)21世紀海上絲綢之路核心區(qū)為目標，以公正開放透明的制度規(guī)則為框架，以自由貿(mào)易試驗區(qū)管理現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以簡政放權(quán)、模式創(chuàng)新、流程再造為路徑，全面推動海事監(jiān)管服務(wù)模式改革，更好地服務(wù)于自由貿(mào)易試驗區(qū)的國家戰(zhàn)略，審時度勢，抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，有所作為，保障福建自貿(mào)試驗區(qū)這艘大船開得更穩(wěn)、更遠。

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2095-4263（2015）02-0017-04

2015-06-20