長(zhǎng)江三角洲區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策的內(nèi)涵與演變

劉可文，車前進(jìn)，梁雙波

(1.浙江工商大學(xué)旅游與城市管理學(xué)院，杭州310018;2.江蘇省工程咨詢中心，南京210000;3.中國(guó)科學(xué)院南京地理與湖泊研究所，南京210008)

0 引言

二戰(zhàn)后，隨著凱恩斯主義的興起，區(qū)域政策作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段開(kāi)始在西方國(guó)家流行。時(shí)至今日，區(qū)域政策已成為各界廣泛使用的術(shù)語(yǔ)，但其定義尚無(wú)定論，西方學(xué)者強(qiáng)調(diào)其工具屬性［1－2］，國(guó)內(nèi)學(xué)者強(qiáng)調(diào)其作用目的［3－4］。然而區(qū)域政策的特點(diǎn)是明確的:一是政府實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)的重要手段;二是具有鮮明的時(shí)空特征，具有明確的空間邊界和時(shí)效。在中國(guó)特殊的政經(jīng)體制下，凡是涉及到區(qū)域的政策通常會(huì)被認(rèn)為屬于區(qū)域政策，這使區(qū)域政策的邊界變得模糊，導(dǎo)致了中國(guó)區(qū)域政策的內(nèi)涵非常豐富。形式上包括相關(guān)的規(guī)定、辦法、意見(jiàn)、綱要、通知、規(guī)劃、行政批復(fù)等政府法規(guī)及文件;內(nèi)容上包括財(cái)稅、人口管理、投資、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、土地等;作用上有增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力、發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等。豐富的區(qū)域政策內(nèi)涵為相關(guān)研究增加了難度。

目前，國(guó)內(nèi)外與區(qū)域政策相關(guān)的研究集中在理論基礎(chǔ)研究［5－6］、效應(yīng)與評(píng)價(jià)［7－8］、對(duì)產(chǎn)業(yè)及企業(yè)區(qū)位影響等方面［9－10］。對(duì)于區(qū)域政策的演變，國(guó)外學(xué)者對(duì)英國(guó)及歐盟的區(qū)域政策展開(kāi)專題研究［11－12］;在國(guó)內(nèi)，魏后凱［13］分析了1949年以來(lái)中國(guó)的區(qū)域政策演變;金鳳君等［14］、劉士林等［15］分別就東北及長(zhǎng)三角的區(qū)域政策演變進(jìn)行了研究。目前關(guān)于區(qū)域政策演化的研究多以政策類型、作用區(qū)域、涉及內(nèi)容、目的等宏觀問(wèn)題為切入點(diǎn)，而關(guān)于區(qū)域政策工具及其作用強(qiáng)度演變的研究還較少。

本研究選擇改革開(kāi)放較早的長(zhǎng)江三角洲地區(qū)(16個(gè)城市)作為研究區(qū)域，以具有代表性的區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策為研究對(duì)象，分析其內(nèi)涵特征，歸納改革開(kāi)放以來(lái)政策的演變歷程與特征，為預(yù)測(cè)區(qū)域政策演變趨勢(shì)、預(yù)估政策效應(yīng)以及優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)行區(qū)域政策提供借鑒。

1 區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策的內(nèi)涵

區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策產(chǎn)生于中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程中，屬于區(qū)域政策范疇。根據(jù)中國(guó)改革開(kāi)放的歷程和特點(diǎn)，結(jié)合區(qū)域政策的相關(guān)定義，將區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策定義為:中央或地方政府為推進(jìn)其特定區(qū)域的改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而采取的一系列戰(zhàn)略方針、政策及措施。其特點(diǎn)為:一是該政策的作用區(qū)域具有明確邊界;二是以區(qū)域開(kāi)放、開(kāi)發(fā)為主要目的。依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，具有全域性的國(guó)家或地方五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，專門領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政貨幣政策，帶有限制性的環(huán)境保護(hù)政策和主體功能區(qū)戰(zhàn)略等不在本研究范圍之內(nèi)。

區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策包括3個(gè)能級(jí)6種類型(表1)。國(guó)家級(jí)/省級(jí)宏觀開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策指中央或省級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)宏觀發(fā)展目標(biāo)、調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，針對(duì)特定區(qū)域而制定的開(kāi)放開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策及措施。經(jīng)濟(jì)特區(qū)是指實(shí)施特殊經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)管理體制、在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局中有著特殊地位的區(qū)域。綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)是就某一重大改革領(lǐng)域進(jìn)行制度創(chuàng)新、實(shí)施全方位試點(diǎn)、意在推進(jìn)全面制度體制建設(shè)的實(shí)驗(yàn)區(qū)域，后者較前者的內(nèi)容更加綜合。開(kāi)發(fā)區(qū)是指在發(fā)展條件優(yōu)越的地方劃出特定區(qū)域、通過(guò)特殊的經(jīng)濟(jì)政策吸引投資、引進(jìn)技術(shù)管理經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展對(duì)外貿(mào)易、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)。中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)種類繁多，國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)以及省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的作用顯著，是研究的重點(diǎn)。

表1 區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策的類型及其特征Tab.1 Types and characteristics of regional opening up and development policy

2 區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策演變的分析框架

區(qū)域政策的基礎(chǔ)要素包括了政策的目的、工具、作用強(qiáng)度3個(gè)方面，據(jù)此建立區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策演變的基本分析框架(圖1)。首先，將作用于長(zhǎng)三角的主要區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策解構(gòu)為3個(gè)能級(jí);其次，依據(jù)政策相關(guān)內(nèi)容，從政策目標(biāo)導(dǎo)向、政策工具體系、政策作用強(qiáng)度3個(gè)維度刻畫區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策演變的過(guò)程與特征。其中，政策目標(biāo)導(dǎo)向主要分析不同階段區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變;政策工具體系主要分析不同時(shí)期政策工具類型之間的轉(zhuǎn)換;政策作用強(qiáng)度主要分析政策強(qiáng)度的增強(qiáng)與削弱以及政策適用范圍的變化。

圖1 區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策演變的基本分析框架Fig.1 Basic analytical framework of regional opening up and development policy evolution

E.Amenta等［16］認(rèn)為美國(guó)的公共政策隨時(shí)間變化呈現(xiàn)出一種變換不定的模式，特點(diǎn)為環(huán)境刺激與政府響應(yīng)，呈現(xiàn)出“鋸齒效應(yīng)”。根據(jù)其理論可以認(rèn)為，區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策的演變是具有不同發(fā)展理念的政府對(duì)外部環(huán)境做出的調(diào)適反應(yīng)(圖2)。外部環(huán)境既包括國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的發(fā)展演變，也包括影響較大的突發(fā)性事件;政府的發(fā)展理念在以效率為中心的快速增長(zhǎng)理念、以均衡為主的平衡增長(zhǎng)理念以及介于兩者之間的穩(wěn)定增長(zhǎng)理念之間徘徊，這樣總體上造成區(qū)域政策隨時(shí)間呈鋸齒狀波動(dòng)，使得政策的目標(biāo)、工具、強(qiáng)度的變化也有一定的規(guī)律可循。

圖2 區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策演變的“刺激－響應(yīng)”模型Fig.2 “Stimulus-response”model of regional opening up and development policy evolution

3 長(zhǎng)三角區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策的演變

基于對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域政策變遷的相關(guān)研究資料［17］，從中梳理了1978—2012年長(zhǎng)三角實(shí)施的區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策，并對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行了分析。

3.1 國(guó)家級(jí)/省級(jí)宏觀開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策的演變

長(zhǎng)三角的國(guó)家級(jí)/省級(jí)宏觀開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策可分為2個(gè)階段:20世紀(jì)80—90年代和2000年至今。政策的演變具有明顯的特征。

3.1.1 政策的目的從區(qū)域開(kāi)放轉(zhuǎn)為綜合開(kāi)發(fā)。20世紀(jì)80年代，長(zhǎng)三角地區(qū)的對(duì)外開(kāi)放政策在空間上呈從點(diǎn)到面、由沿海到內(nèi)陸的開(kāi)放次序，在城鎮(zhèn)體系上呈由主城區(qū)到城關(guān)鎮(zhèn)和重點(diǎn)工業(yè)衛(wèi)星鎮(zhèn)再到農(nóng)村的梯度開(kāi)放次序。1984年，長(zhǎng)三角的上海、南通、寧波在國(guó)家14個(gè)開(kāi)放港口城市之列，政策優(yōu)惠區(qū)域?yàn)檫@些城市的老城區(qū)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū);1985年國(guó)家將長(zhǎng)三角地區(qū)開(kāi)辟為經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)，實(shí)施由點(diǎn)到面、先“小三角”后“大三角”的開(kāi)發(fā)策略，當(dāng)時(shí)的“小長(zhǎng)三角”包括蘇州、無(wú)錫、常州、嘉興、湖州、上海的市區(qū)及重點(diǎn)縣的城關(guān)鎮(zhèn)，同年開(kāi)放地區(qū)還擴(kuò)展到蘇錫常地區(qū)的重點(diǎn)工業(yè)衛(wèi)星鎮(zhèn)和上海市域內(nèi)有外資項(xiàng)目的農(nóng)村。1988年國(guó)家進(jìn)一步擴(kuò)大沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)范圍，包括了南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州(包括泰州)、南通、杭州、紹興、寧波市區(qū)及下轄縣市，以及嘉興、湖州之前未開(kāi)放的縣。至80年代末，除臺(tái)州和舟山外，長(zhǎng)三角已基本納入沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)。90年代長(zhǎng)三角區(qū)域政策以浦東開(kāi)放開(kāi)發(fā)為中心，浙江、江蘇地區(qū)以配合為主。1990年江蘇與上海簽署會(huì)談紀(jì)要，確定了“沿滬寧線、沿江、沿東隴海線”的“三沿戰(zhàn)略”，浙江省也出臺(tái)了若干加快改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策。2000年后宏觀開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策以區(qū)域綜合發(fā)展規(guī)劃為主，具有如下特征:首先，這些規(guī)劃是地區(qū)開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)性意見(jiàn)，內(nèi)容較為綜合，涉及區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)和空間引導(dǎo)、社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、改善發(fā)展條件等;其次，規(guī)劃區(qū)域一般會(huì)被賦予特殊的戰(zhàn)略意義，如將長(zhǎng)三角地區(qū)作為中國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要區(qū)域，江蘇沿海地區(qū)、浙江海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)也具有發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)的條件;最后，由于發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，需要面對(duì)一系列不確定性因素，組織協(xié)調(diào)難度較大，還需要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)估與調(diào)整，因而規(guī)劃的實(shí)施成本要大于以財(cái)稅優(yōu)惠和法規(guī)命令為主的優(yōu)惠政策。

3.1.2 政策工具從財(cái)稅政策和行政控制轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展社會(huì)資本與改善發(fā)展環(huán)境。20世紀(jì)80年代宏觀區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策的目的是利用優(yōu)惠政策吸引外資，發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)。財(cái)稅政策主要有:減按15%的稅率征收符合條件的外資企業(yè)所得稅;來(lái)源于經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)的股息、利息、租金、特許權(quán)使用費(fèi)等其他收入，減按10%的稅率征收所得稅;企業(yè)作為投資進(jìn)口的設(shè)備、建材、交通工具及出口產(chǎn)品均免征工商統(tǒng)一稅。國(guó)家為開(kāi)放區(qū)城市提供優(yōu)惠的外匯貸款，在經(jīng)批準(zhǔn)后可在當(dāng)?shù)匕l(fā)行專項(xiàng)債券或股票，用于開(kāi)發(fā)建設(shè)。行政控制方面主要有:①下放管理權(quán)限:外商的地方所得稅減免由地方政府自主決定，放寬利用外資建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)限;②放松海關(guān)監(jiān)管:簡(jiǎn)化出入境手續(xù);③擴(kuò)大開(kāi)放領(lǐng)域:將上海、寧波、南通的城市開(kāi)放類別由乙類逐步調(diào)整為甲類，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向外資開(kāi)放等。2000年后政策重點(diǎn)為增強(qiáng)區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力和內(nèi)生發(fā)展能力，政策工具轉(zhuǎn)為發(fā)展區(qū)域社會(huì)資本、改善發(fā)展環(huán)境。發(fā)展區(qū)域社會(huì)資本的政策有:重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、發(fā)展區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、增強(qiáng)區(qū)域合作、推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)、引進(jìn)與培育人才等。改善發(fā)展環(huán)境政策有:規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、通過(guò)國(guó)企改革提高市場(chǎng)效率、通過(guò)行政改革提高政府運(yùn)行效率和服務(wù)水平等。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃鮮有具體量化的優(yōu)惠政策，但會(huì)出臺(tái)相關(guān)配套政策，如江蘇沿江開(kāi)發(fā)就有《江蘇省政府關(guān)于促進(jìn)沿江開(kāi)發(fā)若干意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)蘇中“政策洼地”地區(qū)加快發(fā)展若干政策意見(jiàn)》等政策與之配套。

3.1.3 政策生命周期中的增強(qiáng)、削弱與消亡。隨著政府發(fā)展理念、戰(zhàn)略意圖以及外部環(huán)境條件的變遷，區(qū)域政策可能被削弱甚至消失，有的則會(huì)增強(qiáng)。如20世紀(jì)80年代沿海開(kāi)放區(qū)實(shí)施的稅收暫行規(guī)定被1991年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》所取代，在該稅法中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策幾乎不變，但設(shè)在沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)的外資企業(yè)所得稅稅率提高為24%，在中國(guó)境內(nèi)取得的利潤(rùn)、利息、租金、特許權(quán)使用費(fèi)和其他所得按20%稅率繳納所得稅，沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)的政策優(yōu)惠幅度減弱了。2001年中國(guó)加入WTO后，隨著對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域與深度的逐漸拓展，20世紀(jì)80年代的開(kāi)放政策也失去了區(qū)域政策意義。政策的增強(qiáng)主要體現(xiàn)在某些地區(qū)性規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略。以江蘇沿海規(guī)劃為例，2009年由省級(jí)規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，主要變化有:①戰(zhàn)略地位提升，國(guó)家規(guī)劃從更高的層面和更大的地域范圍對(duì)其進(jìn)行定位，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家戰(zhàn)略意圖;②規(guī)劃實(shí)施能力增強(qiáng)，獲得了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的指導(dǎo)及支持;③內(nèi)容更加綜合，省級(jí)規(guī)劃偏重于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源利用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國(guó)家規(guī)劃則更為綜合，增加了推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等有助于地區(qū)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容;④對(duì)發(fā)展質(zhì)量提出更高要求，國(guó)家規(guī)劃中明確提出推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2 經(jīng)濟(jì)特區(qū)與綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)政策演變

上海浦東新區(qū)是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)最后一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和第一個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。政策演變的特征為:一是政策目的的轉(zhuǎn)變，從帶動(dòng)長(zhǎng)江流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展到率先建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度;二是政策工具的轉(zhuǎn)變，從優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)向全方位的優(yōu)先探試權(quán)。

20世紀(jì)90年代浦東新區(qū)得到了當(dāng)時(shí)最優(yōu)惠的政策。(1)稅收政策:除減免企業(yè)所得稅外，還免征匯出利潤(rùn)的所得稅、地方所得稅、房產(chǎn)稅、投資方向調(diào)節(jié)稅等。(2)財(cái)政政策:“八五”期間新增財(cái)稅不上交，1992—1995年，中央財(cái)政每年下?lián)?億元開(kāi)發(fā)資金，安排低息貸款，浦東每年可發(fā)行若干企業(yè)債券、股票等。(3)放松海關(guān)監(jiān)管:外資企業(yè)出口免征關(guān)稅和工商統(tǒng)一稅，保稅區(qū)內(nèi)可進(jìn)行轉(zhuǎn)口貿(mào)易，開(kāi)展保稅性質(zhì)商業(yè)活動(dòng)，可逐步擴(kuò)大到服務(wù)貿(mào)易，簡(jiǎn)化出入境手續(xù)。(4)擴(kuò)大開(kāi)放領(lǐng)域:向外商開(kāi)放金融和商業(yè)零售等在當(dāng)時(shí)尚未開(kāi)放的領(lǐng)域，外資金融機(jī)構(gòu)可在浦西和外高橋設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，若中央同意，浦東外資銀行可優(yōu)先試點(diǎn)經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)、設(shè)立證券交易所等。(5)下放管理權(quán)限:上海市可決定是否減征、免征地方所得稅、房產(chǎn)稅，上海市可自行審批限額以上的非生產(chǎn)性項(xiàng)目、投資2億元以下的大中型生產(chǎn)項(xiàng)目，可自行審批浦東新區(qū)內(nèi)國(guó)營(yíng)大中型生產(chǎn)企業(yè)的外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)。1991年政策規(guī)定對(duì)浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放有利的中資企業(yè)也可享受稅收優(yōu)惠。

2000年后，“九五”期間上海的政策開(kāi)始失效，作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策持續(xù)了大約10年。2005年，國(guó)家批準(zhǔn)浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)，目的是率先建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，主要特點(diǎn)是:(1)改革領(lǐng)域面廣。涉及政府行政管理體制、社會(huì)領(lǐng)域體制改革、金融改革、創(chuàng)新體制改革、城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)改革、涉外經(jīng)濟(jì)體制改革等方面。(2)獲得更多的先行先試自主權(quán)。2008年，上海市委、市政府賦予浦東新區(qū)更大的自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)、自主創(chuàng)新權(quán)［18］，涉及7個(gè)方面11項(xiàng)事權(quán)的下放。(3)得到了中央各部委及地方法律的支持。2007年，上海市人民政府規(guī)定:市人大常委會(huì)可根據(jù)實(shí)際情況，制定相關(guān)的地方性法規(guī)，市各級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法支持和保障浦東新區(qū)綜合配套改革和創(chuàng)新措施的有效實(shí)施。中央各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、國(guó)家外匯管理局、國(guó)家質(zhì)檢總局、海關(guān)總署、國(guó)家工商總局等部委先后在上海浦東進(jìn)行了改革試點(diǎn)，這對(duì)浦東完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、營(yíng)造符合國(guó)際慣例的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境起到了較好的支撐作用。

3.3 開(kāi)發(fā)區(qū)政策演變

開(kāi)發(fā)區(qū)是地區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)的前沿陣地和工作抓手。截至2011年，長(zhǎng)三角地區(qū)共有各類開(kāi)發(fā)區(qū)190余個(gè)，鑒于開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)目較多，擬采用典型案例的研究方法，重點(diǎn)考察各省市具有權(quán)威性的開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例，主要有:《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》(1986，1993，1997，2004)、《杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》(1994，2001)、《上海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》(1988)、《蘇州國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》(1994，2004，2011)等。

3.3.1 開(kāi)發(fā)區(qū)政策集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)政策效應(yīng)較弱。國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)主要有稅收、海關(guān)監(jiān)管、優(yōu)惠待遇、行政效率等方面的優(yōu)惠政策(表2)。其中，財(cái)稅優(yōu)惠政策和放松海關(guān)監(jiān)管基本參照了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策;給予外資企業(yè)超國(guó)民待遇包括開(kāi)發(fā)區(qū)優(yōu)先保障外商水、電、氣供應(yīng)，以當(dāng)?shù)貒?guó)企相同的價(jià)格優(yōu)先供應(yīng)外商原材料以及最長(zhǎng)達(dá)5年的外商虧損彌補(bǔ)等。

表2 長(zhǎng)三角國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)政策演變Tab.2 Evolution of national economic and technological development zone policy in Yangtze River Delta

除國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)享有的專門優(yōu)惠政策外，省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)可參照?qǐng)?zhí)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例的相關(guān)優(yōu)惠政策。對(duì)比同是1993年成立的杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)(國(guó)家級(jí))與無(wú)錫蠡園經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)(省級(jí))發(fā)現(xiàn)，2個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)均享有國(guó)家、省、市各級(jí)優(yōu)惠政策，在鼓勵(lì)外商投資、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、引進(jìn)人才等方面的政策優(yōu)惠程度難分伯仲，但國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)總量與水平、招商引資的規(guī)模和質(zhì)量上明顯優(yōu)于省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)(表3)。其原因在于:一是發(fā)展平臺(tái)的差異。國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)在規(guī)劃面積、基礎(chǔ)設(shè)施、配套服務(wù)、行政資源配置上較省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)好;二是政策穩(wěn)定性強(qiáng)。由于國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)多是執(zhí)行國(guó)家政策，其政策穩(wěn)定性要好于省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，并且能得到省里的支持，而省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)政策不穩(wěn)定，經(jīng)常成為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整與整頓的對(duì)象;三是品牌效應(yīng)。國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)是招商的金字招牌，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，進(jìn)入園區(qū)就意味著能得到進(jìn)一步的發(fā)展。

表3 國(guó)家級(jí)和省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的案例比較Tab.3 Case comparison of national and provincial development zone

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策針對(duì)高新技術(shù)企業(yè)，在財(cái)稅優(yōu)惠政策、放松海關(guān)監(jiān)管方面與國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)類似，但在創(chuàng)新體制改革方面有所突破。

3.3.2 開(kāi)發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策有趨同的趨勢(shì)。20世紀(jì)90年代初，蘇浙滬各省市開(kāi)發(fā)區(qū)條例中的優(yōu)惠政策大同小異，難以進(jìn)行橫向比較。近年來(lái)，隨著開(kāi)發(fā)區(qū)之間招商競(jìng)爭(zhēng)的加劇，政策存在趨同的趨勢(shì)。一方面，開(kāi)發(fā)區(qū)條例中明文規(guī)定的優(yōu)惠政策趨于模糊化和簡(jiǎn)單化，增強(qiáng)了優(yōu)惠政策的應(yīng)變能力，但同時(shí)也增加了政策趨同的可能;另一方面，在具體招商談判中，開(kāi)發(fā)區(qū)可能會(huì)對(duì)企業(yè)有一些補(bǔ)充的隱性政策。

3.3.3 開(kāi)發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策在持續(xù)弱化。隨著外部環(huán)境及政策的變化，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的政策優(yōu)惠的幅度不斷減弱。1993年，國(guó)家取消了開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)免征匯出利潤(rùn)所得稅、免收水、電配套建設(shè)費(fèi)、增容費(fèi)等優(yōu)惠政策。1996年，取消了沿海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)技改進(jìn)口設(shè)備減半征收關(guān)稅，開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)口機(jī)械設(shè)備、原輔材料免征關(guān)稅等相關(guān)政策，還取消了對(duì)有經(jīng)營(yíng)困難的外企減免工商統(tǒng)一稅的政策。加入WTO后，企業(yè)運(yùn)營(yíng)環(huán)境逐漸與國(guó)際接軌，國(guó)家稅收制度也不斷完善，對(duì)外商投資的一系列優(yōu)惠政策正在消失。2007年，將外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)納入城鎮(zhèn)土地使用稅納稅人范圍，并提高了稅額標(biāo)準(zhǔn);2008年，內(nèi)外資實(shí)施統(tǒng)一的稅收政策，逐步取消開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)內(nèi)、區(qū)外的稅收差異［19］。2009年，開(kāi)始對(duì)外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)、外國(guó)人征收房產(chǎn)稅［20］。2010年，開(kāi)始對(duì)所有外資企業(yè)征收城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)及相關(guān)附加稅。此外，為解決開(kāi)發(fā)區(qū)成立之初建設(shè)資金短缺和引進(jìn)項(xiàng)目較少等問(wèn)題，1984年，中央規(guī)定經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)新增的財(cái)政收入從批準(zhǔn)興辦之時(shí)起5年內(nèi)免除上繳上借任務(wù)，后延長(zhǎng)到1995年。但從1996年開(kāi)始，開(kāi)發(fā)區(qū)新增財(cái)政收入在3年內(nèi)由中央財(cái)政遞減返還，1999年后成立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)不再返還稅收。國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)政策也在減弱。一是1995年后，開(kāi)發(fā)區(qū)新增稅收不再全部返還;二是由于體制、稅制改革，原先免征的獎(jiǎng)金稅等稅種消失，優(yōu)先納入當(dāng)?shù)毓潭ㄙY產(chǎn)投資規(guī)模、免購(gòu)國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)債券、自行定價(jià)等優(yōu)惠政策失去意義［21］;三是高新技術(shù)產(chǎn)品及企業(yè)的認(rèn)證權(quán)力上收。1994年，認(rèn)證工作由高新區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)品及企業(yè)認(rèn)定委員會(huì)評(píng)審，經(jīng)市科委審核報(bào)省科委批準(zhǔn)，但2004年高新區(qū)只能組織申報(bào)材料，同樣要經(jīng)市級(jí)審核和省級(jí)批準(zhǔn)。

4 結(jié)論與討論

改革開(kāi)放以來(lái)，長(zhǎng)三角不同區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策的演變歷程與特征存在著差異，其演變是政府發(fā)展理念與外部環(huán)境變化共同作用的結(jié)果。(1)長(zhǎng)三角宏觀區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策目標(biāo)從對(duì)外開(kāi)放轉(zhuǎn)向綜合開(kāi)發(fā)，政策工具從財(cái)稅政策和行政控制轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展社會(huì)資本與改善發(fā)展環(huán)境，財(cái)稅優(yōu)惠政策和開(kāi)放政策逐漸削弱甚至消亡，一些區(qū)域規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略而得到增強(qiáng)。政策演變的主要原因是政府發(fā)展戰(zhàn)略從不平衡發(fā)展轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)能促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;同時(shí)面對(duì)激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，區(qū)域政策轉(zhuǎn)向了增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和促進(jìn)具有戰(zhàn)略意義區(qū)域的開(kāi)發(fā)。(2)從經(jīng)濟(jì)特區(qū)到綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，政策工具從優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)向全方位的優(yōu)先探試權(quán)。由于區(qū)域間政策的同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)及邊際效益遞減等原因，經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)惠政策的效應(yīng)呈遞減趨勢(shì)，為建立新的制度優(yōu)勢(shì)并發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革試驗(yàn)作用，政策開(kāi)始轉(zhuǎn)向全方位的優(yōu)先探試權(quán)。(3)開(kāi)發(fā)區(qū)政策集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，由于政策穩(wěn)定性的差異，省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)政策效應(yīng)較國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)弱。開(kāi)發(fā)區(qū)間激烈的招商競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)區(qū)政策有趨同的趨勢(shì)，由于全面開(kāi)放格局的形成以及內(nèi)外資待遇趨同，開(kāi)發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策強(qiáng)度在不斷弱化。未來(lái)一段時(shí)期，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍將是中國(guó)政府的主流發(fā)展理念，隨著全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的到來(lái)，外部環(huán)境將進(jìn)入以國(guó)際(區(qū)域)競(jìng)爭(zhēng)壓力和生態(tài)環(huán)境倒逼為主的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期。依此來(lái)看，未來(lái)的宏觀開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策仍以綜合性規(guī)劃為主要形式，傳統(tǒng)的優(yōu)惠政策將逐漸淡化，提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和內(nèi)生發(fā)展能力的政策工具將得到加強(qiáng)，區(qū)域?qū)⒎e極尋找在國(guó)家戰(zhàn)略中的定位與分工，并從地方發(fā)展規(guī)劃地位提高、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)升級(jí)為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)等政策強(qiáng)度增強(qiáng)中受益。

區(qū)域開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策是區(qū)域政策中具有代表性的一類，對(duì)其內(nèi)容、工具與強(qiáng)度的演變歷程研究是分析區(qū)域政策效應(yīng)變化、預(yù)測(cè)區(qū)域政策演變方向的前提。進(jìn)一步深化對(duì)區(qū)域政策各時(shí)期演變的關(guān)鍵性因素、實(shí)施機(jī)制、政策效應(yīng)等方面的研究，對(duì)于完善以國(guó)家戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向的宏觀調(diào)控體系具有一定的參考價(jià)值。

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