陶澍與漕政改革

溫 凱

（東北師范大學 歷史文化學院，吉林 長春130024）

陶澍（1779－1839），字子霖，號云汀，湖南安化人，嘉慶七年進士，在嘉慶朝歷任翰林院編修、國史館纂修、四川鄉(xiāng)試副考官、監(jiān)察御史、戶科給事中等職。道光皇帝繼位后，陶澍得到進一步重用。道光元年，陶澍任安徽布政使，不到三年，就被擢升為安徽巡撫，成為封疆大吏。此后，陶澍歷任江蘇巡撫，兩江總督，并且兼管江南鹽政，為道光帝所倚重。道光十九年，陶澍在府邸病逝，獲贈太子太保，謚“文毅”。陶澍“少負經(jīng)世，尤邃史志輿地之學，所至山川，必登覽形勢，訪察利病”［1］911。為官之后更是要求“有實學，斯有實行，斯有實用”［2］110，強調(diào)經(jīng)世致用，面向現(xiàn)實，關(guān)心吏治民風、河工水利、軍事邊防、鹽課漕運等政治經(jīng)濟問題，利用所學改革弊政。在其主政江南的十八年中，無一不貫徹這一思想，也正是在“經(jīng)世致用”思想的驅(qū)動下，面對弊病叢生的漕政，進行了卓有成效的改革。

一、弊病叢生的漕政

《說文解字》中解釋，“漕，水轉(zhuǎn)谷也”。即利用船來運糧。隋唐以降，漕運被歷代統(tǒng)治者所重視，并且隨著時代的發(fā)展，成為一種專業(yè)性的活動，形成了一整套制度，圍繞著漕運而展開的各種事務(wù)便被稱為漕政。發(fā)展到了清朝，漕糧的地位愈加重要，被視為“天庾正供”，而漕運也被稱康熙皇帝稱為“三大政”之一，誠“為中國大政”［3］354。但嘉道以后，封建統(tǒng)治日趨腐敗，漕政遭到了嚴重的破壞，業(yè)已弊病百出，積重難返，“漕運危機是這個時期最初幾十年公共職能普遍崩潰的一個方面”［4］134。漕政事關(guān)京師的糧食和財政供應(yīng)，它的破壞嚴重威脅到了清政府的正常運轉(zhuǎn)。當時漕政弊端主要有以下幾個方面。

（一）漕員冗雜，盤剝勒索

清入主中原后，繼承明朝的制度，設(shè)立漕運總督，統(tǒng)籌督管全國漕運事務(wù)。漕督之下，又設(shè)各省糧道，又有押運，領(lǐng)運，催攥等各級官吏，形成了一套獨立的官僚體系。由于漕糧的特殊地位，有清一代，“各衙門人役皆以漕為利藪”，尤其到了嘉道時期，吏治敗壞，各級漕員日益增多，“為了實現(xiàn)貪索，漕務(wù)各機構(gòu)多安置私人，漕督、倉場、糧道等衙門莫不皆然，名為協(xié)理漕務(wù)，實際協(xié)助搜刮”［5］304，漕政機構(gòu)日益龐大。官吏的冗雜，又導致冗費，清廷每年都要花大量的財政經(jīng)費來維持漕運部門的運轉(zhuǎn)。而各級漕員為其私利，利用手中職權(quán)，貪污受賄，盤剝勒索。例如，漕糧入京，有諸多環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)，則伴隨著官吏的勒索敲詐。漕糧征收過程中，各州縣則趁機巧立名目，加派征收；運輸環(huán)節(jié)，則受各地關(guān)卡的盤剝；入倉交糧，還有各種常例，繳納各種陋規(guī)；漕政官吏剝削運丁，運丁向州縣索費，而各州縣只能搜刮百姓。而所有的這些，都是建立在加重百姓負擔的基礎(chǔ)之上，“當時，產(chǎn)糧區(qū)米價每石約白銀一兩上下，而經(jīng)過途中的盤剝和損失，最后到達目的地時，每石卻已費銀十數(shù)兩甚至數(shù)十兩，而這種沉重的負擔又多最終轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上?！保?］77漕政之弊使得業(yè)已深化的階級矛盾變得更為尖銳。

（二）官商勾結(jié)，衿紳包漕

漕政機構(gòu)獨立于其他地方政權(quán)，不受地方政府的節(jié)制，有著自身的特權(quán)和利益。而一些不法的商人看中的正是這一點。漕政官員、漕船運丁、不法商人串通一氣，相互勾結(jié)。其實在清代，政府對于漕運在一定程度上運載和交易貨物的現(xiàn)象是容忍的，嘉慶帝曾說過，“舟行附載南省百貨，若遇行走迅速，貨物流通，商賈、居民咸資其利。”［7］但是不法商人利用漕船的特權(quán)，依靠運丁，借口這條陳規(guī)，大量偷運貨物，挾帶走私，逃避課稅和運費。而運丁為了獲得更多的回扣，多攬生意，不惜逗留遲延。這樣就造成了嚴重的后果，漕政日益腐敗，國稅虧漏，漕運不能按期完成，嚴重影響到了京師的糧食供應(yīng)。更有甚者，竟然擾亂鹽法，販運私鹽，“漕船回空帶私為歷來之痼弊”。鹽法之重，關(guān)系清廷財政和百姓日用，被統(tǒng)治者所重視，此時鹽法破壞，可見漕弊之甚。漕糧征收，百姓苦不堪言，而一些漕官不作為，將漕糧征收的事務(wù)交給縉紳監(jiān)員來做，這就是包漕。這些人利用包漕一方面趁機搜刮剝削百姓中飽私囊，“其零取于小民者重，整交于官者微”；另一方面對自己應(yīng)繳漕糧或是依勢拖欠少交，或是以次充好，“或丑米扌亞，或掛籌短數(shù)，或任意遷徙”；發(fā)展到后來，竟然敢向州縣政府強索漕規(guī)銀兩，“官吏憚其滋擾，啖吻厚賄，謂之漕規(guī)”。這些都使得漕糧征收變得更加困難。而且一旦政策損害了他們的利益，這些人還聚眾“鬧漕”，據(jù)陶澍的奏疏中統(tǒng)計，每年江南地區(qū)“鬧漕”事件達數(shù)百起，嚴重干擾社會的正常秩序和百姓的日常生活。

（三）江河堵塞，運道不暢

清代各省漕糧，經(jīng)由大運河運抵京師，運河暢通與否，關(guān)系漕運成敗，正如清人所說，“國家之大事在漕，漕運之務(wù)在河”，康熙帝更是直白地說到“河道關(guān)系漕運，甚為要緊”［8］。清前期各帝勤于政務(wù)，勵精圖治，對河道勤加修治，運道尚為暢通。但嘉道時期，統(tǒng)治集團腐化，階級矛盾激化，農(nóng)民起義興起，加上財政不足，使得運河疏于管理，導致河道堵塞。運河的水量經(jīng)常性的不足，而且時常發(fā)生黃河水倒灌，尤其是在淮河與黃河的交匯，“黃強淮弱，淮不敵黃，經(jīng)常造成黃水倒灌”［9］，導致泥沙大量淤積，嚴重阻塞河道，“運道日壞，運艘每苦阻?！?，陶澍曾寫詩形象地描述了漕運的困難，“車聲轆轆人如蟻，運米漕河無勺水”。面對這一難題，清政府不得不花大量的銀子來疏通河道。此時的官員已經(jīng)是貪污成風，而浚河的經(jīng)費則成為各級官吏貪污的對象，在京的朝臣與外放的河臣相勾結(jié)，大官和小吏互串通，無一不想侵蝕國帑，而對于浚河則是敷衍了事。幾次治河，銀子花的不少，但效果不佳。于是，又借黃濟運，就是借助黃河水來增加運河水量，可是“借黃而黃轉(zhuǎn)病，濟運而運更阻，而駁運之靡帑病民尤甚”［10］。漕船不能如期達到，嚴重影響京師糧食的供應(yīng)和財政的運轉(zhuǎn)，威脅著清廷的統(tǒng)治。

二、陶澍的改革

此時的漕政已經(jīng)處于崩潰的邊緣，百弊叢生的漕政成為統(tǒng)治集團不斷爭論且亟需解決的問題。陶澍非常重視漕政事務(wù)，早在嘉慶二十年九月，就曾奉命到江南巡視漕政。自就任安徽巡撫之后，長期主政江南，漕政也是他處理政務(wù)的一項重要的內(nèi)容。面對這一難題，陶澍沒有退縮，而是對癥下藥，大刀闊斧地進行了卓有實效的改革。

（一）裁汰冗員，刪除浮費

針對漕政機構(gòu)官吏眾多，官吏剝削百姓的事實，陶澍提出了裁汰冗員，刪除浮費的主張。例如，減少漕委各員，“漕委各員原為催重趲空而設(shè)，但沿途棋布星羅，年來員數(shù)太多”，故而陶澍向道光皇帝上折“請旨敕下漕臣，按例酌委，毋庸多派員弁，以杜滋擾。”［11］395而“刪浮費”則是陶澍改革的重點。早在他巡視江南漕政的時候，就提出這一主張，并且從自身做起，“立法除弊，先從本衙門為始。本院自下車以來，事事躬親，一切陋規(guī)，盡行裁革。夙夜盟心，鬼神可告。其余巡棄、委員、吏役、家人等，嚴加裁汰，所存不過數(shù)名，每日隨轅辦事，不許擅離寸步，斷不敢籍端把持。除揭曉轅門曉諭外，爾弁丁等毋任不肖頭伍勾串走差、人役，指稱本衙門用費名目，影射開銷。如有棍徒在外捏辭婪索，一經(jīng)查出，立即從嚴懲辦”［11］30。在主政江南的期間，他也把“刪浮費”作為一項要務(wù)來抓。例如，陶澍在撫皖時，太平、寧國、族德三縣不通水路，按照舊例，由民折官辦，這樣就給官吏勒索百姓提供了可乘之機，陶澍深諳百姓受此疾苦，“乃奏請仿江蘇嘉定等縣例子，即以道光四年為始，每年按附近地方時價，于司庫正項內(nèi)領(lǐng)銀采買，支給運腳。以十一月為限，按數(shù)起征，次年二月征完還款”［12］，而且發(fā)出告示，如若還有收取浮費者，立即嚴辦。減少浮費，亦在一定程度上減輕了百姓的負擔，有利于漕政。

（二）嚴禁包漕，嚴格制度

包漕，由來已久，實為一大弊端，陶澍也深知其害。如果進行整頓，必然會引起這些包漕的受益者的強烈反彈，聚眾鬧事，造謠誹謗也不可避免，“呼朋引類，擠夜喧呶，稍不遂意，非逞兇鬧倉，即連名捏控不休”。但是他敢于觸動這些既得利益者，并且做出了實際的行動，“一方面嚴禁衿棍包漕，糧戶大小一例兌收，一面通飭各州縣嚴格蠹書，不許入倉，如敢仍前縱恣，立即提省究辦”［11］417。這種處理意見，也得到了道光皇帝的首肯，而且很快就取得了明顯的成效。漕政之所以弊病百出，很大程度上還在于制度遭到了破壞。申明紀律，嚴格制度是陶澍漕運改革的另一項重要工作。為了嚴格制度，陶澍做了很多細致的工作。例如，為了加強紀律，陶澍“諭幫弁約束丁眾，以明紀律”，“嚴立關(guān)防，以防假冒”，“禁擾累剝船，以清積弊”；為了防止官商勾結(jié)，挾帶走私，“禁違例帶貨，以速潛船”；為了禁止索取陋規(guī)，“嚴禁違例折干，多索兌費，以復舊制”，“嚴禁委員需索以清積弊”；為了體恤運丁，“禁糧頭，伍長勒派苦累，以恤眾丁”，“查禁運弁驕侈，以端表率”。然而在重整制度的過程中，并不是一帆風順，在漕船回空帶鹽的問題上，陶澍遇到了來自時任漕運總督貴慶的阻力，但陶澍連接多次上疏清廷，痛陳回空帶鹽的危害，最終朝廷接受陶澍的建言，嚴禁回空漕船任意帶鹽。通過一系列嚴整制度的措施，打破了官商勾結(jié)的利益鏈鎖，提高了漕政機構(gòu)的行政效率，對維持漕運的正常運作，起了很大的作用。

（三）治理運河，疏通河道

陶澍以為“治河即所以治漕，是亦不可少之功也”。陶澍非常重視水利建設(shè)，早在他任職安徽的時候，就曾大力興修水利，“治壽州城西湖、鳳臺蕉岡湖、鳳陽花源湖；又懷遠新漲沙洲阻水，并開引河，導之入淮?；此?jīng)，勸民修堤束水，保障農(nóng)田”［13］3634。陶澍撫蘇以及就職兩江總督時期，更是積極地投身河道的浚治中去，為了疏通河道，陶澍治理了練湖，又治理了孟渙、德勝、澡港三河。練湖位于江蘇丹陽上游，運河丹陽段地理位置非常重要，有“吳中運道，莫要于徒陽”之稱，而方圓百里的練湖水，就是灌注運河丹陽段的主要水源，具有調(diào)節(jié)水量的作用。陶澍曾先后兩次治理練湖，道光九年，在練湖修筑了黃金閘和張官閘，不僅可以束水接濟運河，還可灌溉農(nóng)田；道光十四年，再次治理練湖，疏浚河道，并在上下練湖之間，建設(shè)上、下兩閘，在呂城改建新。孟渙河、德勝河、澡港河，南連運河，北接長江，對運河水量的調(diào)節(jié)也起著至關(guān)重要的作用，倘若此三河淤積不通，則危害極大。陶澍深刻認識到了這一點，不惜從漕糧借支二十余萬金，開工動土，歷時三年，疏通孟渙、德勝、澡港三河。此外，陶澍還疏通了太湖之雕鄂河、丹陽之湖河閘座，以及瀏河、白茆等處。至此，整個運河都得到了有效地治理，保證了漕運河道的通暢。

（四）另辟捷道，提倡海運

經(jīng)過陶澍不懈的努力，治河取得了很大的成功，保證了漕糧運道的通暢。但是，漕弊畢竟存在了很長的時間，而且積重難返，在短時期內(nèi)徹底改變這一狀況，僅靠陶澍一人，很難做到。如何從根本上解決漕運，陶澍也思考這一問題。道光四年，清江浦高家堰大堤潰決，高家堰原為向運河濟水，調(diào)節(jié)水位，以供船運，它的崩潰導致高郵至清江浦一段運河“河道淺阻，輸挽維艱”，北京的糧食供給面臨著嚴重的危機。此時，陶澍大聲疾呼，“借黃不足，繼以開挑；開挑不足，繼以駁船；駁船不已，繼以車運?，F(xiàn)在時日已迫，而漕米之在淮南者，尚有一百數(shù)十萬石。勞勞半載，竭蹶倍行，然則變通之法奚可以不豫也？”［11］250提出了漕糧海運的主張，具體措施是“以河運、海運并行為宜，蘇、松、常、鎮(zhèn)、太倉之遭百六十萬石歸海運，江廣之遭仍由河運”［14］。在得到了道光皇帝的支持后，陶澍開始為海運做準備。他親自實地考察，查看?？?，繪制海圖，制定海運方案，設(shè)立調(diào)度海運的機構(gòu)。同時，為了解決運輸工具的問題，陶澍又趕赴上海，宣講優(yōu)惠政策，招募獎勵海運沙船。為了保證漕糧海運的安全，陶澍聯(lián)系水師，要求船隊途徑各地的沿岸水師巡航護送。在準備階段，事無巨細，陶澍皆親力親為。由于陶澍等人的周密操辦，海運準備工作順利完成。道光六年，裝滿漕糧的船隊浩浩蕩蕩的駛向天津，并且順利的到達，陶澍主持的海運取得了巨大的成功，震驚了朝野，林則徐吟詩稱道“重臣規(guī)劃贊中朝，飛挽云帆蜃霧消。碣石但循滄海轉(zhuǎn)，析津誰道薊門遙。真有鵬運博溟渤，未覺鯨波蕩活焦。十效放洋商舶穩(wěn)，早教紅粟大倉饒”，而道光皇帝更是朱批“所辦甚好”。

三、漕政改革的意義

陶澍主政江南的近二十年，正是漕政最為棘手的時期。面對弊病叢生，積重難返的漕政，陶澍沒有躲避敷衍，而是以一名改革家的氣魄對其進行了大刀闊斧的改革，取得了一定的成效，對當時的中國產(chǎn)生了深遠而廣泛的影響。漕政改革，維持了漕糧的正常運轉(zhuǎn)，保證了漕糧能夠按時順利地到達京師，緩解了京師的糧食供應(yīng)和財政危機，使得清政府能夠繼續(xù)的維持下去；兼整吏治，在一定程度上遏制了漕政官吏貪污腐化的勢頭，提高了行政效率，同時也在一定程度上減輕了百姓的負擔，緩和了業(yè)已尖銳的階級矛盾；而漕運也事關(guān)整個江南經(jīng)濟的發(fā)展，此時的江南經(jīng)濟已經(jīng)開始走下坡路，商品經(jīng)濟發(fā)展仍然較為緩慢，而漕政改革使得漕運繼續(xù)維持和逐漸活躍起來，這樣就促進了南北的商品流通和沿岸商業(yè)城市的持續(xù)繁榮，總體上延緩了江南經(jīng)濟的衰落。

更難得可貴的是，陶澍提出了解決漕政的根本途徑—海運，并將其付諸實踐，取得了成功，在中國漕運史上占有重要的地位，而且具有劃時代的意義。陶澍招募商船，給予商人以優(yōu)惠的政策，不僅順應(yīng)了歷史發(fā)展的潮流，而且促進了江南地區(qū)商品經(jīng)濟的發(fā)展和南北方物質(zhì)文化的交流；漕糧海運開辟了運輸方式的新途徑，是對清以前漕運的歷史性的總結(jié)，而且使人們認識到了海運的巨大的優(yōu)越性，使人們逐漸接受海運，對以后海運的發(fā)展和河運的廢止做了鋪墊；漕糧海運節(jié)省人力物力財力，利國利民。作為漕政改革的實施者，陶澍在經(jīng)世致用思想的指導下，深入實際，興利除弊，不愧于晚晴杰出的政治家，改革家和“中國近代經(jīng)濟改革的先驅(qū)”［15］。

［1］陶澍.陶文毅公行狀［C］／／魏源集.北京：中華書局，1983.

［2］陶澍.陶澍全集（第六冊）［M］.長沙：岳麓書社，2010.

［3］康有為.康有為政論集［M］.北京：中華書局，1983.

［4］費正清，劉廣京.劍橋中國晚清史（1800－1911年）［M］.北京：中國社會科學出版社，1985.

［5］李文治，江太新.清代漕運［M］.北京：社會科學文獻出版社，2008.

［6］吳琦.漕運與中國社會 ［M］.武漢：華中師范大學出版社，1999.

［7］劉錦藻.清朝續(xù)文獻通考［M］.杭州：浙江古籍出版社，2000.

［8］馬齊，等.清圣祖實錄［M］.北京：中華書局，2008.

［9］陶用舒.陶澍對漕政的整頓和改革［J］.益陽師專學報，1990（4）.

［10］劉雋.道光朝兩淮廢引改票始末［J］.中國經(jīng)濟史研究集刊，1933（2）.

［11］陶澍.陶澍全集（第一冊）［M］.長沙：岳麓書社，2010.

［12］李鴻章，等修.欽定大清會典事例：卷二百二·戶部五一·漕運 九［M］.北京：商務(wù)印書館，光緒三十四年石印本.

［13］趙爾巽.清史稿［M］.北京：中華書局，1977.

［14］石彥陶，陶用舒.陶澍年譜［J］.益陽師專學報，1984（1）.

［15］陶用舒.陶澍是中國近代經(jīng)濟改革的先驅(qū)［J］.湖南大學學報（社會科學版），1999（4）.