財政專項資金內(nèi)部控制體系的構(gòu)建

●陳留平

財政專項資金內(nèi)部控制體系的構(gòu)建

●陳留平

近年來，財政支出中專項資金支出的比例越來越大，專項資金的項目越來越多，如何提高財政資金使用效率，發(fā)揮財政資金的作用是各級財政部門所關(guān)注的重點。

目前專項資金管理中存在的主要問題是:一是目標(biāo)設(shè)定不合理，雖然財政部門對專項資金使用要有明確的績效目標(biāo)，但是由于項目的可行性論證不充分，有的甚至沒有可行性論證，所以一些項目的績效目標(biāo)幾乎是憑空想象的，缺乏科學(xué)的依據(jù)。二是預(yù)算編制不科學(xué)，項目預(yù)算編制往往是與財政部門“討價還價”的結(jié)果，有的甚至由于該項專項資金不足，占用其他專項資金；有的當(dāng)年資金不足，用以后年度專項資金彌補(bǔ)。三是支出控制不嚴(yán)格，項目經(jīng)費串用和擠占情況比較普遍，項目經(jīng)費不足時項目之間相互串用，人員經(jīng)費不足時擠占項目經(jīng)費。四是資金使用績效不高，有些項目仍然存在“長官意志”、“形象工程”，導(dǎo)致項目實施后績效偏低。因此，建立和完善專項資金的內(nèi)部控制十分必要。

財政專項資金內(nèi)部控制體系應(yīng)構(gòu)建“以預(yù)算為基礎(chǔ)、資金為核心”的內(nèi)部控制體系，從目標(biāo)的設(shè)定到績效控制，從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行控制，從預(yù)算的調(diào)整到?jīng)Q算，始終應(yīng)貫穿財政監(jiān)督。

財政專項資金內(nèi)部控制體系

第一，目標(biāo)控制?？冃繕?biāo)是指在預(yù)算編制過程中部門使用財政資金計劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果?？冃繕?biāo)控制包括績效目標(biāo)的編制、審核和批復(fù)。各部門應(yīng)在充分論證的基礎(chǔ)上編制績效目標(biāo)，填制《專項資金績效目標(biāo)表》；財政部門應(yīng)對各部門編制的績效目標(biāo)進(jìn)行審核，提高財政資金使用效率；在審核的基礎(chǔ)上批復(fù)績效目標(biāo)，并作專項資金使用和考核的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

第二，預(yù)算編制控制。一是根據(jù)績效目標(biāo)和預(yù)算編制的要求，編制項目支出預(yù)算。項目支出預(yù)算應(yīng)按項目實際需要，并充分考慮財力的可能，對跨年度的項目應(yīng)將績效目標(biāo)分解，分年度安排財政預(yù)算，確保目標(biāo)實現(xiàn)。二是要強(qiáng)化預(yù)算與政策之間的聯(lián)系。要體現(xiàn)政策意向，并對資源使用方向進(jìn)行系統(tǒng)性審核；在考慮到政策支持重點的基礎(chǔ)上，建立財政資源約束機(jī)制，盡可能早地在預(yù)算編制過程中明確可使用的資源，提出運作效率要求。三是編制預(yù)算時，評估和檢查方案的預(yù)期成本，并按規(guī)定送達(dá)立法機(jī)構(gòu)審批。

第三，預(yù)算執(zhí)行控制。預(yù)算執(zhí)行控制主要指項目資金支出的控制。預(yù)算執(zhí)行控制是為了確保財政資金安全完整所采取的各種方法和措施。在發(fā)生支出業(yè)務(wù)時，要及時進(jìn)行會計處理，特別是涉及到現(xiàn)金業(yè)務(wù)的，要防止財政資金被挪用，確保財政資金安全。一是財政支出的過程控制。過程控制旨在確保財政支出的執(zhí)行經(jīng)過了正確授權(quán)的指令以及對財政支出執(zhí)行前、中、后等環(huán)節(jié)的確認(rèn)，即要求對財政支出的每一過程環(huán)節(jié)都要進(jìn)行有效的控制和監(jiān)督。二是財政支出的會計控制。有效的財政支出會計控制可以保證財政預(yù)算的執(zhí)行程度。會計記錄必須明晰，文件程序必須完備；會計報表的編制必須規(guī)范清晰。三是政府采購行為的控制。政府采購制度有利于政府部門強(qiáng)化支出管理,硬化預(yù)算約束,在公開、公正、公平的競爭環(huán)境下,降低交易費用,提高財政資金的使用效率。政府通過招標(biāo)競價方式,優(yōu)中選優(yōu),具體的采購實體將盡可能地節(jié)約資金,提高所購買貨物、工程和服務(wù)的質(zhì)量,提高政府采購制度的實施效率。四是單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，定期分析預(yù)算執(zhí)行情況。

第四，預(yù)算調(diào)整控制。一是出現(xiàn)調(diào)整事項時，應(yīng)及時調(diào)增或調(diào)減預(yù)算，預(yù)算的調(diào)整應(yīng)按規(guī)定的程序進(jìn)行審批。二是對調(diào)整后的預(yù)算應(yīng)有及時批復(fù)，下達(dá)到部門，以便按調(diào)整后的預(yù)算執(zhí)行。三是部門在收到調(diào)整預(yù)算后，應(yīng)按調(diào)整后的預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行。

第五，財政監(jiān)督控制。一是財政監(jiān)督應(yīng)貫穿于項目支出的全過程，從預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算的調(diào)整整個過程進(jìn)行監(jiān)督。對項目實施情況和資金使用情況進(jìn)行跟蹤問效，財政部門應(yīng)從項目實施開始進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，開展項目績效中期評估，督促歸口管理部門加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行過程中績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況、項目實施的進(jìn)展情況和資金支出的進(jìn)度情況進(jìn)行監(jiān)督和控制。發(fā)現(xiàn)歸口管理預(yù)算部門績效運行情況與預(yù)期績效目標(biāo)發(fā)生偏離時，要下達(dá)整改意見書，并督促預(yù)算部門及時采取措施予以糾正。預(yù)算執(zhí)行中，因政策變化、突發(fā)事件等因素影響績效目標(biāo)實現(xiàn)時，應(yīng)調(diào)整績效目標(biāo)并相應(yīng)地調(diào)整預(yù)算。二是財政監(jiān)督要多部門配合，實現(xiàn)全方位的監(jiān)督，預(yù)算部門監(jiān)督的重點是過程監(jiān)督；財政部門監(jiān)督的重點是預(yù)算的執(zhí)行；審計部門監(jiān)督的重點是合規(guī)性和效益性；社會監(jiān)督的重點是績效目標(biāo)的實現(xiàn)；人大監(jiān)督的重點是預(yù)算和決算。

第六，績效控制。績效控制是提高財政資金績效的關(guān)鍵，它有助于財政部門關(guān)注的重點從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出和結(jié)果,從而提高財政資金使用效率。財政資金的績效是通過績效評價來衡量項目支出的績效。項目支出績效評價是指對預(yù)算支出績效目標(biāo)完成情況、項目效益、資金使用等情況進(jìn)行全面、綜合的評價。一要設(shè)定科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)體系，績效評價指標(biāo)應(yīng)精確且沒有分歧；適合于可行的目標(biāo)；容易獲取需要的資料。二是績效評價的主要依據(jù)是績效目標(biāo)，要衡量績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，發(fā)現(xiàn)偏差，指導(dǎo)績效管理，實現(xiàn)目標(biāo)。三是績效評價應(yīng)該聘請獨立的第三方對財政資金使用效果進(jìn)行評價，使評價結(jié)果更加客觀公正，經(jīng)得起檢驗。

（作者單位：江蘇大學(xué)）