居民遞增型階梯水價政策有效性研究

唐要家 李增喜

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·國民經(jīng)濟·

居民遞增型階梯水價政策有效性研究

唐要家 李增喜

城市水價改革的基本目標是實現(xiàn)水資源節(jié)約、企業(yè)成本回收和保障社會公平。運用2004-2011年中國36個大中城市相關(guān)數(shù)據(jù)實證分析現(xiàn)行遞增型階梯水價政策的實施效果，發(fā)現(xiàn)階梯水價政策在一定程度上有助于促進水資源節(jié)約，但對實現(xiàn)成本補償目標的作用非常有限，且惡化了不同收入家庭之間的相對公平?，F(xiàn)有階梯水價政策只能部分實現(xiàn)城市供水價格改革目標，有必要進一步推進市場化水價機制改革。

遞增型階梯水價； 資源節(jié)約效應(yīng)； 成本補償效應(yīng)； 水價政策有效性

一 引 言

近年來，我國水資源浪費和城市水污染問題日益突出，生活污水成為水污染的重要來源。向居民提供安全、可承受的飲用水并促進節(jié)約和環(huán)保，是城市供水行業(yè)發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)，也是深化水價改革所要解決的主要問題。

城市供水價格改革的基本目標是建立有效的價格機制以實現(xiàn)經(jīng)濟效率、成本回收、社會公平和環(huán)境效應(yīng)(OECD,2003)[1]。遞增型階梯定價(IBT)具有較好的促進社會公平、實現(xiàn)資源節(jié)約和提高效率的效應(yīng)，目前不僅被一些OECD國家所采用，成為居民可選擇的重要計價方式，而且在很多發(fā)展中國家也作為居民生活用水的主要定價方式被大力推行。

長期以來，我國對城市居民用水實行低價政策，人為壓低自來水終端價格，居民生活用水價格低于供水成本，倒掛問題突出，因此迫切需要建立反映供水成本、市場供求和資源環(huán)境成本的市場化價格體系。1998年《城市供水價格管理辦法》指出，制定城市供水價格應(yīng)遵循補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負擔(dān)的原則，并提出了將遞增型階梯水價作為城市居民水價改革的重要政策選擇。2013年12月，國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)提出加快建立階梯水價制度，2015年底前所有設(shè)市城市原則上要全面實行居民階梯水價制度，水價階梯設(shè)置應(yīng)不少于三級，第一級水量標準覆蓋人群必須達到80%，第二級水量原則上按覆蓋95%居民家庭，一、二、三級階梯水價按不低于1:1.5:3的比例安排。水價改革的根本目的是充分發(fā)揮階梯價格機制的調(diào)節(jié)作用，促進節(jié)約用水，提高水資源利用效率，同時保障基本需求和促進公平負擔(dān)。因此，實現(xiàn)水資源節(jié)約、企業(yè)成本回收和保障社會公平是我國階梯水價政策實施的基本目標。本文重點研究中國階梯水價政策能否有效實現(xiàn)上述目標。

二 文獻評論

遞增型階梯定價的理論思想來自于對稀缺產(chǎn)品的有效定價問題。Pearce和Markandya(1989)[2]指出，從資源節(jié)約角度來說，最優(yōu)的水價應(yīng)該反映供水的邊際機會成本，即邊際供水成本、邊際環(huán)境成本和邊際使用成本；Roseta-Palma和Monteiro(2008)[3]系統(tǒng)地證明，在資源稀缺和用戶差異的情況下，根據(jù)使用量遞增的階梯價格能帶來資源的節(jié)約。

理論上，遞增型階梯水價政策有如下優(yōu)點：一是促進社會公平。遞增型階梯水價最初是由工業(yè)化發(fā)達國家設(shè)計的，其主要目的是通過收入中性的交叉補貼機制來資助最貧困的人口。Monteiro(2010)[4]分析指出，遞增型階梯水價通過使第一級水價低于供水邊際成本，以保障低收入者的基本需求，并通過對高用水量階梯向高收入家庭征收高水費，可以實現(xiàn)基于交叉補貼的公平促進。二是促進水資源的節(jié)約。Boland和Whittington(2000)[5]指出，如果階梯水價充分反映全部成本和邊際成本上升，那么根據(jù)用水量階梯實行遞增的邊際成本定價，會促進水資源的有效利用和實現(xiàn)節(jié)約。三是能實現(xiàn)經(jīng)濟效率。Porter(1996)[6]、Baumann et al.(1997)[7]等分析指出，遞增型階梯水價具有“收入中性”的效率優(yōu)點，可以在保持供水企業(yè)盈虧平衡的情況下實現(xiàn)資源最有效使用。四是同時實現(xiàn)效率與公平目標的兼容。Martins等(2010)[8]認為，一般而言，遞增型階梯價格能通過創(chuàng)造“合意的”交叉補貼促進不同收入群體之間的公平，是一種可以兼顧效率與公平的價格政策。

遞增型階梯水價政策的有效性也受到一些經(jīng)濟學(xué)家的質(zhì)疑，具體有以下幾點：一是會帶來供水企業(yè)的收入不穩(wěn)定。Hewitt(2000)[9]指出遞增型階梯水價會增加供水企業(yè)財務(wù)收入的不穩(wěn)定性，尤其是在供水企業(yè)財務(wù)收入主要依賴后續(xù)高階梯用戶的情況下，這一收入不穩(wěn)定性風(fēng)險會更高。二是不一定會促進效率提高。Sibly和Tooth(2010)[10]證明指出，遞增型階梯定價的福利損失隨第一級水價下降和每個梯級的用水量門檻提高而增加。三是不一定能促進社會公平。Sibly(2006)[11]指出，對實現(xiàn)效率和公平目標來說，遞增型階梯水價的效果要差于兩部制水價；Crase，Keefe和Burston(2007)[12]認為遞增型階梯水價帶來的價格結(jié)構(gòu)復(fù)雜性會與效率和公平原則相沖突。四是不恰當?shù)牡谝患壦畠r設(shè)定會削弱節(jié)水效果，OECD(2003)[1]指出遞增型階梯水價的設(shè)計尤其要關(guān)注基礎(chǔ)用水量的科學(xué)確定，過高的基礎(chǔ)用水量會導(dǎo)致中低收入家庭過度用水。

現(xiàn)有文獻大多基于抽象的理論和個案總結(jié)分析遞增型階梯水價的經(jīng)濟效應(yīng)，系統(tǒng)的經(jīng)驗檢驗非常缺乏。因此，遞增型階梯水價是否能實現(xiàn)價格政策設(shè)計的目標？以及是否具有負面效應(yīng)？并沒有得到堅實的實證支持。中國階梯水價改革政策的實施，為回答上述問題提供了良好的實證基礎(chǔ)，本文基于不同收入家庭的數(shù)據(jù)，實證檢驗遞增型階梯水價政策的實施效應(yīng)，并對如何完善政策設(shè)計避免負效應(yīng)給出建議。

三 遞增型階梯水價的資源節(jié)約效應(yīng)

節(jié)約水資源是實行階梯水價的首要目標。為了分析階梯水價的節(jié)水效果，首先要估計出城市不同收入家庭居民生活用水需求函數(shù)，測算用水需求價格彈性和收入彈性，然后測算階梯水價實施后的價格和用水量變動。

(一)城市居民用水需求彈性檢驗

居民用水需求分析是科學(xué)制定階梯水價的重要基礎(chǔ)，也是各國經(jīng)濟學(xué)家和國際有關(guān)機構(gòu)研究的重要基礎(chǔ)工作。Nauges和Whittington(2009)[13]的總結(jié)分析發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家居民用水價格彈性大約在-0.3至-0.6之間，綜合發(fā)達國家和發(fā)展中國家，居民用水價格彈性平均在-0.3至-0.5之間。李眺(2007)[14]對中國居民用水價格彈性的測算結(jié)果顯示，水需求的價格彈性為-0.498，收入彈性為0.542；鄭新業(yè)等(2012)[15]分析發(fā)現(xiàn)，中國城市居民用水需求價格彈性為-2.43，收入彈性為1.31，但根據(jù)已有的分析，鄭新業(yè)等(2012)可能高估了居民用水的價格彈性和收入彈性?？傮w來說，關(guān)于居民用水需求的現(xiàn)有檢驗采用了多國或多地區(qū)的面板數(shù)據(jù)，基于這些總體數(shù)據(jù)的分析可以反映一國居民總體的需求彈性，但是不適用于對遞增型階梯水價效應(yīng)的分析，因為遞增型階梯水價經(jīng)濟效應(yīng)分析必須基于不同收入水平家庭的需求彈性差異。為此筆者在借鑒已有檢驗方法基礎(chǔ)上，采用反映不同收入水平家庭的相關(guān)數(shù)據(jù)，檢驗不同收入家庭的需求彈性差異，從而更準確反映階梯水價的節(jié)水效應(yīng)。

根據(jù)已有的分析，影響居民用水需求的因素包括價格、收入、地區(qū)水資源狀況以及家庭規(guī)模等因素，假設(shè)城市居民用水基本的需求函數(shù)為：

Qit=Q(Pt，Iit，Rt，S，ε)

(1)

其中Pt為不同年份的供水價格，Qit為不同收入水平城鎮(zhèn)家庭在不同年份的用水量，Iit為不同收入家庭平均可支配收入，Rt為不同年份的降水量以反映地區(qū)差別,S為家庭規(guī)模，ε為其他因素。根據(jù)已有文獻，對數(shù)線性形式函數(shù)的精確度更高，因此確定的城市居民用水需求待檢驗回歸模型為：

lnQit=β0+β1lnPt+β2lnIit+β3lnRt+β4lnSt+ε

(2)

在上式中，lnQit和lnIit分別為不同收入水平的城鎮(zhèn)家庭在不同年份的用水量和家庭平均可支配收入的自然對數(shù)，lnPt、lnRt和lnSt分別為不同年份的供水價格、全國平均降水量和家庭規(guī)模的自然對數(shù)，β1和β2為需求的價格和收入彈性，β0為常數(shù)項，ε為隨機擾動項*目前我們無法獲取不同收入家庭用水月度數(shù)據(jù)，因此沒有考慮季節(jié)性因素對用水需求的影響。。

其中，家庭用水量數(shù)據(jù)、可支配收入、家庭規(guī)模等數(shù)據(jù)來自2004-2011年《中國城市(鎮(zhèn))生活與價格年鑒》不同收入水平家庭的相應(yīng)數(shù)據(jù)，供水價格數(shù)據(jù)來自2004-2011年《中國物價年鑒》中36個大中城市供水價格的加權(quán)平均值，收入和價格都根據(jù)消費價格指數(shù)進行了調(diào)整，降水量數(shù)據(jù)來自2004-2011年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。在此基礎(chǔ)上，對不同收入水平假定的用水需求進行分組回歸，以得出不同收入家庭的需求價格彈性和需求收入彈性。

在回歸檢驗分析中，發(fā)現(xiàn)家庭規(guī)模并沒有通過檢驗，這可能是因為目前中國城市居民家庭人口規(guī)模具有明顯的趨同性，在過去長期實行每對夫妻一個孩子的計劃生育政策下，三口之家已經(jīng)成為普遍的家庭人口規(guī)模*目前國內(nèi)主要城市推出的階梯水價方案對各個梯級設(shè)置的用水量大都按照家庭人口4人來設(shè)計，這明顯提高了每個梯級的用水量門檻標準。，不會對不同收入家庭的用水需求產(chǎn)生明顯的差別化影響。而其他國家(尤其是發(fā)展中國家)沒有實行嚴格的計劃生育政策，家庭人口規(guī)模具有多樣性，因此成為影響家庭用水量的重要因素。最終的檢驗結(jié)果見表1，從結(jié)果可以看出：不同收入水平家庭用水需求價格彈性存在差別，并且隨著收入的提高，價格彈性相應(yīng)提高，遞增型階梯水價政策對促進節(jié)水具有一定的作用。不同收入家庭之間的需求收入彈性則差別不顯著，中低收入家庭的收入彈性相對高于高收入家庭，說明隨著收入水平的增長，中低收入家庭的用水量會以略高的速度增長。

表1 不同收入居民家庭供水需求彈性估計結(jié)果

注：括號內(nèi)為t統(tǒng)計值，***、**、*分別為1%、5%、10%的統(tǒng)計水平上顯著。

(二)遞增型階梯水價的節(jié)水效應(yīng)測算

根據(jù)上面測算的不同收入水平家庭的價格彈性，結(jié)合用水量以及價格數(shù)據(jù)，可以利用下面的公式測算得出階梯水價實施帶來的節(jié)水效果：

(3)

方程中Qi和ΔQi分別表示不同收入水平家庭現(xiàn)用水量和階梯水價實施帶來的節(jié)水量，ei為需求的價格彈性，L1、L2為第一、二級水量上限，PU為階梯水價實施前的統(tǒng)一價格，P1、P2、P3分別為第一、二、三級水價，令P1=PU，根據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布的《指導(dǎo)意見》規(guī)定，三級水價的價差為P1:P2:P3=1:1.5:2。為保持數(shù)據(jù)的一致性，以2011年36個大中城市的加權(quán)平均水價2.65元/立方米作為基準水價，二、三級水價分別為3.975元/立方米和5.3元/立方米。根據(jù)2009-2011年《中國城市(鎮(zhèn))生活與價格年鑒》的不同收入水平城鎮(zhèn)居民家庭用水量進行加權(quán)平均來確定階梯水量：一級水量上限為30.4噸/每人每年，覆蓋低收入家庭；二級水量上限為49噸/每人每年，覆蓋中等偏下、中等收入和中等偏上收入家庭；三級水量下限為49噸/每人每年，覆蓋高收入家庭。根據(jù)上述數(shù)據(jù)，則可以得出遞增型階梯水價實施后居民用水量變化的計算公式為：

(4)

根據(jù)上述公式和相關(guān)數(shù)據(jù)，測算得出階梯水價實施后不同收入家庭的用水量變化，見表2。從表2可以看出，如果按現(xiàn)行規(guī)定全面推行階梯水價，低收入家庭的用水量不會發(fā)生變化，中等收入家庭用水量將下降2.4%-10.8%；高收入家庭用水量下降幅度最大為18.11%。從全社會來看，在價格水平不變的情況下，實行階梯水價將使城市居民用水量下降8.7%。這說明，階梯水價通過遞增的價格結(jié)構(gòu)設(shè)計，能夠在一定程度上促進居民節(jié)約用水。

表2 階梯水價節(jié)水效果測算

四 遞增型階梯水價的成本補償效應(yīng)

通過用戶付費實現(xiàn)成本補償是世界各國供水定價的基本原則。Boland和Whittington(2000)[5]指出，盡管水費設(shè)計可能具有多種目標，但是保證成本回收是所有水費設(shè)計都必須具備的基本功能。供水企業(yè)通過使用者付費來收回成本，建立反映供水成本的價格機制，是水價市場化改革的重要目標。World Bank(2007)[16]指出，通過用戶付費來保證供水企業(yè)的運營和維護成本，是促進水務(wù)企業(yè)有效運營的重要措施。國家發(fā)改委與住建部聯(lián)合發(fā)布的《城市供水價格管理辦法》、《關(guān)于改革水價促進節(jié)約用水的指導(dǎo)意見》等文件都明確提出“補償成本、合理收益”是我國城市供水定價的重要原則。

長期以來，我國實行福利性供水體制，通過價格管制實行低水價政策，導(dǎo)致城市供水企業(yè)無法通過向用戶合理收費來回收成本，這是供水企業(yè)長期大面積虧損的主要原因。從國內(nèi)主要城市來看，核定供水定價單位成本均高于居民生活用水單位價格，北京、廣州和上海每立方米自來水供水成本比價格分別高出1.41元、0.7元和0.49元(見表3)。根據(jù)中國水協(xié)的統(tǒng)計資料顯示，2011年全國31個省份平均供水成本為1.725元/立方米，平均售水成本為2.244元/立方米，平均綜合水價為2.164元/立方米。在供水成本合理的情況下，低水價政策必將造成城市水務(wù)行業(yè)的虧損，1997年我國供水行業(yè)企業(yè)虧損比例為40%，2013年上升到54.5%。供水企業(yè)依靠并不充足的政府補貼維持運營，因此推遲資產(chǎn)更新和降低提高水質(zhì)的各項投入，不僅嚴重影響供水企業(yè)穩(wěn)定持續(xù)投資和提高供水質(zhì)量，而且不利于水資源節(jié)約和水污染治理，是城市供水安全事故頻發(fā)的一個重要原因。

表3 部分城市供水成本和供水價格狀況

數(shù)據(jù)來源：北京的數(shù)據(jù)來源于北京市自來水集團網(wǎng)站，天津和全國平均數(shù)據(jù)根據(jù)《城市供水統(tǒng)計年鑒2013年》計算整理，其余城市的數(shù)據(jù)根據(jù)各地公布的《城市供水定價成本監(jiān)審報告》計算整理。

理順價格形成機制，逐步形成反映供水成本和資源環(huán)境成本的價格機制，是水價改革的重要目標。假設(shè)企業(yè)虧損全部通過提高居民供水價格來加以補償，在居民生活用水量不變的情況下，價格提高幅度約等于居民生活用水銷售收入加入虧損額后相比原銷售收入提高的幅度。據(jù)此計算， 2012年我國城鎮(zhèn)居民生活用水量為142.25億立方米，36個大中城市平均水價約為2.70元/立方米，要實現(xiàn)全行業(yè)盈虧平衡的成本補償目標，行業(yè)銷售收入應(yīng)為431.13億元，此時全國平均水價應(yīng)為3.03元/立方米，即2012年要實現(xiàn)盈虧平衡，城市居民供水價格需要較現(xiàn)行水價平均提高12.25%。如果水價充分反映供水的資源環(huán)境成本及其上升趨勢，則未來水價將會面臨更大的上漲壓力。比如由于水源水質(zhì)持續(xù)惡化和供水水質(zhì)標準提高，現(xiàn)有水廠的工藝升級改造等建設(shè)費用和運行費用增加，據(jù)中國城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會的統(tǒng)計，水廠凈水工藝改造費用平均約需500元/立方米，供水運行成本約增加0.2-0.3元/立方米。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，地方政府根據(jù)本地情況制定階梯水價的具體方案。目前，全國已經(jīng)有30%的設(shè)市城市建立了階梯水價制度。下面以北京、上海、廣州、武漢、南昌等典型城市為例，測算階梯水價實施后能實現(xiàn)的供水成本補償程度。這五個城市階梯水價實施方案的共同特點是，水價結(jié)構(gòu)改革與水價水平提升同步進行，一級水價相對于原水價提高幅度最大的北京為50%，幅度最低的上海為17.8%。假設(shè)階梯水價實施后供水企業(yè)的銷售收入為TR，供水企業(yè)總成本為TC，各級用水量和價格分別為Qi和Pi，則總成本補償率TCC計算公式為：

(5)

根據(jù)(5)式測算成本補償效應(yīng)，結(jié)果列于表4，顯示出實施階梯水價后，上海、廣州、武漢基本實現(xiàn)成本補償，北京的供水價格上漲幅度較高但仍無法補償供水成本。其中，南昌、武漢的階梯水價帶來一定的價格上漲，并不是單純的價格結(jié)構(gòu)改革，不僅實現(xiàn)了完全的供水成本補償，并且具有明顯的通過漲價獲取更高壟斷利潤的傾向。

從測算結(jié)果來看，按照《指導(dǎo)意見》的要求，單純的遞增型階梯水價結(jié)構(gòu)改革對于改進供水企業(yè)成本回收的貢獻將非常有限，甚至由于居民用水量的下降而出現(xiàn)企業(yè)財務(wù)狀況惡化的局面，因此，遞增型階梯水價本身無助于實現(xiàn)補償成本的目標。對于全國大多數(shù)城市來說，只有將階梯水價結(jié)構(gòu)改革和適度提高水價結(jié)合起來整體推行，才能有效促進通過收費來補償成本的目標，但如何防止供水企業(yè)借機追求高利潤回報的漲價行為，將成為政府監(jiān)管部門面臨的重大挑戰(zhàn)。

表4 典型城市階梯水價實施的成本補償效應(yīng)

數(shù)據(jù)來源：單位售水成本和居民生活用水量數(shù)據(jù)來自《2013年城鎮(zhèn)供水統(tǒng)計年鑒》；階梯水價由各地最新公布的階梯水價方案得到，不含污水處理費。

五 遞增型階梯水價的公平效應(yīng)

水是生命必需品，在推進居民水價改革過程中，強調(diào)社會公平要求堅持可承受力原則，即水費改革應(yīng)該充分考慮用戶的支付能力，應(yīng)該保證低收入群體的基本需求不受價格調(diào)整的影響(Whittington，2003)[17]。這是目前水價改革不得不面對的重要問題。同時，漲價帶來的低收入家庭承受能力下降，會降低改革的社會接受程度，限制水價改革的速度。階梯水價被普遍采用的一個重要原因是它能促進公平。Hewitt和Hanemann(1995)[8]指出，實現(xiàn)用水社會公平是階梯水價的優(yōu)先目標。遞增型階梯價格通過對低收入群體的低收費和高收入群體的高收費，創(chuàng)造“合意的”交叉補貼促進不同收入群體之間的公平，是一種可以兼顧效率與公平的價格政策?！吨笇?dǎo)意見》也指出，階梯水價要在兼顧不同收入居民承受能力的同時，充分考慮低收入家庭經(jīng)濟承受能力，通過一定方式保障低收入家庭的基本用水需求。

判斷居民用水公平性，不是根據(jù)居民水價支出的絕對量而是相對量，國際上一般采用“可支付能力”指標表示。衡量“可支付能力”的指標主要是“宏觀可支付能力”和“微觀可支付能力”?！昂暧^可支付能力(Macro affordability)”指標是一個國家居民家庭的用水平均支出占全國平均家庭收入(可支配收入或總收入)或平均家庭總支出的百分比?！拔⒂^可支付能力(Micro affordability)”指標是用不同收入組家庭水費支出占家庭可支配收入比重指標衡量居民家庭用水負擔(dān)情況。從反映公平性的角度來說，“微觀可支付能力”能更好地反映出不同收入家庭的支付能力問題，因而是判斷一個國家水價公平性的主要指標。

一個國家居民水費支出比重往往受到一個國家的水資源稀缺狀況、收入水平與分配結(jié)構(gòu)、家庭規(guī)模等因素的影響，因而具有一定的國別差異性。OECD(2003)[1]對2000年主要發(fā)達國家的分析顯示：從宏觀可支付能力指標來看，澳大利亞為1.3%，英國為1.2%，德國為1.2%，法國為0.9%，美國為0.5%；從微觀可支付能力指標來看，英國為3.75%，法國總體為1.1%，意大利為2.1%，美國為1.3%。Komives等(2005)[19]基于發(fā)展中國家的樣本分析指出，水價可承受的價格范圍為水費占家庭可支配收入的3%-5%。建設(shè)部(1995)[20]基于國際經(jīng)驗和對中國的分析，提出城鎮(zhèn)居民生活用水的合理水平為水費支出占家庭可支配收入的2.5%-3%。

為了測算中國居民水費支出的可支付能力水平，采用2007-2011年間全國不同收入城市家庭的水費支出和家庭可支配收入數(shù)據(jù)，測算“微觀可支付能力”指標，結(jié)果見表5。根據(jù)表5發(fā)現(xiàn)，首先，全國家庭平均水費支出占家庭可支配收入比重較低(0.70%)，可見中國居民用水負擔(dān)普遍較輕，水費支出比重低于可承受標準；其次，不同收入水平家庭的水費支出比重具有明顯的差異，并呈現(xiàn)與收入水平反向變化的特點。從不同收入家庭水費支出比重的5年均值看，困難戶為1.36%，最低收入家庭為1.19%，其他收入水平居民用戶均在1%以下且不斷下降，最高收入家庭最低為0.32%，困難戶家庭水費支出比重是高收入家庭的4.25倍，低收入家庭水費支出負擔(dān)相對較高，水價的相對公平性較差。

傳統(tǒng)的觀點認為保持適用于所有居民的統(tǒng)一低水價是最公平的，但上述結(jié)果說明，中國長期政府管制下的低水價實際上是一種隱性的政府補貼，但是長期低水價補貼的主要收益者是高收入家庭而非低收入家庭，原有適用于所有家庭的低水價政策存在明顯的不公平性。低水價并不必然實現(xiàn)社會公平，高水價并不一定就不能促進社會公平，關(guān)鍵是設(shè)計針對不同收入水平家庭的差別化水價政策，在促進經(jīng)濟效率的同時保障低收入家庭的可支付能力不受惡化乃至得到改進。

表5 不同收入家庭水費支出占家庭可支配收入比重(%)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國城市(鎮(zhèn))生活與價格年鑒》有關(guān)數(shù)據(jù)計算。

為分析階梯水價對社會公平性的影響，采用國際通行的家庭用水支出占家庭可支配收入的比重指標，通過計算和比較階梯水價實施前后，不同收入水平的城鎮(zhèn)居民水費支出占可支配收入的比重變動，來衡量和判斷階梯水價實施的公平效應(yīng)。這里分3種情況：(1)價格水平不變且僅實行遞增型階梯價格結(jié)構(gòu)改革，反映的是單純的實施遞增型階梯價格的情況；(2)價格水平上漲18%并同步實行遞增型階梯價格結(jié)構(gòu)改革，反映的是上海的情況；(3)價格水平上漲50%并同步實施遞增型階梯價格結(jié)構(gòu)改革，反映的是北京的情況。

根據(jù)2007-2011年間的相關(guān)數(shù)據(jù)，測算結(jié)果見表6。從表6來看，首先，在不提高水價僅實行遞增型階梯水價的情況下，遞增型階梯水價并不會導(dǎo)致居民水費支出普遍上升。最低收入家庭用水由于處于第一級水量范圍內(nèi)，消費支出比重沒有變化；低收入家庭支出不變；中等收入家庭水費支出比重略有上升，上升幅度為0.01%；高收入家庭由于用水量下降導(dǎo)致水費支出比重出現(xiàn)微弱下降，減少0.04%；最高收入家庭下降了0.01%。上述結(jié)果說明，單純實施遞增型階梯水價改革后，低收入家庭支付不變，中等收入家庭支付略增，高收入家庭支付下降，因此，遞增型階梯水價實施的主要受益者是高收入家庭。其次，在實施遞增型階梯水價的同時如果同步提高價格水平，則低收入家庭的相對支出將明顯上升，收入水平越低的家庭水費支出上升比例越大，收入水平越高的家庭水費支出上升比例越小，并且水價上升比例越高這一現(xiàn)象突出。當水價漲幅為50%時，困難戶家庭的水費支出將提高0.43%(見表6)。

表6 階梯水價實施后不同收入家庭水費支出占家庭可支配收入的比重(%)

(續(xù)上表)

情況15年均值均值變動情況25年均值均值變動情況35年均值均值變動中等偏上戶(20%)0.560.010.590.040.580.03高收入戶(10%)0.42-0.040.44-0.020.39-0.07最高收入戶(10%)0.31-0.010.320.000.29-0.03

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國城市(鎮(zhèn))生活與價格年鑒》有關(guān)數(shù)據(jù)計算整理。

階梯水價政策促進公平的理想結(jié)果是：通過向高使用量的高收入家庭高收費來交叉補貼低收入家庭，以保證低收入家庭的可承受能力。在這個意義上來說，階梯水價是一種收入再分配的工具。在目前的改革方案下，盡管低收入家庭水費支出比重沒有變化，但由于高收入家庭水費支出比重相對下降，說明目前的水價改革方案盡管沒有惡化不同收入家庭之間的絕對公平，但惡化了不同群體之間的相對公平，且沒有產(chǎn)生“富人補貼窮人”的交叉補貼機制和公平促進效應(yīng)，因此是惡化了相對公平的價格改革政策。同時，由于各個城市都借機提高水價，這不僅增加低收入家庭的水費支出，而且進一步惡化整個社會的相對公平。這一結(jié)果產(chǎn)生的原因主要有兩個：一是現(xiàn)有階梯水價方案中第一級、第二級的基礎(chǔ)水量覆蓋面太寬，第一級水量覆蓋80%的家庭，第二級水量覆蓋95%的家庭，高水價人口比例過低，中高收入家庭仍然占有更多的低水價優(yōu)惠；二是由于低收入家庭的價格彈性小，水價調(diào)整對用水量影響有限，但高收入家庭價格彈性高，階梯價格在顯著降低高收入家庭用水量的同時也降低了水費支出比重。

綜上所述，現(xiàn)有階梯水價政策并沒有同步促進社會公平，而是惡化了不同收入家庭之間的相對公平，因此需要對階梯水價改革方案進行完善，并建立科學(xué)的低收入家庭補貼機制，以促進社會公平。

六 結(jié)論與政策含義

水價改革的基本目標是實現(xiàn)水資源節(jié)約、企業(yè)成本回收和保障社會公平。本文的分析發(fā)現(xiàn)，階梯水價政策實施在一定程度上有助于促進水資源節(jié)約，但其對于實現(xiàn)供水企業(yè)通過向用戶收費來實現(xiàn)成本補償?shù)淖饔脴O其有限，而且階梯水價的實施惡化了相對公平。因此，現(xiàn)行的階梯水價政策不能有效緩解城市供水行業(yè)長期存在的主要問題，需要進一步完善階梯水價政策方案，并持續(xù)系統(tǒng)推進市場化水價形成機制改革，具體來說：

第一，科學(xué)設(shè)定階梯水量和水價，完善階梯水價政策。影響現(xiàn)行階梯水價有效實現(xiàn)價格改革目標的因素主要是階梯水量、價差和階梯水價的適用范圍，為此需要從三個方面加以完善：首先，完善階梯用水量。改變現(xiàn)有方案第一級、第二級用水量過高和覆蓋面過寬的缺陷，核心是科學(xué)設(shè)定第一階梯用水量。不應(yīng)簡單地按照前三年居民平均用水量來測算，而應(yīng)嚴格按照滿足基本需要原則來科學(xué)界定第一級用水量，使其更有利于低收入家庭。其次，完善階梯價差，對第一級水價實行低于供水邊際成本的“生命線”水價政策，同時進一步拉開第一級與第二級、第三級水價之間的價差，第二級、第三級水價應(yīng)充分反映供水的全部邊際機會成本，從而提高階梯水價的需求管理效果。再次，將水價改革和提高水質(zhì)有機結(jié)合起來，破解“低價低質(zhì)”難題。水價改革過程中，要把水質(zhì)改善作為重要的政策目標，政府要強化對水質(zhì)的監(jiān)管，激勵企業(yè)將價格改革增加的收益主要投入改善水質(zhì)上。

第二，系統(tǒng)規(guī)劃價格結(jié)構(gòu)，逐步建立完全反映供水成本的水價。階梯水價為用戶提供有效的節(jié)水激勵，從而實現(xiàn)水資源節(jié)約和有效率使用目標的一個重要條件是水價充分反映供水的全部經(jīng)濟和環(huán)境成本。首先，繼續(xù)推進水價市場化改革，進一步優(yōu)化水價結(jié)構(gòu)，充分反映水的稀缺價值，使水價充分反映包括資源成本、生產(chǎn)成本和環(huán)境成本在內(nèi)的供水邊際機會成本，尤其要逐步提高水資源費和排污收費比重。其次，整體設(shè)計居民水價和工商業(yè)水價改革，拉開工商業(yè)水價與居民水價的價差，使工商業(yè)凈水價與居民凈水價的比例保持在1.5：1的水平，同時對高耗水量行業(yè)和企業(yè)實行懲罰性差別水價。

第三，合理界定供水成本，提高水價調(diào)整的科學(xué)性和透明度。從目前實施階梯水價改革城市的水價方案來看，大多數(shù)城市的水價都有一定程度的上漲，是將“調(diào)結(jié)構(gòu)”和“提水平”結(jié)合起來，從而實現(xiàn)降低阻力的價格改革方式。但合理的供水價格應(yīng)該建立在供水企業(yè)合理成本和合理利潤基礎(chǔ)上，社會公眾對階梯水價的質(zhì)疑，很大程度上是因為現(xiàn)有的價格并不是基于合理成本和合理利潤。因此建議加強供水成本監(jiān)管，使水價建立在合理成本和合理利潤的基礎(chǔ)上。這就需要改革城市供水企業(yè)的投融資體制，科學(xué)、合理地控制投資規(guī)模以節(jié)約投資成本，加強對供水企業(yè)的成本監(jiān)審和實行收益上限管制，通過激勵性管制促進企業(yè)不斷降低供水成本，而不是通過擴大投資規(guī)模和虛報成本來獲取利潤，使價格建立在合理成本和合理利潤的基礎(chǔ)上。其次，實行供水企業(yè)財務(wù)信息公開，提高水價調(diào)整的科學(xué)性和透明度。實行企業(yè)財務(wù)信息公開和保證可信度是階梯水價政策推行重要的制度設(shè)計，是保證價格聽證獲得社會認同的制度基礎(chǔ)。為此，需要首先對城市供水企業(yè)進行公司化改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度和規(guī)范統(tǒng)一的企業(yè)財務(wù)制度體系并按要求向社會公開，同時對企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)的真實性通過第三方獨立審計來保證，如果供水企業(yè)財務(wù)審計仍然由政府主管部門負責(zé)，則其獨立性和公正性將無法保證。

第四，建立有效的低收入群體支付能力保障機制。水價改革具有高度的政治和社會性，困擾中國水價改革的重要因素是居民的接受程度。在水資源短缺日益嚴重和提供安全水質(zhì)的供水成本不斷上升的背景下，改變目前水價與供水成本倒掛的現(xiàn)狀，使水價反映供水的完全經(jīng)濟和環(huán)境成本，必然導(dǎo)致供水價格的長期持續(xù)上漲，這將對低收入家庭的支付能力產(chǎn)生不利影響，也將成為水價改革的重要阻礙。政府的職責(zé)是保障持續(xù)安全的水供應(yīng)，政府的政策重點不是保障所有人享受福利性低水價用水，而是保障低收入家庭的可支付能力，非低收入家庭應(yīng)該支付反映合理供水成本的價格。為保障低收入群體的可承受力，政府需要設(shè)計確保低收入群體支付能力的支持政策，例如，對低收入居民家庭可以采取“生命線”第一級水價、一定數(shù)量的減免優(yōu)惠水量等方式，以及通過建立只針對低收入家庭的收入補貼和政府轉(zhuǎn)移支付來保證低收入群體的支付能力。

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[引用方式]唐要家,李增喜.居民遞增型階梯水價政策有效性研究[J].產(chǎn)經(jīng)評論,2015,6(1):103-113.

A Study on the Effectiveness of the Increasing Block Water Tariffs

TANG Yao-jia LI Zeng-xi

The increasing block water tariffs is an important price reform policy that recently adapted by the government, and its basic aims is to achieve water conservation, cost recovery of enterprises and social fairness. On the test of effectiveness of the IBT policy, we found that its implementation may promote water conservation to some certain extent, but is helpless to achieve cost recovery of water supplying companies by charging users and would worsen the relatively fairness between different income families in the whole. Consequently, due to the design defects, the IBTs cannot achieve its basic aims effectively, urban water tariffs policy needs further improved and systematic designed to push market water tariffs reform.

increasing block water tariffs; resource conservation effects; cost compensation effects; the effectiveness of the increasing block water tariffs

2014-09-24

國家社科基金重大項目“中國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系創(chuàng)新研究”(項目編號：12&ZD211，主持人：王俊豪)；教育部規(guī)劃基金項目“寡頭三級價格歧視競爭效應(yīng)與反壟斷審查機制研究”(項目編號：14YJA790051，主持人：唐要家)。

唐要家，浙江財經(jīng)大學(xué)中國政府管制研究院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為反壟斷與管制經(jīng)濟學(xué)；李增喜，浙江財經(jīng)大學(xué)中國政府管制研究院碩士研究生，主要研究方向為管制經(jīng)濟學(xué)。

F126.2

A

1674-8298(2015)01-0103 -11

[責(zé)任編輯：莫 揚]

10.14007/j.cnki.cjpl.2015.01.010