南京國(guó)民政府時(shí)期“平民住所”初探

從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡，城市住宅的缺乏是一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象，中國(guó)在向工業(yè)化邁進(jìn)的過(guò)程中也不可避免會(huì)出現(xiàn)“住宅缺乏”的問(wèn)題。南京國(guó)民政府成立后，中國(guó)政局逐漸統(tǒng)一，社會(huì)經(jīng)濟(jì)也正如恩格斯所說(shuō)，開(kāi)啟了從“工場(chǎng)手工業(yè)和小生產(chǎn)向大工業(yè)過(guò)渡”［1］（P459）的歷程，伴隨工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，加之戰(zhàn)爭(zhēng)和水災(zāi)等原因的影響，大批人口涌向城市，城市人口激增，從而讓原本就很緊張的城市住房問(wèn)題顯得更加突出。同時(shí),南京國(guó)民政府“為謀市政之革新”，統(tǒng)一規(guī)劃城市建設(shè)，“不得不實(shí)事求是，毅然執(zhí)行”街市房屋等障礙物的拆除［2］（P1），這也在一定程度上加劇了城市住宅的缺乏。為解決城市住房供給嚴(yán)重短缺的局面,借鑒國(guó)內(nèi)外在這方面的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，南京國(guó)民政府在限制房租的同時(shí)，還發(fā)布訓(xùn)令，要求各縣市修建平民住所或平民村，“建筑地點(diǎn)凡城內(nèi)空曠處所或城外附郭均可，在城內(nèi)建筑者名為平民住所，在城外建筑者名為平民村”［3］（P16）。由此可見(jiàn)，“平民住所”或“平民村”的區(qū)別，在于其所修建位置是在城內(nèi)還是在城外與否，為了行文方便和統(tǒng)一，本文將此類建筑統(tǒng)稱為 “平民住所”?！捌矫褡∷钡呐d建與推行，反映了民國(guó)時(shí)期當(dāng)政者解決城市住房緊張狀況的一些應(yīng)對(duì)思路與策略。

一、“平民住所”興建背景與緣起

1928年10月3日，國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)通過(guò)《訓(xùn)政綱領(lǐng)》，這標(biāo)志南京國(guó)民政府正式進(jìn)入“以黨治國(guó)”的訓(xùn)政時(shí)期。在“軍事初定，訓(xùn)政方殷”之際，南京國(guó)民政府認(rèn)為，依照《建國(guó)大綱》的規(guī)定，國(guó)民“政府當(dāng)與民協(xié)力，建筑大計(jì)劃之各式屋舍，以樂(lè)民居”，這既是民生四大需求的重要一端，又是新政府義不容辭的職責(zé)與義務(wù)，但“惟是財(cái)政支絀，縣省相同，偉大計(jì)劃，力有未逮，茲擬以極簡(jiǎn)易之方法，作小規(guī)模之創(chuàng)造，于每縣署之城郊，建筑貧民住所或平民村舍，收容能營(yíng)正當(dāng)職業(yè)之貧民而居之，以改善其生活，亦所以實(shí)現(xiàn)本黨政綱，解決民生問(wèn)題之一端也”。［4］（P65）以上政令表明，出于對(duì)“三民主義”的貫徹與落實(shí)，為實(shí)現(xiàn)孫中山“以樂(lè)民居”的偉大計(jì)劃，南京國(guó)民政府提出了修建“平民住所”的計(jì)劃與要求，但囿于各級(jí)財(cái)政緊張的緣故，各級(jí)國(guó)民政府未免顯得心有余而力不足，因此，南京國(guó)民政府才決定采取變通的做法，計(jì)劃在每縣的縣郊，采取極為簡(jiǎn)易的方法，小規(guī)模地修建 “平民住所”，并通令全國(guó)，要求各地遵照?qǐng)?zhí)行，以解決民生，實(shí)現(xiàn)國(guó)民黨政綱。由此可見(jiàn)，這種用于改善“貧民”居住的房屋建筑計(jì)劃，一開(kāi)始就是南京國(guó)民政府自覺(jué)選擇的結(jié)果。

而從客觀上看，南京國(guó)民政府成立后，中國(guó)相對(duì)進(jìn)入了一個(gè)較為長(zhǎng)期的工業(yè)化時(shí)期，城市人口增長(zhǎng)過(guò)快，由此也導(dǎo)致房屋供不應(yīng)求，房租不斷攀升，租房糾紛不斷等問(wèn)題，惡劣的居住條件下存在各種隱患，興建“平民住所”成了解決城市貧民住所問(wèn)題必須采取的一項(xiàng)措施。下面以南京市為例來(lái)對(duì)此加以說(shuō)明。

1928年10月，南京戶籍調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，全市人口為四十五萬(wàn)五千六百九十七人［5］（P1），可到了1929年6月，據(jù)南京市公安局的統(tǒng)計(jì)，南京市的常住人口為五十萬(wàn)一千三百二十二人，流動(dòng)人口為三萬(wàn)二千余人。［6］（P142）短短八個(gè)月，南京市統(tǒng)計(jì)人口就增加了七萬(wàn)七千余人，其增速之快，令人咂舌。截至1935年11月，南京市統(tǒng)計(jì)人口首次突破一百萬(wàn)，為一百萬(wàn)零九千零二人。［7］（P93）由此可見(jiàn)，南京自從成為國(guó)民政府首都,在不到十年的時(shí)間內(nèi)，人口就從不到五十萬(wàn)到超過(guò)一百萬(wàn)，平均每年人口增長(zhǎng)七萬(wàn)余人。

南京人口在短時(shí)間內(nèi)以如此龐大的數(shù)量急劇膨脹，其直接后果就是，該市住房缺乏，人們居住條件惡化。有人認(rèn)為，在當(dāng)時(shí)的中國(guó)，由于城市人口的快速增長(zhǎng)，即使是城市中產(chǎn)階級(jí)以下的居民，以及中下級(jí)公務(wù)人員，“他們每月雖然繳納了很貴的房租，但是因?yàn)榉课莸莫M小，光線的不足，以及衛(wèi)生條件的惡劣，而仍時(shí)時(shí)感到不安，時(shí)時(shí)感到不滿足，這種現(xiàn)象固然以南京為最甚”［8］（P10）。以上人群住房條件尚且如此，由此推斷，對(duì)于為生計(jì)奔波的城市貧民而言，他們只好被迫自行搭建席棚或草棚而居，其居住條件的糟糕程度可想而知。

房屋缺乏，帶來(lái)的另一個(gè)后果是，房租不斷增加，房租市場(chǎng)亂象叢生。在南京，“本市自奠都以來(lái)，人口由三十余萬(wàn)，驟增至五十余萬(wàn)，而房屋未與之成比例增長(zhǎng)，于是求過(guò)于供，前之僅租一元十元者，今則需要十元數(shù)十元矣，因此屋主不勞而坐獲厚利，房客一屋數(shù)居，既受金錢(qián)之損失，又感生活之不適”［9］（P1）。 由于南京成為國(guó)民政府首都，人口增長(zhǎng)迅速，住房需求增盛，房主趁機(jī)抬高房租，獲得了豐厚的利潤(rùn)，可房客卻在金錢(qián)和精神兩個(gè)方面受到了損失。伴隨房租上漲的同時(shí)，南京房屋“押租”行情看漲，有的竟超過(guò)租金的十倍以上，政府以前明文取締的“小租”又“死灰復(fù)燃”。押租類似于押金，以作為房客拖欠房租的扣款，而“小租”數(shù)額相當(dāng)于一個(gè)月的房租，被當(dāng)作租房時(shí)的“贄禮”，并不退還。針對(duì)此種情況，南京國(guó)民政府不僅迭次下發(fā) 《取締租屋小租陋習(xí)》、《嚴(yán)禁房東苛索小租》等條令，還加大整治高額押租的力度，規(guī)定，自1931年4月1日起，“房東索取押租，不得超過(guò)行租一個(gè)月以上”［10］（P6）。政府出面重申取締“小租”這種不合理“惡習(xí)”，在一定程度上保護(hù)了租戶的合法權(quán)益不受侵害，而降低押租，也減輕了租戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。然而，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，卻是“摁下葫蘆起來(lái)瓢”，在政府高壓打擊“小租”和高額“押租”的同時(shí)，房東“或婪索小租、押租，以致租金驟漲數(shù)倍數(shù)十倍”［11］（P35）。面對(duì)城市住房旺盛的剛性需求，僅僅從限制租金、押租入手，并不能改變租戶所處的弱勢(shì)地位，以及改善城市貧民的基本居住條件。

混亂的房租市場(chǎng)引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題，租戶與房東（包括包租房客，也稱二房東）之間糾紛不斷，而政府也免不了要廁身其間。由于不能承受高昂房租之苦，南京市民請(qǐng)求政府提出解決房租過(guò)高的救濟(jì)辦法：“都中住宅為房主及包租之房客所把持，對(duì)于房租居奇壟斷，除任意加租外另有押租等苛索，以致一般居民不堪其苦，仰即調(diào)查是否屬實(shí)及擬具救濟(jì)辦法?！闭{(diào)查表明，“市內(nèi)各區(qū)房租價(jià)格為每間六至二十元，較之從前則竟增加了二至三倍。至二房東及包租情形實(shí)為現(xiàn)在市內(nèi)不良之現(xiàn)狀，所有對(duì)待房客等不情之舉令人實(shí)所難忍，有時(shí)因擅增租金不遂，即迫令房客他遷，此種原因則完全為包租者從中操縱所至”，二房東、包租者從中漁利，轉(zhuǎn)租時(shí)“竟超過(guò)原價(jià)八九倍”。［12］（P36）以上情形說(shuō)明，面對(duì)房源緊缺，出租房屋變得有利可圖，二房東、包租客趁此投機(jī)倒把，轉(zhuǎn)租房屋，并將該負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁于租戶身上，城市市民不能忍受高額房租之苦，因而轉(zhuǎn)求政府出面干預(yù)。而此時(shí)政府也認(rèn)識(shí)到：“屋租之激增，自非社會(huì)之福利，倘不設(shè)法制止，實(shí)不足以揚(yáng)黨治之精神，為此，擬先定限制之法，以為治標(biāo)之計(jì)，然后再籌治本之策，使多數(shù)市民得安居之樂(lè)，而絕壟斷居奇之弊?！保?2］（P36-37）以上主張表明，剛剛成立的南京市政當(dāng)局，將解決高昂房租上升到“黨治”、“民生”的高度，思想認(rèn)識(shí)上還是頗為重視，并打算從“標(biāo)本兼治”兩個(gè)方面入手，徹底解決市民的安居問(wèn)題。如果說(shuō)限制房租是解決城市居民住房緊缺的“治標(biāo)之計(jì)”，那么“治本之策”是什么呢？答案無(wú)非大規(guī)模修建貧民住宅。

因?yàn)椴畈欢嘣谕粫r(shí)期，城市貧民的住宅問(wèn)題受到了世界各國(guó)政府的高度重視，其中，日本制定了“不良住宅區(qū)的改良法案”，由政府出資三千七百萬(wàn)日元，改建大城市勞動(dòng)階級(jí)集中區(qū)的住房；美國(guó)則由政府與商人每年各出資五千萬(wàn)美元，以五年為期，以改善紐約市貧民的住宅；英國(guó)倫敦市政府也計(jì)劃出資一百萬(wàn)英鎊，將兩萬(wàn)五千人遷出貧民窟。［13］（P8-9）在各國(guó)市政建設(shè)和革新實(shí)踐中，維也納市政建設(shè)備受推崇，并成了南京市政府直接加以借鑒和效法的樣本。當(dāng)時(shí)南京市市長(zhǎng)因南京市“人口激增，建筑房屋，實(shí)甚急切，因奧京維也納市政府有定戶三萬(wàn)新房屋計(jì)劃，特函外交部轉(zhuǎn)函駐華奧領(lǐng)，代向政府索取該計(jì)劃”［14］（P8）。南京市政當(dāng)局為應(yīng)對(duì)城市人口激增，統(tǒng)籌規(guī)劃本市房屋建筑，以解決市民居住緊張的局面，通過(guò)外交渠道，主動(dòng)學(xué)習(xí)和借鑒維也納市政府的房屋建筑計(jì)劃。

為專門(mén)解決貧民的住房問(wèn)題，1928年5月26日，南京市政會(huì)議決定：由工務(wù)局趕快覓定地點(diǎn)及建筑計(jì)劃提會(huì)討論。［15］（P11）隨后不久，工務(wù)局就選擇了柴市及公共墳場(chǎng)作為平民住所的建筑地點(diǎn)，不過(guò)因所提議選址環(huán)境較差，因此遭到市政會(huì)議否決，最終市政府決定將仁壽廠齊燮元逆產(chǎn)之地六十余畝“略予給價(jià)收回”［16］（P9），用作建造平民房屋。由此可以看出，在南京國(guó)民政府向全國(guó)下發(fā)“平民住所”建筑計(jì)劃前，南京市政府已將此項(xiàng)工作提上議事日程。南京市最初將平民房屋分為甲、乙、丙三種規(guī)格，“除乙種平房已經(jīng)動(dòng)工，不久可完成外，所有甲、丙兩種平屋亟待建筑”［17]（P2）。這說(shuō)明，在興建平民住所方面，南京市政府已經(jīng)走在了全國(guó)的前列，而南京國(guó)民政府內(nèi)政部下發(fā)通令，要求各省組織建筑平民住所，只不過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)了該項(xiàng)工作的全面開(kāi)展。

綜上所述，從主觀上看，為了貫徹落實(shí)自己的執(zhí)政理念，實(shí)現(xiàn)所謂“以樂(lè)民居”的目的，號(hào)召建造“平民住所”，是南京國(guó)民政府的一項(xiàng)自覺(jué)“民生”工程。從客觀上看，面對(duì)城市人口急劇膨脹及其造成的城市住房十分緊缺的狀態(tài)，為了解決房租日益騰貴所帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題，借鑒國(guó)外市政建設(shè)新觀念與做法，提倡興建“平民住所”，還是南京國(guó)民政府希望從根本上解決城市“貧民”居住問(wèn)題的一項(xiàng)有針對(duì)性的舉措。

二、“平民住所”建設(shè)經(jīng)費(fèi)的籌措

關(guān)于“平民住所”建筑資金來(lái)源，國(guó)民政府內(nèi)政部訓(xùn)令明確指出：“建筑經(jīng)費(fèi)由縣市政府就本縣市地方公款撥支，如不足時(shí)或募款補(bǔ)充之?！保?]（P15）此項(xiàng)法令表明，縣和市是“平民住所”修建的責(zé)任主體，其經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于財(cái)政撥款，或通過(guò)社會(huì)化渠道籌措。社會(huì)資金的籌措主要有以下幾種方式。

招商承辦建設(shè)，是社會(huì)化籌措“平民住所”建筑資金的方式之一。南京市政府為了解決建筑資金短缺，平民住宅供不應(yīng)求的局面，公開(kāi)向社會(huì)招商建設(shè)下關(guān)平民住宅，希望商家前來(lái)承建，并制定了七條招商規(guī)則。該處平民住宅采取全部或部分承建的方式，承辦人必須具備一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在獲得官方認(rèn)可，繳納保證金的基礎(chǔ)上，雙方簽訂合同，商家即可領(lǐng)取房屋式樣和施工細(xì)則，開(kāi)始承建。承建以二十年為限，期滿后由工務(wù)局將房屋無(wú)償收回；如在此期限內(nèi)，承建人違反規(guī)定或欠繳地租，工務(wù)局則限期收回。［18]（P5）應(yīng)該說(shuō)，由政府與商家簽訂合同，在一定期限內(nèi)允許商家出資修建和經(jīng)營(yíng)管理住房，并提供相應(yīng)服務(wù)，這是南京市政府采取社會(huì)化融資手段建造“平民住所”的一種創(chuàng)舉，其開(kāi)創(chuàng)了在大規(guī)模公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，由于財(cái)政資金緊缺，而按照一定招商條件，完全引進(jìn)社會(huì)資金參與建設(shè)的先河。

成立股份公司，官商合資，是社會(huì)化籌措“平民住所”建筑資金的另一種形式。重慶為了響應(yīng)建設(shè)平民住所的倡議，特組建了“重慶平民住宅建筑股份有限公司”，計(jì)劃資本總額二十萬(wàn)法幣，共發(fā)行兩千股，每股一百元，其中，市政府認(rèn)購(gòu)五百股，以劃撥房屋建設(shè)用地作為股本，其余面向社會(huì)招募，股息周息一分，不足部分由官方補(bǔ)足。為此，依照公司法，籌備委員會(huì)制定了“重慶市平民住宅建筑公司章程”，就股份公司組織機(jī)構(gòu)、股票發(fā)行、盈余分配等事宜作出了明確規(guī)定。這種由政府出土地，商家出資金的官商合股辦法，既解決了平民住所建設(shè)中政府面臨的資金短缺問(wèn)題，又降低了商家的投資風(fēng)險(xiǎn)，其不失為平民住所建設(shè)融資的又一創(chuàng)舉。

領(lǐng)地自建，是社會(huì)化籌措“平民住所”建筑資金的又一種形式。為了調(diào)動(dòng)社會(huì)力量建設(shè)房屋的積極性，以擴(kuò)大房屋建筑成效，1930年，青島市政府出臺(tái) 《青島特別市領(lǐng)租公有土地規(guī)則》，規(guī)定將全市共有領(lǐng)租土地分為七種，在政府指定土地范圍內(nèi)，讓平民領(lǐng)租自費(fèi)建筑平民住所，其最長(zhǎng)領(lǐng)租時(shí)間不超過(guò)三十年，自領(lǐng)租之日起六個(gè)月內(nèi)必須上報(bào)建筑說(shuō)明書(shū)、房屋樣式以及動(dòng)工日期。采用此種辦法，青島市率先在臺(tái)西四路和臺(tái)西五路兩處公地，令市民無(wú)償領(lǐng)取，自費(fèi)建設(shè)了八百余間平民住所。青島市大力推行這種平民住所建設(shè)融資方式，其成效也較為明顯，截止1946年，該市共建此類平民住所二千七百零七間，約占所建房屋總數(shù)的百分之七十。這種由政府指定土地，民間領(lǐng)租修建出租房屋的做法，是平民住所通過(guò)社會(huì)力量進(jìn)行資金籌措的又一創(chuàng)新形式。

私人捐建，也是社會(huì)化籌措“平民住所”建筑資金的一種途徑。1933年，青島富商劉子山，曾一次性捐款五萬(wàn)元，在青島市貴州路二十四號(hào)公地修建“平民住所”二百八十間。

通過(guò)多種渠道整合政府與社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人的力量，各級(jí)地方政府不斷創(chuàng)新平民住所建設(shè)經(jīng)費(fèi)融資方式，這不僅在一定程度上緩解了建筑經(jīng)費(fèi)緊張的缺口，而且還可以調(diào)動(dòng)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人參與到“平民住所”的建設(shè)中來(lái)，從而擴(kuò)大了“平民住所”的受益面和社會(huì)影響。

三、“平民住所”的規(guī)制及管理

按照國(guó)民政府內(nèi)政部訓(xùn)令要求，平民住所規(guī)則由各省民政廳制定，具體管理細(xì)則由縣市擬定，而且縣市政府還肩負(fù)著指導(dǎo)住所居民興辦教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)的責(zé)任，住所日常事務(wù)則由主辦機(jī)關(guān)選舉組織相應(yīng)委員會(huì)進(jìn)行管理。據(jù)此要求，廣東、上海、青島、南京等省市，先后制定了本省或市平民住所管理規(guī)則或?qū)嵤┘?xì)則，有的縣市，如汕頭市還制定了平民新村章程。而在平民住所內(nèi)，管理機(jī)構(gòu)又制定了相應(yīng)的管理規(guī)則和具體住宿辦法。由此可見(jiàn)，平民住所管理行政規(guī)章制度，至少涵蓋了國(guó)家、省、縣市不同層面。較為完善的管理?xiàng)l例，為平民住所的管理提供了法理依據(jù)和規(guī)范準(zhǔn)則，而住所具體管理辦法則進(jìn)一步細(xì)化了日常管理的要求，從而使得平民住所的管理做到了有法、有據(jù)可依。

平民住所的樣式。各地根據(jù)當(dāng)?shù)刈》克媾R的不同實(shí)際情況，將其分為不同種類，其中南京平民住所分類最為復(fù)雜，共分為甲、乙、丙、丁、戊五種，甲種為樓房，乙、丙、丁、戊四種為平房，前四種專供城市市民居住，而戊種住所則“系容納棚戶之用”［19］（P5）。因?yàn)樵谀暇?，棚戶人口?shù)量相當(dāng)龐大。1931年，據(jù)南京市警察廳報(bào)告，該市五十余萬(wàn)人口中，有棚戶二萬(wàn)七千一百零九戶，人數(shù)為十萬(wàn)九千七百六十三人，占城市人口總數(shù)近百分之二十，所以專門(mén)“飭令工務(wù)局籌建平民住宅，容納棚戶苦民”［20］（P6），就成了市政當(dāng)局解決住房問(wèn)題所面臨的頭等大事。而在上海，“平民住所”也分甲、乙、丙三種不同類別，其中“甲種為職工住房，乙種較次，丙種專供棚戶需求”［21］（P148）。甲種房屋包括居室、廚房、盥洗間、閣樓、臥室各一間，屋前有花園，乙種房屋包括居室、臥室、廚房、盥洗室各一間，屋前也有花園，且這兩種房屋四周是水泥大道，道路兩旁還種有梧桐。［22］（P25）

平民住所建筑樣式的等次越低，其房屋建筑就越簡(jiǎn)陋，配套設(shè)施也較差，居住人群的社會(huì)生活地位也越低，而最低層次的平民住所，則是專門(mén)用于“棚戶”租住的，但即使如此，該類住房仍配備廁所、水井等必需公共服務(wù)設(shè)施。

入住與遷出機(jī)制。入租平民住所，有著嚴(yán)格的資格審查及程序。廣東省規(guī)定，凡入駐平民住所者必須有正當(dāng)職業(yè)，而現(xiàn)在確實(shí)極貧，且符合下列條件之一者，即“無(wú)力自營(yíng)住所者；卷蓋席棚或草棚棲息者”，方能有資格提出申請(qǐng)，但“有不良嗜好者；不務(wù)正業(yè)者；有精神病者；有麻風(fēng)疾或其他傳染者；行止不端者”，則沒(méi)有資格入住該平民住所。［23］（P25）同時(shí)，該規(guī)則還規(guī)定，入住平民住所后，年齡在十六歲以上五十歲以下無(wú)重大疾病者，得入學(xué)?；蚬S，擇一正當(dāng)職業(yè)，不得閑居，其故意違抗者，隨時(shí)令其遷出。嚴(yán)格的進(jìn)入條件與具有一定強(qiáng)制性的退出機(jī)制，其旨在保障住所貧民的權(quán)益，同時(shí)引導(dǎo)他們從事正當(dāng)?shù)穆殬I(yè)。有資格入住平民住所者，入住時(shí)必須向管理人員提供申請(qǐng)書(shū)和三家以上聯(lián)名的保證書(shū)。申請(qǐng)書(shū)應(yīng)寫(xiě)明申請(qǐng)人姓名、年齡、籍貫、居住地、申請(qǐng)人數(shù)和所需房間數(shù)等信息，而保證人則應(yīng)對(duì)上述信息，以及申請(qǐng)人有正當(dāng)職業(yè)但十分貧困的真實(shí)性署名具保。只有在管理人員進(jìn)行審核核準(zhǔn)，辦理了遷入證后，申請(qǐng)人方能進(jìn)住平民住所。入住平民住所需要擔(dān)保人，除了具有對(duì)申請(qǐng)人信息的真實(shí)性起到一定程度的核定作用外，還可以防范和規(guī)避住房租金收取不到位的風(fēng)險(xiǎn)。如南京市政府平民住所管理規(guī)定，租戶欠租，“如迭催不交者，即責(zé)令保人負(fù)責(zé)代為清償”［24］（P12）。 租戶如欲退租， 應(yīng)事先告知管理人員，待管理人員驗(yàn)收房屋受損以及房租清欠與否，再辦理遷出手續(xù)后，租戶方能正式遷出。

租住方式與租金收取。依照各地平民住所管理細(xì)則的規(guī)定，平民住所只能數(shù)家合租，但不得包租或轉(zhuǎn)租，更不能召集親友居住。而租金的收取，各地根據(jù)住房樣式的不同以及不同情形，其計(jì)算時(shí)間與金額的方式也不一樣。廣東汕頭市平民住所“住房租金，以月計(jì)算，于每月終由管理人員按戶征收，未滿半月者，得以日數(shù)計(jì)算之”［25］（P20）。而南京市則規(guī)定，“凡租戶自動(dòng)退租，最后一月，居住不滿十五日者，得準(zhǔn)繳租半月，如超過(guò)十五日以上，應(yīng)照繳租一月”［24］（P12）。由此可見(jiàn)，由于各地管理規(guī)定不一致，即使面臨相似情況，平民住所租金計(jì)算的時(shí)間方式也不盡相同。而房租金額計(jì)算，由于房屋規(guī)格不一，其收費(fèi)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，有的以房屋間數(shù)，有的以房屋戶數(shù)，進(jìn)行收取。如青島市以房屋間數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)收取租金，“房間月租暫定每間一元或一元五角”［26］（P9）。而在汕頭，平民住所分為甲、乙兩種，甲種住宅三十二戶，每戶內(nèi)分為四小間，可容納十二人至十六人，乙種住宅八十戶，每戶內(nèi)分為兩小間，可容納六至八人，所以，其房租則按照戶數(shù)收取?！凹椎茸≌繎裘吭聲菏辗孔夂裂蠖?，乙等住宅，每戶每月暫收房租毫洋一元?！保?5］（P15）但各地均普遍規(guī)定，如果租戶拖欠房屋租金，則由管理人員通知退租，并限期租戶遷出。

住所事務(wù)自治管理。依照國(guó)民政府內(nèi)政部訓(xùn)令，平民住所內(nèi)部教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)實(shí)行自治管理，因此，各地依照此精神，在完善平民住所組織管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，還不斷開(kāi)展各種公共事務(wù)，以服務(wù)住所居民。在汕頭，平民村管理人員由市政府任命，依照市政府命令，管理人員肩負(fù)指導(dǎo)、監(jiān)督村內(nèi)一切公共事宜。村內(nèi)設(shè)管理員一名，村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)各一名，每十戶為一甲，設(shè)甲長(zhǎng)一人，每五甲為一保，設(shè)保長(zhǎng)一人。而村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)、保長(zhǎng)及甲長(zhǎng)均由村民直接選舉，其任期為一年，期滿改選，如任期內(nèi)有不軌行為，經(jīng)所屬居民三分之二控告，則由管理員呈報(bào)市政府改選。較為完善的平民住所內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，以及具有民主性質(zhì)的管理規(guī)定，為平民住所內(nèi)部公共事務(wù)的管理提供了組織保障。以上海市第一平民住所為例，截止到1930年，該所入住九十八戶，多數(shù)職業(yè)為拉車(chē)、小工和小販。為了改善所內(nèi)居民生活環(huán)境和提高生活水平，該所采取了多種措施。第一，完善住所設(shè)施。該所增添了房屋四周綠化面積，開(kāi)辟了小公園和游戲場(chǎng)各一所，還增添了籃球場(chǎng)、秋千等運(yùn)動(dòng)器材，以供居民鍛煉，每晚平均有四十余人參加。同時(shí)，所內(nèi)還設(shè)立民眾學(xué)校一所，前后兩期共有九十二人畢業(yè)。第二，加強(qiáng)公共衛(wèi)生防控。管理人員除加強(qiáng)垃圾入箱管制和督促所內(nèi)居民改變隨處便溺等惡習(xí)外，還十分注重疾病預(yù)防，僅1930年一年，就種痘四十四人，注射霍亂預(yù)防針一百五十二人，腦膜炎預(yù)防針二十七人，送十滴藥水兩千瓶。第三，開(kāi)展民生救濟(jì)。1930年5月至8月，為申請(qǐng)救濟(jì)的貧民辦理平價(jià)米一千一百三十五石。除了實(shí)施一次性救濟(jì)外，該所還注重居民生活能力的提高，為他們介紹工作，希望他們能以職業(yè)謀生，兩年來(lái)該所共介紹清道夫兩人，路工四人，挑水工三十四人，棉花廠工作人員八人。第四，發(fā)展生產(chǎn)。為了進(jìn)一步增強(qiáng)居民發(fā)展生產(chǎn)的能力，該所還設(shè)立了貧民借本處，以供居民借本營(yíng)利，在短短九個(gè)月內(nèi)，共借銀六百五十元，借戶數(shù)為八十七戶，占入住戶數(shù)的百分之九十六，其中用于債務(wù)償還的十五戶，用于販賣(mài)蔬菜水果的三十七戶，調(diào)劑生活費(fèi)的三十八戶。同時(shí)，該所還組織了養(yǎng)魚(yú)團(tuán)，共有六戶人參與，每戶出資五角，購(gòu)買(mǎi)魚(yú)苗放入住所的大池塘內(nèi)，年終共獲魚(yú)三百斤。［27］（P286-287）以上事例說(shuō)明，在平民住所管理人員的努力下，所內(nèi)衛(wèi)生、文化、娛樂(lè)、生產(chǎn)等各項(xiàng)事業(yè)辦理得較有成效，所內(nèi)居民的文化生活水平得到了較大的改善。

四、“平民住所”建設(shè)成效

“平民住所”原本用于“收容貧民以城內(nèi)外能營(yíng)正當(dāng)職業(yè)，而現(xiàn)時(shí)確系極貧無(wú)住所者為限，其附近搭席棚或草棚之貧民并收容之”［3］（P16）。而從入住這種房屋的居民職業(yè)分布來(lái)看，他們絕大多數(shù)是生活在城市的貧民階層。據(jù)1930年上海社會(huì)局統(tǒng)計(jì)，該市第一平民住所共住居民四百八十七人，其中成人僅五十四人識(shí)字，其余皆為文盲，文盲人數(shù)約占成人總?cè)藬?shù)的百分之八十三；童工四十六人，約占兒童總數(shù)的百分之二十七；在無(wú)業(yè)成人中，無(wú)業(yè)女性超過(guò)婦女總?cè)藬?shù)的百分之五十，而在成年男性中，百分之九十五以上的人所從事職業(yè)為小工、拉車(chē)夫、小販、清道夫、雜業(yè)。［28］（P288）以上數(shù)據(jù)表明，平民住所的居民，絕大多數(shù)主要依靠體力勞動(dòng)謀生，其文化水平和社會(huì)地位相當(dāng)?shù)拖?。但為了房屋維修和辦理住所內(nèi)教育、衛(wèi)生、娛樂(lè)等公共事業(yè)，對(duì)于入住的貧民還是要“酌收最低數(shù)居民租金”的。最低額度的住房租金收取，說(shuō)明“平民住所”并不是完全無(wú)償提供給這些城市“貧民”居住。由此可見(jiàn)，無(wú)論是按照官方規(guī)定，還是從入住居民實(shí)際情形來(lái)看，“平民住所”事實(shí)上成了城市 “貧民”的棲身之所，它是南京國(guó)民政府倡導(dǎo)所建立的一種租金低廉，以保障城市貧民最低居住條件的住房。

平民住所的建設(shè)，前后歷時(shí)二十余年,其肇始于民國(guó)南京市政府，并逐漸從東部向中部再向西部漸次擴(kuò)展開(kāi)來(lái)。武漢市政府在“建筑平民住舍，創(chuàng)立模范新村，已成為一致之呼聲”的情形下，為尋找“一勞永逸”解決城市住房緊張局面，恰逢“又有內(nèi)政部關(guān)于建筑平民住舍之通令，首載報(bào)端”，“高山振響，薄海景從”，據(jù)此該市提出了籌辦漢口新村以為平民住所之辦法［29］（P30），并建造了唐家巷平民新村二百八十八棟，苗圃平民新村五百一十二棟［30］（P16）。后來(lái)連西部偏遠(yuǎn)的云南也“請(qǐng)政府籌款建筑平民住宅，以利民居”［31］（P25），足見(jiàn)該項(xiàng)政令的影響十分深遠(yuǎn)?！捌矫褡∷痹谀暇?、上海、廣州、北平、武漢、青島、杭州等多個(gè)大城市先后興起，由于各地政府高度重視，因此“平民住所”的興建也較為順利，并取得了較為明顯的成效。

雖然經(jīng)過(guò)各地政府的努力，“平民住所”在一定程度上解決了部分城市貧民的居住環(huán)境，改善了他們的生活條件，但與此同時(shí)，我們也不能忽視其存在的主要問(wèn)題。

第一，建筑質(zhì)量堪憂?？紤]到所需經(jīng)費(fèi)數(shù)量的龐大，國(guó)民政府采取修建“平民住所”這種簡(jiǎn)易的方法，來(lái)解決貧民的居住問(wèn)題，規(guī)定“建筑材料得利用廢廟及其他無(wú)用之建筑物”［3］（P16），以降低建筑成本。簡(jiǎn)陋的建筑材料，如何保證平民住所的質(zhì)量，實(shí)在是令人擔(dān)憂。且在實(shí)際施工過(guò)程中，住所墻基本應(yīng)挖至實(shí)土，但如沒(méi)挖到實(shí)土，則采取“或打木樁”加固的辦法。簡(jiǎn)易的建筑材料，加上因陋就簡(jiǎn)的施工處理辦法，使得平民住所的質(zhì)量明顯存在較大的安全隱患。

第二，居住十分擁擠。平民住所以間或一戶的方式進(jìn)行租住，其建設(shè)時(shí)就是按照每間三至四人的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，而實(shí)際上，其居住人數(shù)卻不止于此。以青島市為例，直到1946年，該市共建有平民住所十一處三千八百八十九間，總計(jì)入駐居民二萬(wàn)零四百七十三人［32］（P14），平均每間入住人數(shù)超過(guò)五人，而同一時(shí)期的上海平民住所每間則居住將近六人。并且，在住所內(nèi)，一家獨(dú)居的很少，有的還是兩三家住一屋，分?jǐn)偡孔猓械淖￠w樓，不過(guò)三尺高，無(wú)窗戶，每月租金也要三四元。［33］（P219-220）擁擠的居住條件，不僅給租戶帶來(lái)生活方面的不變，而且還容易引起管理和住戶之間的糾紛。

第三，管理的失范。雖然當(dāng)時(shí)各地政府和管理機(jī)關(guān)在平民住所制定了各種明確的管理規(guī)定，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，個(gè)別地方卻出現(xiàn)了一些管理失控的現(xiàn)象。例如，在南京武定門(mén)平民住所，個(gè)別租戶不但不按時(shí)交納房租，還違反規(guī)定將房屋轉(zhuǎn)租他人，以從中漁利，管理人員加以干涉，竟被租戶聚眾毆傷，最后出現(xiàn)警察局長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)辦理，依然沒(méi)有辦法將這類租戶驅(qū)逐出住所的結(jié)局，以至于管理人員發(fā)出“退租困難，且多系貧民”的哀嘆［34］（P151），并將其歸結(jié)為是不法分子從中作梗，事實(shí)上造成既無(wú)法驅(qū)逐，又收不到房租的尷尬局面。雖然這只是平民住所中出現(xiàn)的個(gè)別現(xiàn)象，但其帶來(lái)的嚴(yán)重后果和惡劣影響卻不容忽視。

五、結(jié)語(yǔ)

在南京國(guó)民政府看來(lái)，政府依靠條令，大力提倡和推行“平民住所”的修建，以擴(kuò)大住房供給，這是解決城市居民住房問(wèn)題的一項(xiàng)“治本”之策，但當(dāng)時(shí)就有人提出了這樣的疑慮：“一個(gè)房租問(wèn)題的治標(biāo)辦法都不能圓滿解決的政府，還談到執(zhí)行比治標(biāo)辦法嚴(yán)重十倍的強(qiáng)制法令嗎？”［35］（P46）該疑問(wèn)表明，時(shí)人對(duì)南京國(guó)民政府關(guān)于住房問(wèn)題的社會(huì)治理能力，以及其到底能在多大程度上解決城市貧民住宅問(wèn)題，是持懷疑態(tài)度的，并且相對(duì)于城市貧民群體對(duì)住房的龐大數(shù)量需求來(lái)看，各地提供的“平民住所”還是十分有限，不過(guò)我們不能據(jù)此就完全否認(rèn)該項(xiàng)舉措的歷史意義。

首先，我們應(yīng)該肯定，平民住所的建設(shè)，是南京國(guó)民政府轉(zhuǎn)變市政理念，自覺(jué)將其視為“民生問(wèn)題”之首的一項(xiàng)專門(mén)舉措，其在解決城市低收入人群的居住問(wèn)題方面具有開(kāi)創(chuàng)性的示范作用，并在部分大中城市中先后推廣開(kāi)來(lái)，其影響具有全局性。

其次，各級(jí)政府制定了較為完善的規(guī)章制度，使得平民住所管理較為規(guī)范，且有一定成效，雖然個(gè)別地方出現(xiàn)管理失范的現(xiàn)象，但這并不具備普遍意義，尤其是住所事務(wù)的自治管理，不僅調(diào)動(dòng)了居民參與管理的積極性，而且也切實(shí)改善了他們的生產(chǎn)和生活條件。

第三，相對(duì)于當(dāng)時(shí)中國(guó)龐大的最低生活保障人群，平民住所的建設(shè)確實(shí)無(wú)異于杯水車(chē)薪，但客觀而言，這一做法還是解決了部分城市貧民的居住問(wèn)題，改善了他們的居住和生活條件，更主要的是，在估量平民住所實(shí)際效果的同時(shí)，我們不能忽略各級(jí)政府在這方面所作的一些有益探索。

第四，南京國(guó)民政府“標(biāo)本兼治”解決城市住房問(wèn)題的思路，社會(huì)化籌措建設(shè)資金的創(chuàng)新形式，以及住所內(nèi)的事務(wù)管理等做法和經(jīng)驗(yàn)，在今天仍不失有一定的借鑒意義。

［1］恩格斯.論住宅問(wèn)題［A］.馬克思恩格斯選集:第2卷［C］.北京：人民出版社,1977.

［2］劉市長(zhǎng)就職宣言［J］.南京特別市市政公報(bào),1928,(17).

［3］令各省民政廳轉(zhuǎn)飭各縣市修建平民住所或平民村［J］.內(nèi)政公報(bào),1928,1，(6).

［4］擬將原有貧教院地址建筑貧民村［J］.廣州市政公報(bào),1929,(322).

［5］首都戶籍總調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)表［J］.首都市政公報(bào),1928,(22).

［6］李清悚,蔣恭晟.我們的首都教學(xué)大綱［M］.上海：兒童書(shū)局,1932.

［7］南京市二十四年十一月份城區(qū)與鄉(xiāng)區(qū)人口數(shù)及出生死亡率比較表［J］.南京市政府公報(bào),1936,(163).

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［9］猷.建筑市民住宅［J］.首都市政公報(bào),1930,(54).

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［11］核定解決本市房租糾紛案［J］.南京市政府公報(bào),1932,（120）.

［12］制止房租激增案［J］.首都市政公報(bào),1928,（28）.

［13］ 徐 贊 祺.都 市 的 平 民 住 宅 問(wèn) 題 ［J］.市 政 月 刊,1928,1，(9).

［14］借鏡維也納三萬(wàn)戶之新屋計(jì)劃［J］.首都市政公報(bào),1928,（22）.

［15］第三十九次市政會(huì)議記錄［J］.市政公報(bào),1928,（14-15）.

［16］第十一次市 政會(huì)議 記錄［J］.市政公報(bào),1928,（18）.

［17］南京特別市市政府工務(wù)局十七年九月份事務(wù)報(bào)告［J］.首都市政公報(bào),1928,（23）.

［18］招商建筑下關(guān)平民住宅 ［J］.首都市政公報(bào),1930,（51）.

［19］籌建戊種市民 住宅［J］.首 都市政公報(bào),1931,（75）.

［20］籌建大規(guī)模平民住宅［J］.首都市政公報(bào),1931,（77）.

［21］平民住所［J］.上海特別市工務(wù)局業(yè)務(wù)報(bào)告,1928,（2-3）.

［22］是非.平民村概況［J］.商專季刊,1936,（11）.

［23］廣東縣市平民住所或村規(guī)則［J］.廣東省政府周報(bào),1929,（91）.

［24］南京市財(cái)政局管理平民住宅規(guī)則［J］.南京市政府公報(bào),1936,（170）.

［25］汕頭市平民新村管理細(xì)則［J］.汕頭市政公報(bào),1929,（50）.

［26］青島市平民住所管理及租賃規(guī)則［J］.青島市政府市政公報(bào),1934,（31-33）.

［27］公共慈善級(jí)社會(huì)事業(yè)行政［J］.上海市社會(huì)局業(yè)務(wù)報(bào)告,1930,（4-5）.

［28］上海第一平民住所居民職業(yè)分類［J］.上海市社會(huì)局業(yè)務(wù)報(bào)告,1930,（4-5）.

［29］建筑漢口新村計(jì)劃大綱［J］.武漢市社會(huì)局局務(wù)匯刊,1929,（1）.

［30］平民住宅管理規(guī)則布告［J］.湖北省政府公報(bào),1937,（301）.

［31］參議員陳廷璧建議請(qǐng)籌款建造平民住宅等情一案［J］.云南省政府公報(bào),1940,12，(11).

［32］青島市各平民住所概況統(tǒng)計(jì)表［J］.青島市政府公報(bào),1946,3，(8).

［33］邱致中.都市社會(huì)問(wèn)題［M］.上海：有志書(shū)屋，1936.

［34］南京市平民住宅整理辦法［J］.內(nèi)政公報(bào),1937,10，(6).

［35］曹翼遠(yuǎn).南京市的房租問(wèn)題［J］.時(shí)代公論,1933,2,(47-48).