風險分擔抑或強制儲蓄:基本養(yǎng)老保險制度的性質(zhì)界別

李秀鳳

(1．濟南大學(xué)法學(xué)院，山東濟南250022;2．武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072)

風險分擔抑或強制儲蓄:基本養(yǎng)老保險制度的性質(zhì)界別

李秀鳳1，2

(1．濟南大學(xué)法學(xué)院，山東濟南250022;2．武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072)

因養(yǎng)老保險兼具保險和強制儲蓄的制度特征，在建立養(yǎng)老保險多支柱的國家，作為第一支柱的養(yǎng)老保險制度多注重保險的互濟性與風險分擔功能，強調(diào)保基本的政策目標;其他補充性養(yǎng)老保險制度在于提高水平，注重保險的激勵性與權(quán)利義務(wù)的對等性。我國的統(tǒng)賬結(jié)合制度具中國特色，屬創(chuàng)新之舉，但亦有互濟與激勵不足的一面。在以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的制度模式對機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險進行并軌改革之時，統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式需要適當?shù)恼{(diào)整?；攫B(yǎng)老保險制度首先是一種風險分擔機制，制度的調(diào)整要體現(xiàn)保險的互濟性與?；镜墓δ苣繕?，要減少對基本養(yǎng)老保險的過多期許，使其能夠可持續(xù)運行，從而為補充性養(yǎng)老保險提供充分發(fā)展的動力與空間。

基本養(yǎng)老保險;統(tǒng)賬結(jié)合制度;風險分擔機制;強制儲蓄;名義賬戶制

近來，養(yǎng)老保險問題引起國民空前的關(guān)注。圍繞養(yǎng)老金并軌和延遲退休的討論已經(jīng)超越了學(xué)術(shù)領(lǐng)域和制度范疇，成為一個世俗話題。毫無疑異，基本養(yǎng)老保險制度是一項民生大計，關(guān)涉當代人的權(quán)益，社會的廣泛關(guān)注有利于制度本身的自洽與推進。但是，基本養(yǎng)老保險是一項法律制度，是一項應(yīng)遵循保險機理的社會保險法律制度，在國民認為社會養(yǎng)老并不劃算①網(wǎng)民“王不福照”在深圳新聞網(wǎng)“我說深圳事”上發(fā)帖稱《自己養(yǎng)老比交社保更靠譜》，引起社會關(guān)于社會養(yǎng)老可靠性的爭論與探討。參見“王不福照”:《自己養(yǎng)老比交社保更靠譜》，資料來源:http://szbbs．sznews．com/forum．php?mod=viewthread＆tid= 2099416＆extra=page%3D1%26filter%3Dtypeid%26typeid%3D18%26typeid%3D18，2013-11-7．的時候，養(yǎng)老保險的話題已經(jīng)偏離了社會保險機理，把其視為日常的理財工具——儲蓄投資。在養(yǎng)老成為各國普遍關(guān)注的社會問題的時候，風險分擔乃是基本養(yǎng)老保險法律制度的主要機能。把基本養(yǎng)老保險作為一種風險分擔機制強調(diào)，利于國民正確對待基本養(yǎng)老保險法律制度，利于養(yǎng)老保險改革的順利實施。

一、風險分擔與強制儲蓄:養(yǎng)老保險的制度特征

保險是可能遭受相同風險的群體基于共同防范風險的需要，將可能發(fā)生的損失分散于團體之內(nèi)的一種風險分擔機制。風險的存在是其產(chǎn)生的必要前提，風險的發(fā)生需可能且具有不確定性。事實上，老年乃是一種可以確定的生命現(xiàn)象，并不具備保險法上風險之不確定性。但是，風險的不確定性“不只指其發(fā)生與否于保險之際無法確定，如火災(zāi)保險，亦指其危險之發(fā)生雖具有必然性，但何時發(fā)生無法確定者”［1］(P21)。老年是一種確定的生命現(xiàn)象，但人在年老后會隨著勞動能力的下降逐步退出工作領(lǐng)域，致使其經(jīng)濟來源具有很大的不確定性，從而影響其生活的安定。因此，養(yǎng)老保險的標的“并不是老年，而是被保險人老年退休之后經(jīng)濟上的不安全性，所以制度上乃兼具保險與強制儲蓄的意義”［2］(P118)。正是養(yǎng)老保險的這種制度性特點，使得許多國家自20世紀90年代開始順應(yīng)世界銀行、國際貨幣基金組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織和國際勞工組織的倡導(dǎo)，朝向多支柱的養(yǎng)老保險制度發(fā)展。

美國的老年年金制度分公共年金和私人年金兩部分，公共年金承擔基本保障的功能，實行隨收隨付制;私人年金發(fā)達，分為401(K)計劃(屬于職業(yè)年金的范疇)和IRAS(即個人退休儲蓄賬戶(Individual Retirement Accounts)，重在提高老年年金水平，采取確定提拔制，以賦稅減免等措施鼓勵職業(yè)年金及個人儲蓄的發(fā)展。英國的老年年金包括政府年金、職業(yè)年金和個人年金三部分。政府老年年金制度包括基礎(chǔ)年金和政府所得相關(guān)年金(State Earning Related Pension Scheme，縮寫為SERPS)，采用隨收隨付制，前者定額給付，后者與受雇者所得水平相關(guān)，兩者都屬強制參與范圍。英國的社會保障是普及式的貝弗里奇模式，政府年金的給付水平較低。職業(yè)年金和個人年金屬私人年金范疇，都能受到賦稅減免優(yōu)惠，其中個人年金制度較為發(fā)達。德國是第一個建立全國性養(yǎng)老保險制度的國家，是以風險分擔與所得重分配原則確立的俾斯麥模式，雖歷經(jīng)兩次世界大戰(zhàn)和東西德的分立與合并，但其社會保險制度仍然持續(xù)運行。國民年金分公共年金、職業(yè)年金和商業(yè)年金三部分，公共年金強制加入，隨收隨付，替代率較高;職業(yè)年金，采自愿方式，由企業(yè)自身決定，近年有逐步下降之趨勢;商業(yè)年金為第三支柱，由個人向穩(wěn)定的資本市場進行投資并獲得相對穩(wěn)定的收益。日本的國民年金制度以政府年金計劃為第一支柱，包括國民年金保險計劃和受雇者年金保險計劃(即厚生年金)，前者實行全體國民一致的費率與給付，后者費率與給付視所得高低而定;職業(yè)年金為第二支柱。我國臺灣地區(qū)年金體系相對單一，分群體實行公務(wù)人員退休年金和勞工退休年金，為第一支柱，皆為強制保險、隨收隨付、確定給付。由于養(yǎng)老保險支柱比較單一，并面臨財務(wù)運行的壓力，也開始國民年金制度及多支柱養(yǎng)老保險體系的探討與改革。

由此可以看出，無論哪種制度模式，養(yǎng)老保險都應(yīng)具有明顯的層次性和明確的制度特征。建立多支柱的養(yǎng)老保險體系作為老年保障制度的支撐是這些國家改革和發(fā)展的目標。其中，作為養(yǎng)老保險體系第一支柱的年金制度屬于強制保險，注重基本保障作用，強調(diào)保險的代內(nèi)互濟、代際互濟性和保險的風險分擔機能;第二支柱主要是職業(yè)年金制度，因國別不同，參保人自愿與否的程度不同;第三支柱主要是私人年金制度，遵循自愿。后兩支柱，雖也能部分體現(xiàn)保險的互濟性與風險分擔功能，即被保險人人生風險的自我互濟，但更多的是強調(diào)老年風險的自我負責精神，只不過是由國家承擔通過巧妙的制度設(shè)計來激勵參保人為自己積累、為自己儲蓄，以應(yīng)對老年之經(jīng)濟安全風險，保障老年生活之安全。

二、風險分擔抑或強制儲蓄:我國“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的生成與演變

新中國成立60多年來，我國的社會保險制度由建國初的“國家/企業(yè)保險”，到文革時的“企業(yè)保險”，再到改革開放后的現(xiàn)代社會保險，基本養(yǎng)老保險的制度模式也發(fā)生著不斷的變化，歷經(jīng)了社會統(tǒng)籌階段和“統(tǒng)賬結(jié)合”階段。①全國人大常委會委員烏日圖同志把我國社會養(yǎng)老保險的制度模式分為社會統(tǒng)籌階段、“統(tǒng)賬結(jié)合”階段和“統(tǒng)賬分立”階段。實際上，“統(tǒng)賬分立”是對個人賬戶做實后的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的另種解釋，學(xué)理及實踐仍把“統(tǒng)賬結(jié)合”視為我國基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的基本制度模式。為研究方便，作者把“統(tǒng)賬分立”納入個人賬戶做實后的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度范疇。參見烏日圖:《養(yǎng)老保險制度在中國的模式——第一篇:社會養(yǎng)老保險制度模式的演變和發(fā)展》，《中國人大》，2010年第6期。在不同的社會養(yǎng)老保險制度模式下，個人賬戶的作用不同。在社會統(tǒng)籌模式下，個人繳費與單位繳費全部納入社會統(tǒng)籌基金，實行現(xiàn)收現(xiàn)付，養(yǎng)老金的發(fā)放實行統(tǒng)一水平，與個人繳費不直接掛鉤，社會保險的互助共濟功能得到充分體現(xiàn)?；攫B(yǎng)老保險的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式以《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)［2005］38號)為界點分為兩個階段。第一階段的個人賬戶由個人繳費的8%和企業(yè)繳費的3%組成，企業(yè)繳費的17%進入統(tǒng)籌賬戶?；攫B(yǎng)老金由統(tǒng)籌養(yǎng)老金①《社會保險法》頒布之前，社會基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，《社會保險法》不再使用“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”概念，改為“統(tǒng)籌養(yǎng)老金”，即社會基本養(yǎng)老金由統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。有學(xué)者(楊燕綏教授)建議調(diào)整并改革目前的統(tǒng)賬結(jié)合制度，回歸基本養(yǎng)老保險的“?；尽蹦繕?，建立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金是對基本養(yǎng)老金的調(diào)整適用。參見郭晉輝:《養(yǎng)老“并軌”艱難抉擇》，資料來源:http://www．yicai．com/news/2014/03/3574735．html，2014-3-13．和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。統(tǒng)籌養(yǎng)老金實行現(xiàn)收現(xiàn)付，發(fā)放標準以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均工資的平均值為基數(shù)，與企業(yè)繳費高低無關(guān);個人賬戶養(yǎng)老金實行積累制，計發(fā)標準為個人賬戶存儲額除以計發(fā)月數(shù)，養(yǎng)老金待遇的高低與個人賬戶積累資金的多少直接掛鉤，多繳多得。這一制度創(chuàng)舉頗具中國特色，既非現(xiàn)收現(xiàn)付制，也非完全積累制，兼具現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種模式的優(yōu)勢，能夠緩解人口老齡化帶來的社保資金壓力，并增強參保人員的社會養(yǎng)老責任意識。［3］(P77)但這種按現(xiàn)收現(xiàn)付的制度模式確定的繳費標準僅能滿足當期已經(jīng)退休人員的養(yǎng)老金發(fā)放，個人賬戶幾乎長期處于“空賬”運行狀態(tài)。［4］面對人口老齡化的挑戰(zhàn)和強大的輿論壓力，國家開始“做實”個人賬戶探索。與“做實”個人賬戶相適應(yīng)，從2006年1月1日起，單位繳費不再劃入個人賬戶，個人賬戶全部由個人繳費形成，繳費標準統(tǒng)一調(diào)整為本人繳費工資的8%;基本養(yǎng)老金的發(fā)放仍由統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。這樣，個人賬戶做實后的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式中的社會統(tǒng)籌制度和個人賬戶制度獨立運行，互不相關(guān)。社會統(tǒng)籌基金由統(tǒng)籌級別社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)配使用，體現(xiàn)了制度的互濟性和再分配功能;而此時的“個人賬戶制度已經(jīng)不再屬于社會保險的范疇，成為一個強制性的個人專項儲蓄計劃，因為它已經(jīng)失去了社會保險最基本的互濟功能”［4］。

在當時的社會背景下，“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的設(shè)置既想充分體現(xiàn)統(tǒng)籌賬戶的?；竟δ?，又想充分發(fā)揮個人賬戶的激勵作用，“它能把社會責任與個人責任兩方面的優(yōu)勢結(jié)合起來，把公平和效率、宏觀的集合風險能力與微觀的激勵機制結(jié)合起來”［5］。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和企業(yè)用工形式的變遷，制度的互濟及激勵功能都顯不足。單位繳費全部納入統(tǒng)籌賬戶形成統(tǒng)籌基金在統(tǒng)籌級別行政區(qū)劃內(nèi)由相關(guān)部門統(tǒng)一調(diào)配使用，互濟功能明顯，但由于統(tǒng)籌層次較低，保險的“大數(shù)法則”沒有充分體現(xiàn)，影響了統(tǒng)籌基金互濟功能的充分發(fā)揮。個人賬戶養(yǎng)老金屬于個人所有，實行積累制，多繳多得，但其賬戶金額較小，且受投資環(huán)境所限，保值增值難度大，致使其制度性激勵明顯不足，嚴重影響參保人保險意識的提升。同時，“統(tǒng)賬結(jié)合”制度形成于市場經(jīng)濟體制建立之初，此時經(jīng)濟正在搞活，企業(yè)用工形式比較單一，作為國企改革配套措施實施的社會保險制度并未明顯的不適。但隨著改革的進一步深入，企業(yè)用工形式豐富多樣，為擴大社保的惠及范圍，一些非正規(guī)就業(yè)群體也逐步被納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。從長遠看，把這部分人員歸入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險范圍，有利于從業(yè)人員的流動，有利于社保制度的統(tǒng)一，但其進入統(tǒng)籌基金的繳費比例低于存在用人單位繳費的勞動者，不但進一步稀釋了本就支付緊張的統(tǒng)籌基金，影響統(tǒng)籌基金互濟功能的充分發(fā)揮，而且還會誘使制度的負激勵效能，“鼓勵”參保單位把本應(yīng)承擔繳費責任的正規(guī)就業(yè)人員以非正規(guī)就業(yè)方式使用。因此，“統(tǒng)賬結(jié)合”制度既沒有很好地契合社會保險法理、充分發(fā)揮制度的互濟性與風險分擔機能，也沒能積極調(diào)動個人的保險意識與責任、充分體現(xiàn)制度的激勵性。

目前，我國的養(yǎng)老保險體系單一，企業(yè)(職業(yè))年金比重太?、诋斍叭珖鴧⒓悠髽I(yè)年金的職工只有2 000萬人，且絕大多數(shù)都是國有大型壟斷企業(yè)，中國的企業(yè)年金仍是“富人俱樂部”。參見郭晉輝:《養(yǎng)老保險“雙軌制”改革破冰聲》，資料來源:http://www．yicai．com/news/2014/04/3690977．html，2014-4-11．，個人養(yǎng)老型商業(yè)保險投資社會認同度不高，個人儲蓄型養(yǎng)老保險與個人儲蓄性質(zhì)無異，沒有特別的激勵機制予以誘導(dǎo)，居民養(yǎng)老仍然倚重社會養(yǎng)老保險制度。在現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度中，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(簡稱城居保)和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(簡稱新農(nóng)保)統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，使養(yǎng)老保險制度的“統(tǒng)一”工作向前邁出了實質(zhì)性的一步。由于原城居保和新農(nóng)保適用范圍的特殊性，其繳費水平較低，保障水平也低，只能保障最低生活水平，容易模糊與社會救助的界線，其社會保險的功能與特征不甚明顯。在事業(yè)單位和國家機關(guān)養(yǎng)老保險制度改革還沒一錘定音的情況下，社會養(yǎng)老保險的主體制度模式仍是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)賬結(jié)合制度。在企業(yè)(職業(yè))年金及個人養(yǎng)老型商業(yè)保險還沒發(fā)育的情況下，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險仍然是社會養(yǎng)老保險制度的支撐，統(tǒng)賬結(jié)合制度幾乎承載著城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老的全部重任。這樣的制度狀態(tài)存在著較大的風險，如果繼續(xù)延用不加改造，不但社會保險制度的運行及制度間的協(xié)調(diào)困難重重，而且還會危及到社會保險制度的可持續(xù)性。養(yǎng)老保險關(guān)涉的是國民的養(yǎng)命錢，且國民的養(yǎng)老幾乎僅此依靠，如果改革，牽一發(fā)而動全身，需慎之又慎。當解決養(yǎng)老保險危機成為世界性難題的時候，改革又為必走之路。

三、“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合制度:我國基本養(yǎng)老保險制度模式的改革取向

關(guān)于基本養(yǎng)老保險制度模式的變革處于不斷進行中。由于傳統(tǒng)的基本養(yǎng)老保險制度模式——待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制面臨因人口老齡化帶來的嚴重的財政壓力的挑戰(zhàn)，以智利為代表的一些拉丁美洲的國家于1981年開始率先進行繳費確定型完全積累制的改革，并“掀起一股強調(diào)積累制養(yǎng)老金的改革浪潮和改革努力”［6］(P37)，但這種模式改革會帶來巨大的轉(zhuǎn)型成本困難，于是瑞典與意大利等歐亞國家又分別于1994—1995年間興起“名義賬戶制”的改革浪潮，并引起熱烈的論證與探討。

名義賬戶制，即名義繳費確定型(non-financial defined contribution or notional defined contribution，簡稱NDC)現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，“是指現(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制、待遇確定型(簡稱‘DB型’)與繳費確定型(簡稱‘DC型’)的一種混合模式，它既有某些‘DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制’的特征，又有‘DC型積累制’的某些特征”［5］。在名義賬戶制模式下，社會繳費全部劃入個人賬戶，但不需實際存入，采取記賬管理方式，個人賬戶資金只是名義資產(chǎn)的積累，實際的社保繳費直接用于支付當期的養(yǎng)老金，養(yǎng)老金的待遇支付取決于記入個人賬戶資金的積累、名義賬戶資金的投資收益及個人賬戶資金轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老金的指數(shù)化計算方式。這樣，養(yǎng)老保險基金無需真正積累，可以避免巨額基金保值增值壓力及制度轉(zhuǎn)型所需的沉重的財政成本;另一方面，個人賬戶資金記賬管理簡單、透明，個人繳費與未來收益正相關(guān)，對社保繳費監(jiān)督及延遲退休政策的實施都有正面的激勵作用;同時，實際的社保繳費用于當期的養(yǎng)老金支付，使養(yǎng)老保險繳費能夠在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌，體現(xiàn)了養(yǎng)老保險的代際互濟功能和個人資源在不同生命周期的再分配功能。當然，“名義賬戶制”模式作為養(yǎng)老保障的第一支柱，作用的發(fā)揮既需要制度本身合理的設(shè)計，又需要社會救助等制度與之配套實施，各國也應(yīng)根據(jù)國情而調(diào)整適用。

“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合是對“簡單型”統(tǒng)賬結(jié)合的改造，是“名義賬戶制”在中國的適用與調(diào)整。在“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合模式下，個人繳費和單位繳費全部劃入個人賬戶，個人賬戶并無實際資金積累，通過記賬管理方式呈現(xiàn)賬目數(shù)額及收益情況，個人與單位的當期繳費及做實的個人賬戶部分除用于當期養(yǎng)老待遇的支付外，由全國基本養(yǎng)老基金投資管理總局(新設(shè)機構(gòu))或目前的全國社保基金理事會統(tǒng)一集中管理和投資;待遇標準取決于個人繳費、單位繳費及基金運營的公布利率;個人賬戶類似銀行存折，隨身攜帶，與個人身份和居住地無關(guān)。①“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合為中國社科院世界社會保障中心鄭秉文主任倡導(dǎo)的養(yǎng)老保險制度模式的改革思路。參見鄭秉文:《中國社?！懊x賬戶制”改革新思路——“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合》，載羅伯特·霍爾茨曼(Robert Holzmann)、愛德華·帕爾默(Edward Palmer)、鄭秉文主編:《名義賬戶制的理論與實踐——社會保障改革新思想》，北京:中國勞動社會保障出版社，2009年版，第615-643頁。“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合把個人與單位的實際繳費全部納入由全國基本養(yǎng)老基金投資管理總局或全國社?；鹄硎聲撠熂泄芾砗屯顿Y的“大資金池”中，現(xiàn)收現(xiàn)付，契合保險的大數(shù)法則，利于基金統(tǒng)籌和互濟。個人和單位繳費全部進入個人賬戶，賬戶通過記賬管理積累記錄，能夠清晰體現(xiàn)被保險人的保險權(quán)益，利于增強被保險人社會保險意識，利于被保險人積極行使社會保險權(quán)益監(jiān)督職責。

相較于“簡單型”統(tǒng)賬結(jié)合制度，“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合制度能夠強調(diào)賬戶的統(tǒng)籌互濟功能，能夠清晰記錄賬戶資產(chǎn)的權(quán)益變動情況，是對養(yǎng)老保險的保險性和儲蓄性兼顧較為理想的制度模式。這種制度模式并沒有從根本上改變統(tǒng)賬結(jié)合制度，而是對目前“簡單型”統(tǒng)賬結(jié)合制度出現(xiàn)嚴重的激勵不足及轉(zhuǎn)續(xù)困難問題的改革回應(yīng)與制度取向。這種制度模式的適用仍需根據(jù)保險的精算機理調(diào)整目前的費率及給付標準，為補充性養(yǎng)老保險制度提供充分的發(fā)展空間。

四、風險分擔機制:我國基本養(yǎng)老保險制度的本質(zhì)特征

無論制度模式的最終改革取向如何，基本養(yǎng)老保險本質(zhì)上應(yīng)是一種風險分擔機制，承載著一國養(yǎng)老保險制度?；镜恼吣繕?，提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金也應(yīng)當定位于基本生活水平的保障，而老年生活質(zhì)量的提高應(yīng)當依仗于企業(yè)(職業(yè))年金、個人養(yǎng)老型商業(yè)保險或個人養(yǎng)老型儲蓄計劃等養(yǎng)老保險的第二或第三支柱。把基本養(yǎng)老保險保險作為一種風險分擔機制強調(diào)，首先要強化基本養(yǎng)老保險的作為養(yǎng)老保險體系第一支柱的?；镜恼吣繕?，即基本養(yǎng)老保險的繳費率不能太高，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率不可能太高，否則過重的承載必然扭曲基本養(yǎng)老保險的政策目標并擠壓其他支柱的發(fā)展空間。

基本養(yǎng)老保險首先是一種風險分擔機制，保險的大數(shù)法則和互濟性是其正當性的基礎(chǔ)。社會保險在汲取著商業(yè)保險的雨露沿襲著自身的路徑產(chǎn)生和發(fā)展的過程中，保險的大數(shù)法則始終是其功效發(fā)揮的舞臺。一般來講，在一保險團體中加入同一風險的人數(shù)越多，危險的分散就越廣，每人分攤的費用就越低，保險團體的危險承擔能力和團體成員間的互濟性就越強，保險團體的運營也就越穩(wěn)定。就基本養(yǎng)老保險而言，為保證制度惠及的普遍性，就應(yīng)盡可能地把面對相同危險、有保險需求、且有保險能力的人員都要納入進來;為體現(xiàn)制度的公平性，這些人員需按同一標準而非同一水平來履行繳費職責和享受待遇給付，顧及到參保人員經(jīng)濟能力的差異，這一標準不能太高，否則會偏離制度運行的經(jīng)濟基礎(chǔ)，致使制度難以運行下去?；攫B(yǎng)老保險制度的準確定位制約著養(yǎng)老保險制度的運行與改革的進程。

為擴大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，首先把非全日制就業(yè)人員和其他獨立勞動者(個體工商戶及其他靈活就業(yè)人員)納入進來，要求這些主體自愿以個人身份參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。制度的制訂者對這類主體特殊性的關(guān)注不但表現(xiàn)在對其“自愿”性的要求上，還表現(xiàn)在其以不同于強制參保職工的繳費基準和繳費比例履行繳費職責，但養(yǎng)老保險待遇的發(fā)放標準一致。這樣的制度設(shè)計背離了制度的公平性，危及保險財產(chǎn)的安全，更嚴重的后果是制度的負面激勵效應(yīng)，倒逼用人單位非正規(guī)用工形式的選擇。

公務(wù)員和事業(yè)單位(主要指事業(yè)編制員工)的養(yǎng)老保險改革是大勢所趨，是適應(yīng)勞動力流動、化解養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)難題的需求，也是制度公平之需要。把公務(wù)員和事業(yè)編制員工納入到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍、以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的制度模式進行改革，有利于整合“碎片化”的養(yǎng)老保險制度，以充分發(fā)揮保險的互濟性。把公務(wù)員和事業(yè)編制員工簡單地納入城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險制度體系顯然也有悖于制度的實質(zhì)公平，因為社會保險區(qū)別于其他社會保障制度的特征之一在于講求權(quán)利義務(wù)具有一定的對等性，縱然導(dǎo)致企業(yè)與公務(wù)員和事業(yè)編制員工養(yǎng)老保險待遇差距過大的原因很多，但企業(yè)職工的繳費年限過短難辭其咎。①機關(guān)事業(yè)單位等公共部門最低工作年限要求30年，而職工養(yǎng)老保險只要求15年。公共部門雇員的平均工作年限會在35年左右，而職工養(yǎng)老保險平均繳費年限已從制度之初的32．5年下降到2012年的29年左右，養(yǎng)老比后者多5～6年的貢獻。參見郭晉輝:《養(yǎng)老保險“雙軌制”改革破冰聲》，資料來源:http://www．yicai．com/news/2014/04/3690977．html，2014-4-11．機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險備受質(zhì)疑的關(guān)鍵在于其相對于企業(yè)而言員工的零繳費義務(wù)及過高的待遇水平。受財政體制的影響，機關(guān)事業(yè)單位工作人員的工薪待遇由財政全額或部分承擔，工資結(jié)構(gòu)和水平計劃性較強，且當初工資標準的制定就不包含員工的養(yǎng)老保險權(quán)益，公務(wù)員及事業(yè)編制員工的零繳費義務(wù)以及較高的養(yǎng)老保險待遇水平是以工作期間較低的工資水平為代價的，如果對這些員工課以繳費義務(wù)，勢必要調(diào)整目前的薪酬結(jié)構(gòu)。況且對于種類繁多、門類齊全的事業(yè)單位而言，是專業(yè)技術(shù)人員的主要集中地，為了能夠承擔起相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)職責，這些人員前期往往進行了大量的人力資本投資，包括接受更多的專業(yè)技能培訓(xùn)，獲取更高的學(xué)歷，依人力資本理論，較高的人力資本投資成本和厚實的人力資本存量一般應(yīng)該獲得較高的社會回報(包括勞動報酬)，這樣才能形成有效的激勵機制，優(yōu)化成員的價值追求，如一味地要求與企業(yè)職工看齊，則不能體現(xiàn)人力資本投入在國民收入分配中的適度誘導(dǎo)作用，也是有違常理的。［7］因此，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革絕不是簡單地向企業(yè)靠攏，為了制度的統(tǒng)一以利于人力資源的流動，養(yǎng)老保險的“并軌”并的應(yīng)是而且應(yīng)僅是基本養(yǎng)老保險的制度模式與基本養(yǎng)老保險的繳費及待遇給付的標準，即對于工薪階層(以工資收入為其生活主要來源的人員)而言適用統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，基本養(yǎng)老保險是其養(yǎng)老保障的第一支柱，提供老年基本生活水平的保障，而老年生活質(zhì)量的提高以及人力資本的投入回報體現(xiàn)于養(yǎng)老保障的其他支柱(特別是企業(yè)/職業(yè)年金)的支持和發(fā)展?；攫B(yǎng)老保險?；舅降拇_定也為養(yǎng)老保險費率下調(diào)提供了基礎(chǔ)，為非典型就業(yè)人員的養(yǎng)老保險權(quán)益保障提供了可能，為企業(yè)/職業(yè)年金的適用和發(fā)展預(yù)留了空間。

五、結(jié)語

在建立三支柱或是多支柱養(yǎng)老保險制度體系的國家，強制性的繳費型養(yǎng)老保險制度往往覆蓋面最廣，承擔著養(yǎng)老的基本保障功能，因此其繳費標準及待遇支付標準應(yīng)當合理，在經(jīng)濟發(fā)展水平的承受范圍之內(nèi)，不能太高，否則會加大部分低收入居民及小微企業(yè)的經(jīng)濟負擔，會抑制部分社會經(jīng)濟體的發(fā)展活力，會限縮養(yǎng)老保險其他支柱的發(fā)展空間。自愿的繳費型養(yǎng)老保險制度(一般是企業(yè)年金制度和個人年金制度)旨在提高參保人員的養(yǎng)老保險待遇，有利于激勵用人單位通過提高企業(yè)年金或職業(yè)年金水平吸引更優(yōu)質(zhì)的勞動力。

作為以勞動薪酬收入為主要生活來源的工薪階層來說，企業(yè)職工(包括非典型就業(yè)人員)、公務(wù)員和事業(yè)單位編制人員具有同質(zhì)性，風險具有同一性，都有風險分散的需求，僅風險分散能力存有些許差異，因此，在養(yǎng)老保險“并軌”的進程中，要使目前的制度模式更好地發(fā)揮作用，就需要對基本養(yǎng)老保險和補充性養(yǎng)老保險的性質(zhì)和功能進行明確的定位，并充分地體現(xiàn)在具體制度的設(shè)置中。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險首先是一種風險分擔機制，定位于?；镜墓δ芎湍繕耍虼?，基本養(yǎng)老保險的繳費率及給付標準要有科學(xué)的依據(jù)而非政策性的隨機調(diào)控，要以各種綜合指標為基礎(chǔ)通過保險精算出的數(shù)據(jù)為依據(jù)確定合適的標準，防止基本養(yǎng)老保險擠壓補充性養(yǎng)老保險發(fā)展的空間，以保證制度的可行性與可持續(xù)性;對于特殊群體的補貼及經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與制度改革的成本相應(yīng)地應(yīng)由政府財政而非統(tǒng)籌基金承擔責任，以保證統(tǒng)籌基金封閉運營的安全性。補充性養(yǎng)老保險具有通過國家或社會的手段干預(yù)國民進行養(yǎng)老儲蓄的特征明顯，目標在于提高參保人的養(yǎng)老保險水平，使參保人過上高質(zhì)量的老年生活，因此制度的設(shè)置應(yīng)更加注重保險的激勵機制及保險權(quán)利義務(wù)的對等性，以讓其擁有充分發(fā)展的空間和動力。

［1］江朝國．保險法基礎(chǔ)理論［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，2002．

［2］鐘秉正．社會保險法論［M］．臺北:三民書局股份有限公司，2005．

［3］張榮芳．社會保險法學(xué)［M］．武漢:武漢大學(xué)出版社，2012．

［4］烏日圖．養(yǎng)老保險制度在中國的模式——第一篇:社會養(yǎng)老保險制度模式的演變和發(fā)展［J］．中國人大，2010，(6)．

［5］鄭秉文．“名義賬戶”制:我國養(yǎng)老保障制度的一個理性選擇［J］．管理世界，2003，(8)．

［6］阿克塞爾·伯爾施-蘇潘．名義賬戶制及其對改革戰(zhàn)略的影響［C］//羅伯特·霍爾茨曼，愛德華·帕爾默，鄭秉文．名義賬戶制的理論與實踐——社會保障改革新思想．北京:中國勞動社會保障出版社，2009．

［7］李秀鳳．哈耶克社會保障思想對我國養(yǎng)老保險制度改革的啟示［J］．山東理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2013，(3)．

責任編輯:賈巖

D922．182．3;F842．6

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1671-3842(2015)01-0063-06

10．3969/j．issn．1671-3842．2015．01．12

2014-04-21

李秀鳳(1976—)，女，山東棗莊人，講師，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生，研究方向為勞動法和社會保障法學(xué)。

國家社科基金項目“中國非全日制勞動者權(quán)益保護研究”(09BFX059);山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“山東省非全日制用工勞動保護現(xiàn)狀及對策研究”(09CFXZ24)。