論沿海灘涂的概念和法律屬性

[摘 要]我國對沿海灘涂的利用在不斷增多，但由于其特殊的地質(zhì)學(xué)特征，我國土地和海洋類法律對其概念的規(guī)定卻產(chǎn)生了分歧，本人認(rèn)為沿海灘涂是一個不可分割的整體，同時從歷史、借鑒國外和可持續(xù)發(fā)展等角度來看，其法律性質(zhì)也應(yīng)是海域，所有權(quán)屬于國家，由海洋主管部門進行調(diào)整。

[關(guān)鍵詞]沿海灘涂；概念；法律屬性；可持續(xù)發(fā)展

[中圖分類號]D921 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）12 — 0062 — 02

沿海灘涂作為巨大的土地后備資源已經(jīng)越來越受到重視。以江蘇省為例，江蘇擁有灘涂面積1031萬畝，占全國1/4以上，而且仍然以每年3萬-5萬畝的速度淤漲，而江蘇的人均耕地占有量僅為0.87畝，為此，《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定，到2020年計劃匡圍灘涂270萬畝。隨著開發(fā)進度，因沿海灘涂、圍塘等的征收而引發(fā)的矛盾也頻頻出現(xiàn)。主要集中在征收補償問題上，將沿海灘涂定性為土地或者海域的補償金相差幾倍甚至幾十倍。因此學(xué)者、律師、群眾紛紛呼吁，國家應(yīng)盡快明確灘涂、圍塘等的屬性，出臺相關(guān)法規(guī)，以維護灘涂、圍塘使用者的權(quán)益。

一、沿海灘涂的概念

（一）地質(zhì)學(xué)上沿海灘涂的概念

沿海灘涂實際上是大陸和海洋的過渡地帶，在自然屬性上，一般將沿海灘涂分為三部分：（1）潮上帶，指平均大潮高潮線以上的淤泥質(zhì)沉積地帶，此地帶雖靠近海洋，但并未被海水淹沒；（2）潮間帶，指平均大潮高潮線與平均低潮線之間，即潮間帶之間的泥質(zhì)、砂質(zhì)和巖灘等沉積地帶，該地帶會間歇性的被海水淹沒，屬于典型的灘涂，或者是狹義的灘涂；（3）潮下帶，指平均低潮線以下的淺水區(qū)泥砂質(zhì)沉積地帶，該地帶是常年被海水淹沒的，只是海水較淺。雖然沿海灘涂在地理特點上可以分為三個部分，但實際上它們是一個互相聯(lián)系的整體，在生態(tài)功能上是不能分割的，而且在實際中也是常被作為一個整體來開發(fā)利用的。

（二）法律上沿海灘涂概念的沖突

目前法律上并沒有一個明確而獨立的概念。海洋和土地管理相關(guān)的法律都將其納入調(diào)整范圍，對其概念和范圍的規(guī)定也發(fā)生了沖突。

1.海洋類法律對沿海灘涂的界定

《中華人民共和國海域使用管理法》第2條規(guī)定，“本法所稱海域，是指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。本法所稱內(nèi)水，是指中華人民共和國領(lǐng)?；€向陸地一側(cè)至海岸線的海域。”因此，海岸線便成了海域與陸地的分界線。海岸線是平均大潮高潮時水陸分界的痕跡線。據(jù)此可見，沿海灘涂中的潮間帶和潮下帶是屬于海域的，但不包括靠近海岸部分的陸地。

《海洋環(huán)境保護法》第95條規(guī)定：“濱海濕地，是指低潮時水深淺于 6 米的水域及其沿岸淹濕地帶，包括水深不超過6米的永久性水域、潮間帶（或洪泛地帶）和沿海低地等?！睋?jù)此，沿海灘涂雖也屬海洋的一部分，但這里的濱海濕地與地質(zhì)學(xué)上的沿海灘涂是同一個概念，包含三個部分。

這樣，在海洋有關(guān)的法律中沿海灘涂的外延已經(jīng)發(fā)生了分歧。

2.土地相關(guān)法律的規(guī)定

我國《民法通則》第74條規(guī)定，集體所有的財產(chǎn)包括法律規(guī)定為集體所有的土地、灘涂等。最新頒布的《物權(quán)法》第48條也規(guī)定除法律規(guī)定屬于集體所有的外，灘涂屬于國家所有。根據(jù)《土地管理法實施條例》第2條規(guī)定，依法不屬于集體所有的灘涂及其他土地，屬于全民所有，即國家所有?？梢?，我國民法通則、物權(quán)法和土地管理法將灘涂作為土地的一種形態(tài)，而且這些法律中并沒有規(guī)定灘涂僅指海水高潮線以上的部分。

由此可見，我國在立法上對沿海灘涂的概念是矛盾的，兩部分的法律既存在重疊，也有沖突。

（三）沖突的解決

很多學(xué)者提出了解決沖突的方案，典型的觀點是將潮上帶作為土地，而將潮間帶和潮下帶作為海域的一部分。這樣可以兼顧土地和海洋管理部門的權(quán)力，節(jié)省立法成本，具有合理性，但也存在著很大的缺陷。

沿海灘涂不僅僅是一個法律概念，它更是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，如人為分割，會因為割裂其聯(lián)系，導(dǎo)致生態(tài)功能失調(diào)，產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。所以我們在法律上應(yīng)遵循沿海灘涂的自然屬性，將其視為一個不可分割的整體。同時，根據(jù)可持續(xù)發(fā)展理念我們也要全面地考慮灘涂的生態(tài)功能，將沿海灘涂在法律上作為一個整體看待。因此本人認(rèn)為，沿海灘涂在法律上的概念應(yīng)與地質(zhì)學(xué)上的概念一致，包含潮上帶、潮間帶和潮下帶三部分。

二、沿海灘涂的法律屬性

那么應(yīng)將灘涂作為土地的一部分還是海域的一部分呢？該問題的實質(zhì)是沿海灘涂在法律上的性質(zhì)問題，即其法律屬性。確定沿海灘涂應(yīng)作為海域還是土地，以此為出發(fā)點，才能確認(rèn)灘涂使用權(quán)利的性質(zhì)，也才可以為主管部門確立一個可以依據(jù)的法律標(biāo)準(zhǔn)?！?〕

沿海灘涂是一個地質(zhì)學(xué)上的概念，由于其特殊的地理屬性，雖然人們對沿海灘涂有了一定的利用，但也僅限于近海捕撈和航運，相對于浩渺無邊的海洋，人類的利用規(guī)模非常有限，人們可隨意使用，并不必擔(dān)心會與他人產(chǎn)生沖突，所以長期以來沿海灘涂并不是一項稀缺性資源，所以并不需要傳統(tǒng)民法定紛止?fàn)帯⑽锉M其用的功能的規(guī)范。而按照傳統(tǒng)民法理論，物權(quán)的客體必須為特定物和獨立物，未經(jīng)特定化因無從支配和公示而無法成為物權(quán)的客體，這也使沿海灘涂設(shè)定私權(quán)缺乏一定的可行性。〔2〕因此傳統(tǒng)民商法理論沒有過多的涉及有關(guān)沿海灘涂的法律規(guī)范。在我國，因沒有先例可循，對沿海灘涂的法律調(diào)整存在很大爭議，立法上也有很多沖突。

（一）土地權(quán)屬說

如果依據(jù)現(xiàn)行法律和國務(wù)院批準(zhǔn)的土地分類，灘涂屬于土地范疇，則沿海灘涂存在國家和集體所有兩種形式。對灘涂的使用，按照物權(quán)法上土地的用途，分為兩種，一是在建設(shè)用地上設(shè)立的土地使用權(quán)，另一種是在農(nóng)用地上設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)?！?〕相應(yīng)的沿海灘涂也應(yīng)由土地管理部門進行行政管理，核發(fā)土地使用權(quán)證。

（二）海域權(quán)屬說

如按照海洋環(huán)境保護法和海域使用管理法的規(guī)定，沿海灘涂有大部分屬于海域，則其只能歸國家所有，個人或者單位可以獲得海域使用權(quán)，由海洋行政主管部門進行管理，核發(fā)海域使用證。

（三）本人觀點

本人認(rèn)為，如果想要節(jié)約立法成本，對現(xiàn)有法律不進行較大改變，則可將沿海灘涂作為海域的一部分。之所以持此觀點，有如下幾點理由。

1.沿海灘涂的功能更接近于海域

目前對沿海灘涂的利用主要集中在海水養(yǎng)殖、鹽業(yè)、旅游、濕地生態(tài)保護等方面，這與海域的功能基本一致。雖然，沿海灘涂也可以通過填海造陸、圍墾等變?yōu)榻ㄔO(shè)用地或者農(nóng)業(yè)用地，但由于成本和技術(shù)問題，范圍還是相當(dāng)有限的，而且本人認(rèn)為，通過填海造陸和圍墾，已經(jīng)將原來的沿海灘涂在地理性質(zhì)上變?yōu)檎嬲耐恋兀簿筒辉偈茄睾┩?，?yīng)該通過征收等形式予以變更。所以與海洋相連接的沿海灘涂在法律屬性上應(yīng)與海域一致。

2.將沿海灘涂視作海域是大勢所趨

從歷史上來看，我國法律將沿海灘涂作為土地加以規(guī)定不過是權(quán)宜之計，沒有修訂應(yīng)該是沒有意識到灘涂性質(zhì)問題，而非有意為之。后來的《海域使用管理法》已經(jīng)為修訂土地管理利用類法律法規(guī)準(zhǔn)備了銜接制度。

在海域使用管理法頒布之前，根據(jù)民法通則、物權(quán)法、土地管理法的規(guī)定，灘涂屬于土地的一種，可以歸集體所有，所以大量的沿海灘涂已經(jīng)以集體的名義發(fā)包出去。針對這一情況，《海域使用管理法》第22條規(guī)定，“本法實施前，已經(jīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理的養(yǎng)殖用海，符合海洋功能區(qū)劃的，經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級人民政府核準(zhǔn)，可以將海域使用權(quán)確定給該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會，由本集體經(jīng)濟組織的成員承包，用于養(yǎng)殖生產(chǎn)?！痹谖覈w經(jīng)濟組織主體虛位的背景下，將灘涂可以被集體經(jīng)濟組織所有，修改為沿海灘涂僅為國家所有，可以授權(quán)給集體經(jīng)濟組織使用，再由集體經(jīng)濟組織發(fā)包給其成員用于養(yǎng)殖生產(chǎn)。〔3〕可見，海域使用管理法將灘涂作為海域的一部分，我國應(yīng)該逐漸有計劃的修訂土地管理類法律法規(guī)，使其與海洋類法律之間協(xié)調(diào)一致起來。

3.符合世界上絕大多數(shù)國家的立法例

在羅馬法中，規(guī)定海岸延伸到冬季最高潮所達到的極限，依據(jù)自然法而為眾所共有的物。這種傳統(tǒng)的對海洋和土地的劃分，在當(dāng)代也沒有多少變化。在日本，認(rèn)為海面以下的地域不是土地。而韓國對沿海灘涂的重視度更高，其將海岸帶承認(rèn)為一個獨立的部分，既不歸屬于陸地也不歸屬于海域。認(rèn)為海岸帶是近岸帶海域12海里和沿岸陸域1公里的范圍?！?〕 我國國土面積廣闊，對沿海灘涂的利用度還不是很高，所以還沒有像韓國那樣獨立立法的必要，但本人認(rèn)為國際上通常的做法都是將沿海灘涂作為海域的，我國也可以借鑒國外經(jīng)驗，將沿海灘涂視作海域。

4.迎合了國家海洋戰(zhàn)略的需要

國家的海洋能力（即海權(quán)）是指國家分配海洋戰(zhàn)略資源的效率，這些資源被有目的整合在一起，以達到國家在海洋或者濱海地區(qū)的一種預(yù)想的最終狀態(tài)。海權(quán)的獲得是通過海洋的有形資源和無形資源的不斷融合而實現(xiàn)的，它使國家能夠利用其海洋基礎(chǔ)資源并利用其外部的機會，建立有利于國家發(fā)展并且提高國家國際地位的持久性的海洋競爭優(yōu)勢。國家的海洋能力有賴于資源的有效利用，并與組織結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。海權(quán)只有在不斷地戰(zhàn)略實施中才能變得越來越強大，越來越有價值?！?〕將沿海灘涂作為海域的一部分，實現(xiàn)海洋的完整性，顯然會提高國家對海洋的利用能力，提升我國的國際地位，將沿海灘涂劃入海洋類法律體系下調(diào)整是具有很大的前瞻性和戰(zhàn)略意義的。

5.有利于貫徹可持續(xù)發(fā)展的理念

相對于土地的開發(fā)利用程度，人們對海洋的探索和開發(fā)還是相對有限的。從我國的實際情況來看，雖然我們改造自然的能力在不斷加強，但由于認(rèn)識的有限和經(jīng)濟利益的強烈刺激，我國對土地的開發(fā)利用還存在著盲目過度性和粗放性。而沿海灘涂具有著保護物種與生物多樣性、凈化環(huán)境、調(diào)節(jié)氣候、穩(wěn)定岸線、維系區(qū)域生態(tài)平衡的功能，其生態(tài)系統(tǒng)卻比較脆弱，一旦開發(fā)利用不當(dāng)或者過度，都會帶來嚴(yán)重的甚至是不可逆轉(zhuǎn)的不利后果。而對于海域的利用，目前還主要集中在養(yǎng)護、養(yǎng)殖、鹽田等影響較小的方式上，相對而言破壞和污染的力度較小，且我國對海洋的開發(fā)利用較晚，相較于土地開發(fā)的粗放和保守，在開發(fā)和管理理念上，更為先進和科學(xué)。因此如果沿用海洋類法律制度對沿海灘涂進行調(diào)整、管理和利用，對于沿海灘涂的可持續(xù)發(fā)展更加有利。

綜上，本人認(rèn)為沿海灘涂應(yīng)是包含濱海陸地、潮間帶和淺海的整體，而且在目前法律制度下，將其法律性質(zhì)視為海域更為合理。但隨著對沿海灘涂認(rèn)識的加深和開發(fā)利用，我國有必要在將來進行專門立法，屆時可將沿海灘涂作為一個獨立的部分進行專項管理。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕馬得懿.法律視域下沿海經(jīng)濟帶建設(shè)研究，北京：科學(xué)出版社，2011，（06）：24.

〔2〕馬得懿.法律視域下沿海經(jīng)濟帶建設(shè)研究，北京：科學(xué)出版社，2011，（06）：15.

〔3〕梁慧星.中國物權(quán)法研究〔M〕.北京：法律出版社，1998：581.

〔4〕張洪波.淺析灘涂的性質(zhì)〔J〕.科技信息，2007，（13）.

〔5〕劉洪濱.韓國海岸帶綜合管理概況〔J〕.太平洋學(xué)報，2006，（09）.

〔6〕劉新華.論海島對發(fā)展國家海權(quán)的戰(zhàn)略意義〔J〕.中國海洋大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2007，（04）.

〔責(zé)任編輯：陳 思〕