國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下的農(nóng)地軟法治理

■王立爭(zhēng)

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。作為國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，農(nóng)地治理的現(xiàn)代化成為全面深化改革進(jìn)程中十分重要的領(lǐng)域。本文打破目前學(xué)界僅從硬法層面研究農(nóng)地治理的狹隘路徑，通過(guò)對(duì)農(nóng)地治理軟法資源的系統(tǒng)挖掘，意圖將農(nóng)地治理的現(xiàn)代化推進(jìn)到軟法治理層面，從而將該問(wèn)題的研究引向深入。

一、農(nóng)地軟法治理與國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代呼應(yīng)

作為近年來(lái)興起的一種法學(xué)研究范式，軟法系在與硬法相對(duì)應(yīng)的層面上使用。一般認(rèn)為，所謂硬法，就是由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的完整性規(guī)范，而軟法則是無(wú)國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，但也具有一定社會(huì)實(shí)效的非完整性規(guī)范。是否有國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，是區(qū)分軟法與硬法的根本標(biāo)準(zhǔn)。［1］（P297）軟法雖然不像嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范那樣由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，但軟法也設(shè)立了一定的行為規(guī)則，如果得到普遍的遵守，也可以產(chǎn)生良好的社會(huì)實(shí)效。通過(guò)軟法的農(nóng)地治理，契合了國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，是深化農(nóng)地制度改革的重要課題。

（一）農(nóng)地軟法治理與基層協(xié)商民主的天然契合

農(nóng)地軟法治理的主要淵源之一，就是廣大農(nóng)民在農(nóng)地治理實(shí)踐中達(dá)成的鄉(xiāng)規(guī)民約。鄉(xiāng)規(guī)民約作為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)普遍存在的一種治理模式，根植于農(nóng)村社會(huì)的歷史傳統(tǒng)，其具體制定，則依賴于農(nóng)民之間的相互協(xié)商。因此，鄉(xiāng)規(guī)民約在本質(zhì)上是基層協(xié)商民主的產(chǎn)物，而促進(jìn)基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展，則是加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容之一?！稕Q定》對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行了明確闡述：“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展?！邳h的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題為內(nèi)容，在全社會(huì)開(kāi)展廣泛協(xié)商。”而發(fā)展基層民主，亦是《決定》所明確的重要目標(biāo)之一?！稕Q定》亦將協(xié)商民主與基層民主進(jìn)行統(tǒng)合，并提出了具體的建設(shè)任務(wù)：“開(kāi)展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督?！眹?guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中對(duì)基層協(xié)商民主的大力推動(dòng)，必將使鄉(xiāng)規(guī)民約在基層治理中發(fā)揮重要的作用，從而進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)地軟法治理的現(xiàn)代化。

協(xié)商民主理論是20世紀(jì)后期西方政治理論的重要發(fā)展方向之一，其核心是處于同一共同體的成員通過(guò)平等、自由對(duì)話和討論，共同審視對(duì)所有成員均有一定約束力的公共規(guī)則，從而使共同體的所有成員都可以充分地參與決策。在此基礎(chǔ)上制定的公共規(guī)則，也更容易得到共同體成員的普遍遵守。我國(guó)對(duì)農(nóng)地所采用的集體土地所有制，使農(nóng)地的基層治理，原則上封閉在集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍內(nèi)。由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同協(xié)商、通過(guò)基層民主方式制定的鄉(xiāng)規(guī)民約，正是協(xié)商民主理論在農(nóng)地治理領(lǐng)域的體現(xiàn)，它完全依賴廣大村民的自我管理和自我監(jiān)督，在某種程度上也排除了作為國(guó)家法律的硬法的干涉。對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的普遍遵守，也使其作為軟法的社會(huì)實(shí)效得到了保障。

（二）農(nóng)地軟法治理與規(guī)范多元主義的理論接應(yīng)

在鄉(xiāng)規(guī)民約之外，作為農(nóng)地軟法治理的淵源的，尚有農(nóng)地行業(yè)組織制定的規(guī)章、農(nóng)地專業(yè)合作社制定的團(tuán)體章程等，它們均符合軟法的基本屬性，亦是農(nóng)地治理中非常重要的淵源，從而使農(nóng)地治理的規(guī)范來(lái)源呈現(xiàn)多元化的局面。繼黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)深化改革做出全面部署之后，黨的十八屆四中全會(huì)又進(jìn)一步對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)做出了重要部署，明確提出依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”作為法治社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，明確指出：“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用?！睂⑧l(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范納入社會(huì)治理的范疇，是治理規(guī)范多元化在當(dāng)前社會(huì)背景下的必然體現(xiàn)。這些社會(huì)規(guī)范作為軟法的重要淵源，在農(nóng)地治理中也將發(fā)揮重要的作用，從而使通過(guò)軟法規(guī)范進(jìn)行的農(nóng)地治理，與法治發(fā)展中的規(guī)范多元主義理論相呼應(yīng)。

規(guī)范多元主義是后現(xiàn)代主義興起以后，在法律領(lǐng)域出現(xiàn)的一種新的規(guī)范理論。在傳統(tǒng)主義法律觀中，硬法是國(guó)家治理的主要工具，而軟法則因其強(qiáng)制力的稀薄，基本被排斥在國(guó)家治理之外。然而，現(xiàn)代社會(huì)的快速發(fā)展，迫使傳統(tǒng)單一硬法主義的概念、方法和思維被不斷地修正，多元社會(huì)背景下對(duì)多元價(jià)值主義的訴求，使社會(huì)規(guī)范的多元主義逐漸得到認(rèn)可。克減國(guó)家層面的以強(qiáng)制性規(guī)范為表征的硬法，續(xù)增社會(huì)層面的以自律性規(guī)范為表征的軟法，成為后現(xiàn)代化主義法律理論所倡導(dǎo)的核心觀念。農(nóng)民自發(fā)制定的鄉(xiāng)規(guī)民約、與農(nóng)地治理相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)和團(tuán)體制定的行業(yè)規(guī)章和行業(yè)章程，均是通過(guò)自律性的社會(huì)規(guī)范對(duì)農(nóng)地的自我治理，在我國(guó)當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，理應(yīng)具有十分重要的地位。農(nóng)地軟法治理理念的提出，有利于深入挖掘我國(guó)法治建設(shè)所依靠的各種法治資源，在方法論上從靜態(tài)的、單一的農(nóng)地硬法治理轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的、多元的農(nóng)地軟法治理，從而克服農(nóng)地硬法治理中長(zhǎng)期存在的法律強(qiáng)制性規(guī)范的針對(duì)性不強(qiáng)、操作性不暢、實(shí)效性不彰的弊病，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)地治理的法律效果與社會(huì)效果的互動(dòng)與整合。

（三）農(nóng)地軟法治理與法律政策互動(dòng)理論的現(xiàn)實(shí)關(guān)切

根據(jù)軟法的一般屬性可以推知，由政府或相關(guān)主管部門制定的，與農(nóng)地治理有關(guān)但不具有法律強(qiáng)制力保障的政策性文件，也應(yīng)屬于農(nóng)地軟法治理的范疇。農(nóng)地問(wèn)題是“三農(nóng)問(wèn)題”的核心領(lǐng)域，長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府以及相關(guān)主管部門為促進(jìn)“三農(nóng)問(wèn)題”的解決，發(fā)布了一系列政策性文件。這些政策性文件，因未上升到國(guó)家法律（硬法）的層面，故而只能將其納入到軟法的范疇之中。政策在我國(guó)農(nóng)地治理中所發(fā)揮的重要作用，使得我國(guó)農(nóng)地治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，不得不對(duì)其予以充分關(guān)注?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：“發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)黨的政策和國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)?！痹谵r(nóng)地治理領(lǐng)域，尤其應(yīng)注意發(fā)揮政策的治理優(yōu)勢(shì)，使農(nóng)地的軟法治理與硬法治理相互結(jié)合，共同完成農(nóng)地治理現(xiàn)代化的時(shí)代使命。

從當(dāng)前各國(guó)法治化的實(shí)踐來(lái)看，法律的弱化、政策的繁多是普遍存在的現(xiàn)象，政策借各種因由、以各種名目向社會(huì)各領(lǐng)域滲透。在法國(guó)的社會(huì)規(guī)范結(jié)構(gòu)中，“條例是原則，法律是例外”［2］（P109）；在美國(guó)，“法律只是漂浮在大海中的少數(shù)孤島”。［3］（P353）政策的擴(kuò)張與其在調(diào)整社會(huì)生活時(shí)所具有的應(yīng)時(shí)性、靈活性等優(yōu)勢(shì)密不可分，在農(nóng)地治理領(lǐng)域，亦是如此。自農(nóng)村土地承包制度確立至今30多年的時(shí)間里，我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了劇烈的社會(huì)變化，農(nóng)地治理也隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷地面臨挑戰(zhàn)，各種新型問(wèn)題不斷產(chǎn)生，僅僅依靠以穩(wěn)定性、普適性為表征的國(guó)家法律進(jìn)行治理，難以因應(yīng)及時(shí)解決各種農(nóng)地問(wèn)題的需求。因此，我國(guó)的農(nóng)地治理模式一直表現(xiàn)出一種強(qiáng)烈的政策引領(lǐng)、法律跟進(jìn)的基本傾向。農(nóng)地治理領(lǐng)域中對(duì)政策的依賴，可以克服國(guó)家立法過(guò)于遲緩、過(guò)于注重形式主義的弊端，與我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地制度深化改革的社會(huì)背景相適應(yīng)，可以及時(shí)回應(yīng)農(nóng)地治理對(duì)實(shí)體正義和實(shí)質(zhì)合理性的追求。在農(nóng)地治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我們應(yīng)充分發(fā)揮政策的軟法治理效應(yīng)。

二、農(nóng)地軟法治理的法治限度

農(nóng)地的軟法治理與國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本目標(biāo)相契合，農(nóng)地治理的實(shí)踐也表明軟法治理確有其自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但是，如果僅僅重視軟法社會(huì)功能的發(fā)揮、關(guān)注軟法實(shí)施的社會(huì)效果，而忽略對(duì)軟法價(jià)值精神的體味和踐行，極有可能使軟法的創(chuàng)制與適用脫離其治理原意與觀念精髓，從而導(dǎo)致突破法治底線局面出現(xiàn)。由此，即使在理論邏輯上某一規(guī)則的適用可能符合軟法治理的形式特征，也僅僅是徒具光鮮外表的軟法空殼。［4］因此，我國(guó)應(yīng)通過(guò)塑造軟法的實(shí)體價(jià)值目標(biāo)和建構(gòu)軟法的程序?qū)彶闄C(jī)制，使軟法治理在法治的框架內(nèi)進(jìn)行。

（一）農(nóng)地軟法治理的實(shí)體價(jià)值目標(biāo)之塑造

國(guó)家治理現(xiàn)代化必然要求依法進(jìn)行，即依法律規(guī)則進(jìn)行治理。［5］以鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程以及國(guó)家政策為主要淵源的軟法，在運(yùn)用于農(nóng)地治理時(shí)，不應(yīng)成為硬法的先導(dǎo)或靈魂，而只能是對(duì)硬法的拾遺補(bǔ)闕，這需要準(zhǔn)確定位農(nóng)地軟法治理的實(shí)體價(jià)值目標(biāo)。概括而言，這一實(shí)體價(jià)值目標(biāo)由如下內(nèi)容組成：一是當(dāng)前農(nóng)地治理的理想模式應(yīng)是軟法與硬法相互結(jié)合、相得益彰的混合治理，軟法之治不得取代硬法之治；二是在農(nóng)地的軟法治理過(guò)程中，應(yīng)防止軟法的道德化，軟法之治并非道德之治。

通過(guò)軟法對(duì)農(nóng)地進(jìn)行治理，并不意味著拋棄傳統(tǒng)法治意義層面上的硬法之治。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)建立了較為完善的農(nóng)地硬法治理體系，僅就全國(guó)性的法律而言，就頒布有土地管理法、農(nóng)村土地承包法等專門規(guī)制農(nóng)地問(wèn)題的法律，而物權(quán)法、農(nóng)業(yè)法、村民委員會(huì)組織法等相關(guān)法律中亦存在大量的涉及農(nóng)地問(wèn)題的具體規(guī)范，此外，相關(guān)主管部門還專門頒布了一系列規(guī)范性法律文件，如農(nóng)業(yè)部的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，國(guó)土資源部頒布的土地登記辦法等。這些法律共同構(gòu)成了農(nóng)地治理的硬法體系，在深化農(nóng)地制度改革的過(guò)程中，不僅不能拋棄這些具有重要意義的法律規(guī)范，而且還應(yīng)隨著改革的進(jìn)程而逐步予以修改、完善，從而強(qiáng)化農(nóng)地的硬法治理。農(nóng)地硬法的完善，可以有效防止因農(nóng)地政策及其他軟法規(guī)范的過(guò)度增長(zhǎng)而導(dǎo)致的法律空洞化現(xiàn)象。同時(shí)，對(duì)于在農(nóng)地治理過(guò)程中已經(jīng)較為成熟的、經(jīng)實(shí)踐證明具有明顯社會(huì)效果且已得到普遍遵守的軟法淵源，我們還應(yīng)通過(guò)正當(dāng)?shù)牧⒎ㄊ侄问蛊渲饾u上升為硬法，從而使其獲得國(guó)家強(qiáng)制力的保障，增強(qiáng)農(nóng)地治理的法律效果。實(shí)際上，因軟法與硬法客觀上存在難以避免的缺陷，如軟法的非剛性、不統(tǒng)一、不穩(wěn)定等，硬法則過(guò)于剛性、缺乏針對(duì)性、不夠靈活等，單純的農(nóng)地軟法治理與硬法治理，均存在弊端。因此，只有使二者相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，以各自優(yōu)勢(shì)克服對(duì)方之缺陷，方能達(dá)致理想的農(nóng)地治理效果。

防止軟法的道德化，也是農(nóng)地軟法治理過(guò)程中必須重視的價(jià)值目標(biāo)之一。軟法不論在內(nèi)容還是形式上，均具有“韌性”和“彈力性”。而當(dāng)前理論界關(guān)于軟法淵源的界定，雖存在較大爭(zhēng)議，但整體上均持一種較為寬泛的立場(chǎng)。軟法的泛化，一方面會(huì)導(dǎo)致軟法在實(shí)體上突破其應(yīng)然的適用范圍，侵犯硬法的調(diào)整領(lǐng)域；另一方面，也為軟法的道德化埋下了伏筆。就前者而言，應(yīng)堅(jiān)決反對(duì)軟法替代硬法的僵硬邏輯；就后者而言，則重點(diǎn)在于防止軟法的道德化。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定過(guò)程中，最易出現(xiàn)軟法的道德化，一些傳統(tǒng)風(fēng)俗往往借助于“善”的名義而在鄉(xiāng)規(guī)民約中獲得正當(dāng)性，對(duì)于涉及農(nóng)民根本利益的土地問(wèn)題，往往以道德教化予以譴責(zé)。行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程的制定過(guò)程中，一些傳統(tǒng)的、不合理的商業(yè)慣例亦可能會(huì)借助道德正義的名義進(jìn)入規(guī)章或章程中。軟法的道德化使農(nóng)地的軟法治理，蛻變?yōu)檗r(nóng)地的道德治理，與提倡農(nóng)地軟法治理的初衷相悖，違反了農(nóng)地軟法治理的基本價(jià)值目標(biāo)，應(yīng)注意防止。

（二）農(nóng)地軟法治理的程序?qū)彶闄C(jī)制之構(gòu)建

在農(nóng)地治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，軟法雖然可以作為硬法的必要補(bǔ)充，但軟法本身的缺陷，使其與現(xiàn)代法治之間存在著一定的緊張關(guān)系，如軟法可能因過(guò)于注重實(shí)體正義而忽略了現(xiàn)代法治所必須追求的形式正義，軟法制定程序的簡(jiǎn)易性可能使其內(nèi)容只能反映少數(shù)人的意志，軟法實(shí)施過(guò)程中對(duì)個(gè)體利益的侵害往往難以得到及時(shí)的救濟(jì)等。農(nóng)地涉及我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度，與廣大農(nóng)民的利益密切攸關(guān)，因此其與一般的社會(huì)治理問(wèn)題存有重大差異。軟法所存在的上述缺陷，一旦在農(nóng)地治理領(lǐng)域得到展現(xiàn)的空間，就可能損害我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度，害及農(nóng)民的土地利益，從而滋生群體性事件和惡性事件，使農(nóng)村地區(qū)陷于維權(quán)與維穩(wěn)的矛盾處境。［6］因此，我國(guó)應(yīng)建立和完善農(nóng)地軟法的事前審查機(jī)制和事后救濟(jì)機(jī)制，從而確保農(nóng)地軟法在具體內(nèi)容和制定程序上均具有正當(dāng)性，使通過(guò)軟法的農(nóng)地治理，在不違反現(xiàn)代法治基本要求的前提下規(guī)范運(yùn)行。

軟法的事前審查機(jī)制要求作為軟法的各種規(guī)范在制定過(guò)程中或制定以后，應(yīng)接受合法性的審查。軟法作為農(nóng)地治理的必要補(bǔ)充，不得違反硬法所設(shè)定的各類法律規(guī)則，而只能在硬法的基礎(chǔ)上進(jìn)行可操作性的細(xì)化規(guī)定，或規(guī)范硬法尚未調(diào)整的領(lǐng)域。黨的十八屆四中全會(huì)已經(jīng)對(duì)重大行政決策提出了合法性審查的要求，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確規(guī)定：“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論?！鄙婕稗r(nóng)地治理的各類政策在出臺(tái)前，亦應(yīng)遵循這一合法性審查機(jī)制。對(duì)于與農(nóng)地治理相關(guān)的鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章或團(tuán)體章程等其他軟法規(guī)范，則可在制定以后、實(shí)施以前進(jìn)行合法性審查。審查的主體，可以由相關(guān)行業(yè)的主管部門或各級(jí)人民政府的法制部門進(jìn)行；審查的內(nèi)容，可以包括主體是否適格、是否逾越了制定權(quán)限、是否違反法律保留的規(guī)定、是否與現(xiàn)行法律已設(shè)定的規(guī)則相抵觸、制定程序是否得到嚴(yán)格的遵守等。通過(guò)對(duì)軟法的事前審查，可以有效防止不合理、不合法的軟法規(guī)范進(jìn)入農(nóng)地治理的行列，從而避免軟法治理成為個(gè)別的權(quán)威意志及其威懾力的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)渠道。

軟法的事后救濟(jì)機(jī)制，是在因軟法內(nèi)容的效力問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，由當(dāng)事人啟動(dòng)司法程序，由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查的一種事后機(jī)制，它通常發(fā)生在相關(guān)的軟法規(guī)范對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益構(gòu)成侵害的情況下。在行業(yè)規(guī)章和團(tuán)體章程所設(shè)定的罰則問(wèn)題上，最易發(fā)生侵害成員利益的情況，此時(shí)，由司法機(jī)關(guān)對(duì)該罰則的有效性進(jìn)行審查，既可以維護(hù)行業(yè)規(guī)章和團(tuán)體章程的權(quán)威性，又可以避免不合理的罰則侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益，增強(qiáng)了軟法治理的救濟(jì)途徑。司法機(jī)關(guān)在對(duì)軟法進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)著重合法性審查而非合理性審查，應(yīng)采用謙抑的審查立場(chǎng)而非能動(dòng)的立場(chǎng)，應(yīng)注重對(duì)程序性進(jìn)行審查而不能僅停留在實(shí)質(zhì)性審查。在事后救濟(jì)與事前審查的關(guān)系問(wèn)題上，除農(nóng)地政策的制定應(yīng)嚴(yán)格遵守事前合法性審查機(jī)制外，其他軟法的事前審查，應(yīng)以非強(qiáng)制性為原則，強(qiáng)制性為例外，即一般情況下由當(dāng)事人自由決定是否進(jìn)行事前審查，必須強(qiáng)制事前審查的事項(xiàng)，以法律有明確規(guī)定為前提。非強(qiáng)制性的事前審查原則，既可以使當(dāng)事人自治在軟法制定過(guò)程中得到充分尊重，又可以與事后救濟(jì)機(jī)制有效銜接。行政權(quán)力的積極性、主動(dòng)性以及行政程序的非透明性，使通過(guò)行政權(quán)力的事前審查，極易被各種不公正因素所侵?jǐn)_，而司法權(quán)力的消極性和被動(dòng)性以及司法程序的公開(kāi)性，則可以使通過(guò)司法權(quán)力的事后救濟(jì)更加公平、公正，是未來(lái)軟法審查機(jī)制的發(fā)展方向。

三、農(nóng)地軟法治理的路徑優(yōu)化

從改革開(kāi)放以來(lái)30多年的農(nóng)地治理實(shí)踐角度觀察，我們雖可以尋見(jiàn)軟法治理的痕跡，但就其治理路徑而言，卻存在多方面問(wèn)題，如因基層協(xié)商民主制度化建設(shè)的弱化，導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約的制定難以真正體現(xiàn)廣大村民的意志；行業(yè)規(guī)章和團(tuán)體章程制定過(guò)程中的自律屬性難以得到有效保障；在農(nóng)地政策的制定方面，過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力對(duì)農(nóng)地治理的絕對(duì)掌控，導(dǎo)致治理機(jī)制的僵化。上述缺陷的存在，阻礙著軟法在農(nóng)地治理中的效應(yīng)發(fā)揮。在深化農(nóng)地制度改革的進(jìn)程中，應(yīng)綜合考量鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程以及國(guó)家政策的價(jià)值訴求，優(yōu)化農(nóng)地軟法治理的路徑，從而大力提升農(nóng)地的軟法治理效果。

（一）推進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約制定程序的民主化建設(shè)

鄉(xiāng)規(guī)民約之所以能夠得到農(nóng)民的普遍遵守，擔(dān)當(dāng)農(nóng)地軟法治理的時(shí)代使命，根本原因在于農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的高度認(rèn)同，這種認(rèn)同的社會(huì)基因包括兩方面，一是鄉(xiāng)規(guī)民約在內(nèi)容上來(lái)源于廣大農(nóng)民長(zhǎng)期的鄉(xiāng)村生活傳統(tǒng)，是鄉(xiāng)村社會(huì)文化傳統(tǒng)的結(jié)晶；二是鄉(xiāng)規(guī)民約由農(nóng)民相互之間通過(guò)平等對(duì)話和協(xié)商而制定，是鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的產(chǎn)物。前者使鄉(xiāng)規(guī)民約在農(nóng)地治理中獲得了實(shí)質(zhì)性正義，后者則賦予了其程序性的正義。因此，保障鄉(xiāng)規(guī)民約社會(huì)實(shí)效的實(shí)現(xiàn)，根本之途在于完善基層協(xié)商民主制度，使農(nóng)民集體治理土地的意志在正當(dāng)程序的保障下得以實(shí)現(xiàn)。

推進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約制定程序的民主化建設(shè)的主要任務(wù)，是排除農(nóng)村基層政權(quán)對(duì)農(nóng)民意志的鉗制。雖然在當(dāng)前的法律與政策的設(shè)計(jì)中，農(nóng)村基層政權(quán)應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)民利益的代言人和守護(hù)者，但不可否認(rèn)的是，我國(guó)基層鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平仍然不高，基層政權(quán)侵害農(nóng)民利益的案件時(shí)有發(fā)生。而鄉(xiāng)規(guī)民約是集體成員相互協(xié)商的結(jié)果，在保障成員民主權(quán)利的前提下，無(wú)須基層政權(quán)的直接干預(yù)，這樣才能使村民之間的博弈更加公平。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定過(guò)程，是集體成員相互之間不斷地論辯，使相應(yīng)決策方案逐步被全體成員共同接受的過(guò)程，從而使最終的決策、方案能平衡和照顧集體所有成員的利益。［7］在此過(guò)程中，基層政權(quán)不可避免地要扮演組織者、引導(dǎo)者的角色，但不得侵害農(nóng)民的民主權(quán)利，不得有損基層民主的正當(dāng)程序。

在保障鄉(xiāng)規(guī)民約制定程序充分民主化的基礎(chǔ)上，還可以進(jìn)一步構(gòu)建農(nóng)地糾紛解決機(jī)制的民主化程序。基于農(nóng)地所產(chǎn)生的利益糾紛，是鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛的主要表現(xiàn)形式之一。鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)農(nóng)地利益糾紛的解決，可以通過(guò)兩種不同路徑進(jìn)行：一是事前預(yù)防機(jī)制，即在鄉(xiāng)規(guī)民約制定過(guò)程中，集體將各種可能的利益糾紛展現(xiàn)出來(lái)，然后通過(guò)民主化的程序形成事前的決策，以預(yù)防農(nóng)地利益糾紛的出現(xiàn)。在此過(guò)程中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)村民對(duì)于農(nóng)地集體利益的責(zé)任，從而促進(jìn)村民之間的相互理解，最終產(chǎn)生重視集體所有成員利益的具有集體約束力的決策。二是事后解決機(jī)制，即在鄉(xiāng)規(guī)民約中僅規(guī)定農(nóng)地利益糾紛的民主協(xié)商機(jī)制，但不規(guī)定具體決策內(nèi)容，在農(nóng)地利益糾紛產(chǎn)生之后，再啟動(dòng)該程序，由村民通過(guò)協(xié)商的方式予以解決。無(wú)論何種解決機(jī)制，均以基層協(xié)商民主為其前提，從而使在此基礎(chǔ)上形成的糾紛解決機(jī)制能最大限度地反映和體現(xiàn)集體所有成員在農(nóng)地治理過(guò)程中的意志和利益。

（二）強(qiáng)化農(nóng)地行業(yè)規(guī)章與團(tuán)體章程的自律屬性

農(nóng)地行業(yè)規(guī)章與團(tuán)體章程的自律屬性，包括兩個(gè)方面，即外部自律性與內(nèi)部自律性，前者主要涉及作為行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程制定者的行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)團(tuán)體與政府部門之間的關(guān)系，后者則主要涉及行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)團(tuán)體內(nèi)部成員之間的關(guān)系。以行業(yè)協(xié)會(huì)為例，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，行業(yè)協(xié)會(huì)在數(shù)量上曾出現(xiàn)突飛猛進(jìn)的發(fā)展趨勢(shì)，土地行業(yè)協(xié)會(huì)也不例外，中國(guó)土地協(xié)會(huì)、中國(guó)土地投資協(xié)會(huì)、中國(guó)土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會(huì)等紛紛成立。從生成路徑來(lái)看，可以將行業(yè)協(xié)會(huì)分成兩類：一類是為了回應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)改革的需求，由相關(guān)政府部門出面組建的行業(yè)協(xié)會(huì)；另一類是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中由社會(huì)公眾或相關(guān)單位自發(fā)成立的行業(yè)協(xié)會(huì)。目前，后一類行業(yè)協(xié)會(huì)因在產(chǎn)生之初即非受政府部門的制約，故其外部自律性基本能夠得到保障，但前一類行業(yè)協(xié)會(huì)受其生成路徑的影響，多直接掛靠在相關(guān)政府部門，協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員也多由政府部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任，其外部自律性的保障措施十分薄弱。因此，在政府機(jī)構(gòu)改革基礎(chǔ)上產(chǎn)生的行業(yè)協(xié)會(huì)，必然受到相關(guān)行政權(quán)力的制約，具有行政權(quán)力變相延伸的色彩，行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)章自治權(quán)無(wú)法有效運(yùn)行。為此，《決定》明確指出要“限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤”。在全面深化改革的進(jìn)程中，應(yīng)革除政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的弊病，使各類行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)團(tuán)體遠(yuǎn)離官辦背景，從而擺脫對(duì)政府權(quán)力的依賴，維護(hù)行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)團(tuán)體規(guī)章制定權(quán)的自治屬性，使作為軟法治理淵源的行業(yè)規(guī)章與團(tuán)體章程得到優(yōu)化。［8］

強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)及行業(yè)團(tuán)體的內(nèi)部自律性，亦是優(yōu)化農(nóng)地軟法治理的重要途徑。由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)催生的各類協(xié)會(huì)及團(tuán)體，雖然在外部自律性上較易擺脫政府權(quán)力的支配，但在內(nèi)部自律性上，卻亟待進(jìn)一步的深化改革。一般而言，自發(fā)型的協(xié)會(huì)多由在本行業(yè)中占有一定優(yōu)勢(shì)地位的個(gè)人或組織發(fā)起，協(xié)會(huì)的有效運(yùn)作，也離不開(kāi)優(yōu)勢(shì)成員的參與。但從實(shí)踐情況來(lái)看，由于優(yōu)勢(shì)成員在協(xié)會(huì)中往往居于主導(dǎo)地位，其易利用該地位使協(xié)會(huì)成為其謀求自身利益的工具，從而成為協(xié)會(huì)內(nèi)部自律性的破壞者。這種破壞的表現(xiàn)形式多樣，如限制弱勢(shì)成員在規(guī)章制定過(guò)程中的意志表達(dá)、利用對(duì)規(guī)章制定的主導(dǎo)地位賦予優(yōu)勢(shì)成員一票否決權(quán)、消減弱勢(shì)成員的內(nèi)部救濟(jì)途徑等。行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)團(tuán)體是不同價(jià)值觀念、不同利益趨向的成員共同組成的社會(huì)群體，在協(xié)會(huì)規(guī)章、團(tuán)體章程的制定過(guò)程中，不同成員的意志表達(dá)和利益維護(hù)應(yīng)處于同等地位，優(yōu)勢(shì)成員掌控協(xié)會(huì)和團(tuán)體的運(yùn)作，使在此基礎(chǔ)上制定的規(guī)章、章程很難獲得普遍認(rèn)同，其軟法治理的實(shí)效性也就難以得到保障。因此，我國(guó)應(yīng)強(qiáng)化自發(fā)型協(xié)會(huì)和團(tuán)體的內(nèi)部自律性，不同成員在資產(chǎn)、人員、規(guī)模、組織形式等方面的差異，不應(yīng)成為其獲得優(yōu)勢(shì)地位的依據(jù)，協(xié)會(huì)和團(tuán)體也不應(yīng)由此蛻變?yōu)閮?yōu)勢(shì)成員謀取個(gè)體利益的工具。通過(guò)構(gòu)建良好的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制，可以保障群體成員平等、自由地表達(dá)意志，增強(qiáng)群體的自律性，確保由本群體制定的規(guī)章、章程得到普遍的遵守，從而使規(guī)章、章程在軟法治理方面的獨(dú)特效應(yīng)得到良好的發(fā)揮。

（三）優(yōu)化國(guó)家政策在農(nóng)地治理中的作用機(jī)制

在我國(guó)農(nóng)地制度的發(fā)展歷程中，國(guó)家政策一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，這與我國(guó)的國(guó)家治理傳統(tǒng)密不可分。在我國(guó)，并沒(méi)有經(jīng)歷西方國(guó)家從“全能政府”到“多元治理”的變遷過(guò)程，而是始終秉持“全能政府”的主導(dǎo)思想，這導(dǎo)致我國(guó)的國(guó)家治理實(shí)踐缺少自由理念和理性精神的洗禮，國(guó)家總是意圖掌控社會(huì)各領(lǐng)域。［4］在農(nóng)地治理問(wèn)題上，國(guó)家政策亦遍及各個(gè)角落，政府幾乎以絕對(duì)的政策優(yōu)勢(shì)控制了農(nóng)地的所有領(lǐng)域。適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要，新一輪的行政體制改革不再側(cè)重于簡(jiǎn)單的政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的調(diào)整，而是以轉(zhuǎn)變政府職能為主?！稕Q定》明確要求“深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式”。優(yōu)化國(guó)家政策在農(nóng)地治理中的作用機(jī)制，就是要轉(zhuǎn)變政府在農(nóng)地治理領(lǐng)域的過(guò)度干預(yù)，使政府主導(dǎo)下制定的政策能夠更好地發(fā)揮治理效應(yīng)。［9］

首先，弱化國(guó)家政策在農(nóng)地治理領(lǐng)域的行政強(qiáng)制和行政處罰功能。一方面，對(duì)于能夠采用軟性行政手段即可達(dá)到治理目的的土地管理事項(xiàng)，不得通過(guò)在國(guó)家政策中設(shè)定行政強(qiáng)制和行政處罰的方式進(jìn)行；另一方面，對(duì)于不得已需要采用行政強(qiáng)制和行政處罰措施的，政府在制定相應(yīng)的政策時(shí)，也應(yīng)適當(dāng)引入教育環(huán)節(jié)，采用處罰與教育相結(jié)合的治理方式。農(nóng)地涉及廣大農(nóng)民的根本利益，過(guò)多的強(qiáng)制和處罰，可能引起農(nóng)民的觸底反彈，不利于國(guó)家農(nóng)地治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次，減少國(guó)家政策對(duì)農(nóng)地治理的行政命令和指令性計(jì)劃。行政命令和指令性計(jì)劃的過(guò)度運(yùn)用，易使政府超出其職能范圍，對(duì)農(nóng)地治理構(gòu)成不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)，從而抑制了農(nóng)地的市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)新力，不僅難以起到提升農(nóng)地治理效率的目標(biāo)，反而會(huì)消解社會(huì)在農(nóng)地治理方面的自我修復(fù)能力，加大農(nóng)地治理難度?！稕Q定》明確指出“解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端”，這就要求政府在制定與農(nóng)地有關(guān)的政策時(shí)，應(yīng)盡量減少行政命令和指令性計(jì)劃，避免形成對(duì)增強(qiáng)農(nóng)地活力構(gòu)成限制的體制機(jī)制的出現(xiàn)。

再次，增強(qiáng)地方政策對(duì)農(nóng)地治理功能的發(fā)揮。農(nóng)地治理問(wèn)題十分復(fù)雜，既有涉及全國(guó)性的事項(xiàng)，亦有與各地特點(diǎn)相結(jié)合的地方性事項(xiàng)。過(guò)度依賴中央政府制定的全國(guó)性土地政策，將會(huì)忽視對(duì)各地獨(dú)特的農(nóng)地問(wèn)題的治理，從而使農(nóng)地治理目的落空。事實(shí)上，各國(guó)法治實(shí)踐也早已揭示，權(quán)力過(guò)分集中于中央政府，基層和地方有職無(wú)權(quán)或責(zé)大權(quán)小，也必然導(dǎo)致官僚主義和工作效率低下，［10］不利于推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化?！稕Q定》明確要求：“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理?！蔽覈?guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，農(nóng)地面臨的治理問(wèn)題既有共性，也有差異，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，應(yīng)在理順中央與地方事權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，合理界定地方政府在農(nóng)地治理領(lǐng)域的權(quán)限職責(zé)，在制定全國(guó)性的農(nóng)地政策的同時(shí)，鼓勵(lì)地方政府針對(duì)本地實(shí)踐制定具有針對(duì)性的農(nóng)地政策，從而使通過(guò)政策的農(nóng)地軟法治理，在國(guó)家和地方層面同時(shí)發(fā)揮其治理效應(yīng)。

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