國外協同治理研究及對我國的啟示

■閆亭豫

當今社會正處于公共事務飛速發(fā)展的時代。原本旨在提高公共管理能力和公共服務質量而席卷全球的新公共管理運動，在新時代來臨之際非但沒能在原有的公共問題上應對得宜，反而在公共事務發(fā)展帶來的更為嚴峻的挑戰(zhàn)面前束手無策。在這種治絲益棼的情況下，協同治理最終成為走出治理需求與治理能力失衡迷宮的“阿莉阿德尼之線”。盡管美國、澳大利亞與一些歐洲國家或地區(qū)通往協同治理的道路不盡相同，但公共事務協同而治的趨勢卻已顯現。國外學者對協同治理的研究正是基于實務界協同治理案例的豐厚累積，使公共事務協同治理的理論和實踐研究日趨成熟與完善。在我國，協同而治是提升公共事務的治理能力以滿足治理需求的現實選擇。關于協同治理的相關研究雖業(yè)已興起但仍處于起步階段，因而梳理并借鑒國外公共事務協同治理研究的新近成果就顯得尤為重要。

一、協同治理的研究緣起

公共事務協同治理研究在國外學界的興起并非偶然，而是緣自公共事務的治理需求與治理能力之間的落差。公共事務的量與質的飛速發(fā)展客觀上對單一權威下的傳統治理提出挑戰(zhàn)，而作為突破困境的新公共管理理論，則在解決公共問題上日漸式微。政府為了滿足不斷增長、日益復雜的治理需求而進行的改革，逐漸跳脫了新公共管理理論的指引，以一種區(qū)別于以往公共行政改革的新型治理的形態(tài)出現，即通過從政府以外的公共事務利益相關者中尋找可供合作的力量，來提升公共事務的治理能力。于是，公共事務的協同治理研究隨之興起。

（一）公共事務飛速發(fā)展對傳統治理提出嚴峻挑戰(zhàn)

公共事務面臨量與質的急劇變化，為傳統治理制造了憑借一己之力難以滿足的治理需求。在量的方面，公共事務的數量迅速增長。人類社會正處于一個關鍵的時點上，新的問題已如急流般涌來，以至于單一的組織難以作出迅速而有效的回應；其結果就是大量問題不斷堆疊、新的問題不斷產生，而老的問題卻仍未解決。［1］(P26-54)公共事務數量上的激增使傳統的單一主體在治理公共事務時分身乏術、難以為繼。在質的方面，公共事務的復雜性與日俱增。有學者指出，復雜性是當代公共事務的標簽，體現在偶然性、不確定性、任務復雜性、主體目標沖突、文化制度沖突等方面；公共事務的復雜性使政府幾乎不可能仍像以前那樣提供相對簡單的公共服務，相反，政府不僅要尊重傳統的民主價值，而且還要應付那些既跨越邊界又需要多主體響應的公共問題。［2］也就是說，公共事務自身的復雜性使政府或非政府組織再也不可能根據自身的權威、資源、知識等，來制定有效的法令制度并達成治理目標。［3］在公共事務飛速發(fā)展的客觀現實下，傳統的自上而下的命令控制與行政分割等觀念，已經不再適應動態(tài)的、不確定的、多部門協調的公共事務的治理需求。

（二）新公共管理理論解決公共問題的能力日漸式微

新公共管理理論認為，政府應該扮演“領航者”角色。在此理念的指引下，政府組織引入企業(yè)家精神，傳統由政府獨享的公共權力擴散至民間，“第三方”逐漸承接了政府轉移出的部分功能。在新公共管理理論的框架下，契約關系是連接公共事務治理者之間的重要紐帶。然而，其結果績效導向的規(guī)則設計，其中體現的治理主體在地位上的差異，讓此種關系難以維系較長時間，導致互動者之間缺乏信任，從而不利于修復機制的建立和創(chuàng)新精神的培養(yǎng)。與此同時，公共部門與其他部門之間的邊界難以確定，隨之而來的權威割裂、責任模糊、信任危機甚至公共利益的沖突損害，使新公共管理理論日漸式微。在此情形下，用悄然興起的協同治理理論來消解“空洞化國家”疑慮，以相互合作取代彼此競爭、以自發(fā)網絡關系充實正式契約關系，成為治理需求與治理能力失衡狀態(tài)下公共事務治理的理想選擇。協同而治聚焦于棘手的或日常的多領域公共事務的治理，倡導公共事務利益相關者的共同參與、協作共贏，在“治理群簇”里最終脫穎而出，成為公共行政理論發(fā)展的嶄新方向。

（三）實踐中催生出區(qū)別于以往行政改革的新治理

以新公共管理理論為基礎的行政改革限于政府功能框架之內，急需一種新的理論指導政府改革，應對新公共管理運動出現的弊端，協同治理實踐研究隨之展開。許多學者認為，在美國克林頓政府發(fā)起的新政府運動中提及的 《國家績效評估報告》（Report of the National Performance Review），盡管是植根于管理主義的典型案例，客觀上卻成為把治理研究從理論界推向實務界的發(fā)端。在新政府運動開展五年后就有評論說：新政府運動已經意識到，在科層制日漸消減的世界里，一個現代的組織只有通過契約安排而非科層制度來建立跨組織的合作，才能有效地完成其使命；甚至可以說，一個部門的公共屬性或私有屬性的重要性，已經遠遜于技術變革帶來的影響；新政府運動從理念到實踐上，全都轉向了對組織之間平層關系的關注；這種關注并不意味著解決了大部分的跨邊界問題，而是給人們以嶄新的視角來解讀為什么問題會成為問題，并使人們重構相互對話和回應問題的框架。［4］(P38-55)

美國的這場行政改革，雖然仍以重塑政府功能為目標，但是在理念和實踐上卻已朝著政府與社會之間的合作關系方向上傾斜，并且遵循非政府組織利用、公私合作伙伴關系建立等原則，從而使之與傳統的行政改革相比有所不同，因此又被學界謂之為“新治理”（New Type of Governance）。與新公共管理倡導的“花費少、運行好的政府”相異，新治理在政府結構之外尋求突破改革瓶頸的道路，其宗旨在于建構“更強的經濟和更好的社會”，以滿足公共事務的治理需求。身處改革之中的政府，早已清楚地認識到，與其在成為精明買主的道路上艱難前行，不如與政府以外的力量結成風雨同舟的伙伴?？梢姡趯崉战缡軙r勢所迫轉向公私合作、公眾參與、多元共贏等領域的新治理，與協同治理的本義并無二致。

二、協同治理的內涵

協同治理理論研究的首要任務，就是在“治理群簇”中廓清以“協同合作”為共同論點的近義術語，通過對相關概念關系的分析與比較，來澄明被語言迷霧遮蔽的真實內涵與客觀趨勢。學者們提出“協同治理”這一概念并不是要將其與“中央控制”形成非此即彼的二元對立，相反，二者如同一條線段的兩端，而眾多的治理和管理形態(tài)則分布于線段之中。［5］從此角度觀察，學者們盡管對協同治理的定義和分類各有主張，卻并沒有對其進行嚴格意義上的本質區(qū)分。本文雖然無意討論協同治理的類型學，但值得一提的是，與協同治理及其繁雜的近義術語一樣，眾多依據不同標準劃分的協同治理類型的存在，能夠從多個側面反映出協同而治是治理理論，抑或是公共行政理論發(fā)展的確定趨向。

（一）協同治理的內涵

協同治理是多元利益相關者參與公共事務的治理活動。協同治理是以問題解決為導向，由關心和受到影響的利益相關者全過程參與，并且共同承擔跨越邊界責任的公共行政的實踐。在這些實踐中，公共部門是靈活的，并不局限于某個特定角色。［6］在公共行政活動中，政府、本地居民、地方組織、權威人士、研究機構、商業(yè)部門等等不同的利益相關者形成合作伙伴的關系。［7］(P3-45)協同治理基于互惠原則開展跨邊界的工作，解決單一組織不能或難以解決的問題，進而實現共同目標。［8］(P1-20)

協同治理本質上應當是不同于以往公共權力的分配，這意味著公共權力由單一公共行政機構向多元利益相關者的滲透。協同治理是一種治理權力的安排，一個或多個公共部門直接吸納非政府的利益相關者參加到正式的、審慎的、以共識為導向的決策程序中來。這些決策內容既可以是制定和實施公共政策，也可以是管理公共項目或資產。［9］在此基礎上，協同治理的定義還得到了進一步的拓展：協同治理是治理的一種形態(tài)，從過程和組織的角度看，協同治理建設性的、跨邊界的吸納公眾、公共部門、不同級別的政府、不同社會階層的主體等，參與公共政策決策和公共事務管理。其中，協同治理的權力安排過程，并不囿于“政府主導的”；協同治理的形式既可以是正式的，也可以是非正式的。［10］

（二）協同治理及其近義術語

協同治理及其諸多的近義術語，頻繁出現于公共事務治理的研究文獻中，國外學者多用其描述公共事務利益相關者參與治理時彼此的合作狀態(tài)。有些學者認為，在公共事務的治理中，多元主體不同形式的協同合作可以從三個維度進行分析：其一，合作者對信息流動的操控能力；其二，合作過程中主體的改變；其三，不同主體活動的異質性。［11］根據公共事務多元主體及其行動在上述維度的具體呈現，主體在協同治理中參與的形式與特征，又可以分別用“合同”、“咨詢”、“協同”、“共事”來對應表達，如表1所示。

表1 協同治理及其近義術語特征表

還有些學者通過分享對象的細致劃分，來說明多元主體之間合作的深入程度和所處層次。在應對困難的公共問題時，為了作出改變，行動者們不得不利用他人的資源；同時他們需要參與到分享的行動中來，并放棄一定程度的自由意志。［12］(P55-78)在分享對象的過程中，行動者放棄的自治和自由從最低程度到最高程度依次為：信息和目標的分享、通過正式程序而分享的行動和資源、分享影響力和能力、分享權威，如表2所示。通常，分享信息和分享資源，即合作、協調，都是容易發(fā)生的；不過，分享影響力和能力，即協同，在應對困難公共事務時比前兩者更為有效，而其成本又顯著低于建立一個統一的權威機構。

表2 協同治理及其近義術語差異表

從學者們對協同治理的界定上，我們不難看出，協同治理意味著“多主體協同式治理”。這不僅包含了公部門、私部門、志愿部門、公眾個人等的多元參與，而且還包含了公私伙伴關系、私人社會關系、共同管理體制等的混合結構。由此，與協同治理語義相近的諸多術語（或相似類型），例如聯合治理、合作治理、協作治理、協調治理、網絡治理、多中心治理、多方協作治理、協同網絡治理、多中心協同治理等，經常在研究中出現，給協同治理研究帶來了困擾。一些論者嘗試從定義上對以上這些術語作出區(qū)分，然而，這種區(qū)分在論作者或實踐者那里并沒有達成一致。對此，不妨參考一些學者的結論：這些術語仍然使人困惑，為了解決這個問題，有些學者在研究此類問題時，直接把“協同”或“協同治理”作為包含了以上所有相近類型的治理術語；在研究中，若去理解圍繞組織間治理類型標簽的多樣性，不如去領悟這些類型能夠或者應該有所成就的不同之處。［13］畢竟，協同治理及其近義術語都指向了公共事務治理中多元利益相關者的合作共贏。

三、協同治理的研究內容

早期對協同治理的討論零星見于案例研究中。在之后的幾十年里，協同而治在公共事務治理的諸多領域，逐漸取代了傳統管理主義的政策制定和實踐模式，這使學者們不得不給予協同治理越來越多的關注與重視。然而，由于協同治理在不同層次、不同規(guī)模、不同領域上的多樣性，停留于個案的協同治理研究提供的信息就顯得凌亂而無序，從而增加了將其作為一種理論來開展研究的難度。因此，隨著對協同治理研究的逐漸積聚，國外學者通過整合個案研究，提出了涵攝協同治理主要內容的分析框架，并憑借其顯示的基本架構來回應治理需求與治理能力之間的諸多捍格，從而成為協同治理研究進階的標志。協同治理分析框架的核心架構可以歸結為協同治理的背景、機制與產出這三個方面。在此對國外協同治理研究繁復無章的新近成果進行整理與解讀，遵循了協同治理分析框架的邏輯。

（一）協同治理的背景

協同治理的系統背景是指對協同治理的啟動、發(fā)展、結果等產生綜合性影響的外部條件。有時，協同治理的系統背景又被稱為初始條件、前情系統或協同背景。自包含前情條件的協同治理分析框架提出之后，陸續(xù)有學者不斷補充，從而使對協同治理系統背景的研究，經歷了從一維到多維的演進過程。一維的系統背景是對外部因素的靜態(tài)描述，這時的系統背景僅僅是協同治理的前提條件；多維的系統背景是對外部因素的動態(tài)分析，此時的協同治理的運作過程全部被鑲嵌在系統背景之中，系統背景在全過程上與協同治理進行著能量交換。

協同治理的產生和發(fā)展不能脫離多層次的政治、經濟、法律、文化、環(huán)境等因素的影響。這些外部因素的具體狀態(tài)，對協同治理的各個階段都有影響。例如，為協同機制的建立創(chuàng)造機會，或限制協同機制的產生；又如，從綜合的層面影響協同行動的展開，等等。具體來看，學者們提出系統背景中對協同治理能夠產生影響的因素，主要包括制度、依賴程度、部門的失敗、資源的稀缺性、先前合作的經歷、問題的復雜性、共享資源和分擔風險的需求，等等，不一而足。協同治理研究的重點，即為在系統背景的眾多因素中，需要尋找到不可或缺的觸發(fā)協同治理機制的外在驅動力量。

（二）協同治理的機制

物理學中的機制原指機械構件與運作原理，學者們借助這個詞旨在指出，協同治理的機制，即是影響協同治理運作過程的構成要件與工作原理。關于協同治理機制的研究，目前學界存在兩種思路：一種是研究形成協同機制的各子機制，另一種是研究協同機制的關鍵要件。當研究關鍵要件的形成機制時，這兩種思路則異曲同工。鑒于協同機制研究的困難性與前沿性，協同機制又被國外學者視作協同治理研究的“黑箱（black box）”。［14］協同機制構成要件與工作策略的研究，是打開“黑箱”看到機制工作的畫面。

作為協同機制的組成元素，要件的數量與質量情況是建立協同機制的重要條件。實踐中協同機制的具體要件根據案例所處的客觀情境而有所不同。雖然國外學者探尋出的影響協同機制構成的諸多要件紛繁復雜，但也可以總結歸納為溝通、共識、信任、資源等關鍵方面。具言之，審慎溝通是協同機制存在的基礎；資源分享是協同機制建立的客觀條件；共識達成與信任締結則有利于機制建立及其他要件的生成。這些協同機制的關鍵要件之間彼此浸潤且聯系緊密。

盡管要件的形成關涉協同機制的建立與存續(xù)，但是驅動具有復雜結構的協同機制運轉起來卻并非易事，仍需要富于針對性的運轉策略。這些策略亦可以理解為協同機制的工作原理。運轉策略的存在并不代表著協同機制工作的必然性，但是在協同治理中使用運行機制的策略，卻能夠讓協同機制順暢并持續(xù)工作。國外學者多從不同公共事務領域內的協同治理案例入手，分析使協同機制正常工作且能保持運轉的方法。其中，構建主體意識以突破多元參與的“主體困局”；獲取階段成果以使協同機制完成從量變到質變的飛躍；制定正式規(guī)則以確保協同機制的順利運轉等策略的運用，具有重要的實踐價值。研究者關于協同機制運轉策略的相關探索，不僅為了要件的形成與完善，而且重在讓關鍵要件以合理的方式通過彼此互動與影響成為協同機制的“資產組合”，以此來增強協同機制的適用性與生命力。

通過關鍵要件建立起來的協同機制，在運轉策略的支配下展開工作，那么，其呈現出的工作圖景又是怎樣的呢？國外學者突破時間維度的考量，基于要素維度提出了協同機制權變的工作圖景。權變的協同機制已經不再追索協同治理是“好的”還是“壞的”，而是在特定公共事務領域、特殊系統背景與驅動力量的條件下，考察該機制如何描繪關鍵要件之間的非線性關系、如何順利持續(xù)運轉以及如何達成協同治理預期、產生協同效應等。這些以“條件—效果”展現的命題結構，體現了協同機制的權變特質。對協同機制的要件、策略、形態(tài)等方面的詳細探討，尤其是權變協同機制的提出，表明國外協同治理研究取得了重要進展。盡管如此，關于要件生成的子機制、基于個案的獨特機制以及協同機制的一般規(guī)律等方面的發(fā)現與探求，仍然是協同機制研究的薄弱環(huán)節(jié)與前沿所在。

（三）協同治理的產出

先前的研究認為，協同機制的產出與協同治理的產出具有同質性，即為多元利益相關者通過協同機制的作用而開展的協同行動。盡管學界對協同機制是否包括協同行動有所爭議，但是無論協同行動是在協同機制內還是在協同機制外，這些學者都一致認為，作為協同治理重要部分的協同行動，是協同機制關鍵要件互相作用的結果，而并非要件本身。公共事務利益相關者在治理中的協同行動，具有廣泛參與、基于共識、子系統協同以及行動者有機結合等特征。

最近的研究成果明確指出，協同機制是協同行動的來源，協同行動是協同機制的產出。并且，進一步區(qū)分協同行動與協同結果，不再認為協同治理的產出就是協同行動，而是把通過協同機制運轉產生的協同行動，發(fā)揮作用產生的影響（即協同行動的影響），作為協同治理的產出（即協同結果），用以與協同治理的共同目標進行對照與評價。由此表明，一方面，關鍵要件之間非線性互動的協同機制，是協同治理運行過程中最為核心的內容，直接關涉協同治理的成敗與可持續(xù)運轉，對協同機制、協同行動與協同結果之間關系的研究，將有助于透徹分析協同治理機制效率與效果的影響因素［15］；另一方面，將協同行動與協同結果獨立出來，不僅可以作為協同治理的績效評估標準，還可以為協同治理開拓出新領域進行精細化研究奠定基礎。

四、國外協同治理研究對我國的啟示

協同治理并非適用于所有公共事務的治理，當協同治理的可替代方案更為便捷有效時，協同治理將不再是必需的治理方案。協同治理研究應該首先識別不必協同的公共事務治理。在我國未來的協同治理研究中，一方面需要探索國外學者植根于不同土壤上的研究結論在我國的適用性，另一方面亦可以借鑒國外學者的研究成果，嘗試在研究視角、方法、內容、領域等方面加以轉變，以此來推動我國公共事務協同治理研究的發(fā)展。

（一）研究視角：從協同科學到治理理論

我國學者對協同治理的研究視角，多從德國物理學家哈肯創(chuàng)立的協同學出發(fā)，通過借鑒協同學的基本原理，來嘗試實現協同學與治理理論的對接，并對治理結果許以整體功能放大的期待。因此，協同治理又被我國學者稱為Synergetic Governance，意指協同治理在于產生協同效應（Synergy）。不過，國外學者在協同治理研究中借鑒協同學的理論則較為少見，而在研究中基于治理理論，著重研究協同治理的背景、機制、產出等與協同治理運作全過程相關的現實問題。盡管在研究中切入的視角和立論的側重點有所區(qū)別，但是國內外學者對協同治理的討論卻也存有共識，即研究者們都共同期待協同效應的產生，因為理論基礎不同，導致研究的方向與內容存在差異。未來的研究可以考慮從實現協同治理目標入手，把握治理理論的演進路徑，參考國外學者的已有成果，在研究完成治理的基礎上討論超越治理的問題，以此來豐富我國學者對協同治理的理論研究。

（二）研究方法：從傳統方法到嶄新方法

在對公共事務的協同治理進行研究時，我國學者多采用傳統的文獻分析或案例分析方法。國外學者除了使用傳統方法以外，還把薈萃分析、博弈論分析、社會網絡分析、引文空間分析等新方法引入協同治理研究領域。特別是薈萃分析的方法，對協同治理的理論與實踐進行了具有承上啟下意義的深入研究。薈萃分析改變以往敘事式的傳統文獻回顧方法，采用“持續(xù)收斂”的方式，對數據與資料進行系統且客觀的統計和分析。這種方法的優(yōu)點在于，既修正了觀點，又提供了觀點的證明。當然，薈萃分析方法是基于前人的研究成果進行的二次分析，有其不可避免的局限性。但是，對于當前協同治理研究側重于具體個案分析的現狀，迫切需要對協同治理的理論與實踐進行整理與解讀，而薈萃分析等新方法的運用，則對協同治理研究有其特殊的方法論價值。

（三）研究內容：從要素分析到主體探索

國外學者對協同治理的研究，雖然在要素維度上對協同治理的啟動、發(fā)展及其結果已經作出有力的論證，但是不同類型的治理者如何通過協同治理的路徑，來對其他利益相關者或對協同治理全過程產生影響等方面，從主體角度出發(fā)的相關研究卻鮮少涉及。公共事務的利益相關者是協同治理的主體，而且，利益相關者廣泛、平等地參與協同治理。那么，協同治理的主體包容了哪些利益相關者？已經參與協同治理的多元主體之間形成的網絡又是如何展現的？在多元化的主體格局中，公共部門與其他部門的角色、責任，及其對協同治理的影響又是什么？或者，建立在治理主體之間或緊密或松散的多樣化的合作關系之上的組織或委員會，其存續(xù)是否有必要？這些與協同治理主體有關的系列問題亟待國內外學者的持續(xù)關注與共同探索。

（四）研究領域：從危機應對到日常治理

協同治理可以在時空條件有限的情況下，最大限度地集合各方資源以應對突發(fā)事件，我國學者對協同方式的關注發(fā)端于危機的治理。然而，在國外，協同治理逐漸完成了從危機問題到日常事務的場域轉換，協同方式已經成為公共事務治理的常態(tài)解決方案。協同治理的研究不能只停留在危機應對上，還應該向日常的公共事務治理拓展，即在需要協同而治的環(huán)境保護、衛(wèi)生醫(yī)療、基礎教育、社會保障等公共事務的諸多具體領域內加以探索。值得肯定的是，我國學者已經開啟此方面的相關研究，協同治理將會在日常生活中的公共事務的治理上擁有更為廣闊的應用空間。事實上，這既是未來我國公共事務協同治理研究的發(fā)展趨勢，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的時代所需。

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