藥品集中采購(gòu)該如何規(guī)范

文/周子君 ZHOU Zi-jun

近日，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委一位官員在一次會(huì)議上再次提及不允許公立醫(yī)院藥品招標(biāo)采購(gòu)“二次議價(jià)”，從而也再次引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購(gòu)能否“二次議價(jià)”的爭(zhēng)議，爭(zhēng)議各方各自引經(jīng)據(jù)典，尋找對(duì)自己有利的理論、法律、法規(guī)和政府部門規(guī)章作為依據(jù)，但依然難以達(dá)成共識(shí)。從各方引用的依據(jù)看，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購(gòu)涉及到以下法律、法規(guī)和政府部門規(guī)章：《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》，《中華人民共和國(guó)合同法》，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善公立醫(yī)院藥品集中采購(gòu)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕7號(hào)），國(guó)家衛(wèi)計(jì)委《關(guān)于落實(shí)完善公立醫(yī)院藥品集中采購(gòu)工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)衛(wèi)藥政發(fā)〔2015〕70號(hào)），和國(guó)家發(fā)改委牽頭發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)藥品價(jià)格改革意見(jiàn)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕904號(hào)）。其中明確提出“醫(yī)院不得另行組織議價(jià)”的只有國(guó)家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)完善公立醫(yī)院藥品集中采購(gòu)工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，而作為其政策依據(jù)的國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善公立醫(yī)院藥品集中采購(gòu)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》非但對(duì)“二次議價(jià)”只字未提，而且明確“在公立醫(yī)院改革試點(diǎn)城市，允許以市為單位在省級(jí)藥品集中采購(gòu)平臺(tái)上自行采購(gòu)”，“試點(diǎn)城市成交價(jià)格明顯低于省級(jí)中標(biāo)價(jià)格的，省級(jí)中標(biāo)價(jià)格應(yīng)按試點(diǎn)城市成交價(jià)格進(jìn)行調(diào)整”。由此可見(jiàn)，“醫(yī)院不得另行組織議價(jià)”是衛(wèi)計(jì)委自己在文件中加進(jìn)的“私貨”。在過(guò)去若干年中，通過(guò)法律、法規(guī)、政府部門規(guī)章夾帶“私貨”的問(wèn)題并不少見(jiàn)，于是有了《立法法》，對(duì)立法、政府部門制定規(guī)章中存在的不規(guī)范行為進(jìn)行規(guī)制，其中明確提到“沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)”?？磥?lái)人們質(zhì)疑“醫(yī)院不得另行組織議價(jià)”的部門規(guī)章是有依據(jù)的。

另外一個(gè)現(xiàn)象是有關(guān)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購(gòu)涉及的文件幾乎沒(méi)有提到以《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》為依據(jù)制定的，似乎公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購(gòu)與政府采購(gòu)法不相干。然而，按照《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的資金屬于“納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金”，因此，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的采購(gòu)理應(yīng)納入政府采購(gòu)，如通用辦公器材，醫(yī)用設(shè)備、耗材，包括藥品。然而，在實(shí)際操作中，政府采購(gòu)中心往往以專業(yè)為由把藥品采購(gòu)職能讓渡給衛(wèi)生主管部門。由于不掌控藥品采購(gòu)資金，衛(wèi)生主管部門只能依據(jù)《招投標(biāo)法》確定藥品的中標(biāo)企業(yè)、藥品品規(guī)和價(jià)格，同樣，由于沒(méi)有采購(gòu)資金和采購(gòu)數(shù)量做籌碼，衛(wèi)生部門主管的藥品集中招標(biāo)只能處于“只招不采”的尷尬境地。而擁有藥品采購(gòu)資金的醫(yī)院因?yàn)樽陨砝?，在?shí)際采購(gòu)時(shí)進(jìn)行“二次議價(jià)”也就成為其合理的利益訴求。

長(zhǎng)期以來(lái)，衛(wèi)生系統(tǒng)習(xí)慣了以“醫(yī)療服務(wù)特殊性”的思維定勢(shì)尋求解決問(wèn)題的途徑，不但費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且效果也不一定好，藥品集中招標(biāo)采購(gòu)也是如此。如果按照《政府采購(gòu)法》改進(jìn)現(xiàn)行的藥品集中招標(biāo)采購(gòu)工作，不僅能夠規(guī)范藥品采購(gòu)行為、提高采購(gòu)資金的使用效益、減少社會(huì)異議，而且也使藥品招標(biāo)采購(gòu)工作有法可依。

未來(lái)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購(gòu)有兩種解決方案：一是將藥品集中招標(biāo)采購(gòu)納入“政府采購(gòu)”規(guī)范運(yùn)作；二是醫(yī)保直接介入藥品采購(gòu)或以醫(yī)保支付方式變革影響藥品采購(gòu)。

藥品集中招標(biāo)采購(gòu)納入“政府采購(gòu)”，可以有效實(shí)現(xiàn)“招采合一”，規(guī)范政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)藥企業(yè)的藥品供銷行為，防控不良商業(yè)行為，實(shí)現(xiàn)藥品采購(gòu)依法監(jiān)管。

然而，國(guó)內(nèi)的制度設(shè)計(jì)并未賦予衛(wèi)生主管部門基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用支付方的職責(zé)，因此，衛(wèi)生部門主管的藥品采購(gòu)不會(huì)有動(dòng)力降低藥品采購(gòu)費(fèi)用。因此，醫(yī)保介入藥品采購(gòu)或通過(guò)藥品支付價(jià)、打包付費(fèi)等方式介入藥品使用的可能性依然存在。

規(guī)范藥品采購(gòu)行為有利于降低藥品虛高價(jià)格，預(yù)防和遏制藥品購(gòu)銷領(lǐng)域腐敗行為，促進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)藥產(chǎn)供銷機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展。