農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷及創(chuàng)新

摘要：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)既是對原有土地使用權(quán)的突破，也是新的有償、有限期、可流動的集體建設(shè)用地制度的確立。本文力求通過對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷的內(nèi)外動因、變遷機(jī)遇與障礙等方面的分析，從體制上優(yōu)化集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；制度變遷；制度創(chuàng)新

中圖分類號： F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.06.071

1 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷的主要動因

制度變遷的動因可以劃分為內(nèi)動因和外動因，或者內(nèi)動力和外動力。內(nèi)動因是除去變遷主體的作用，制度內(nèi)部推動制度變遷的力量；外動因是指變遷主體從事變遷的動力。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的變遷是內(nèi)動因和外動因共同作用的結(jié)果。

1.1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷的內(nèi)動因

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的變遷首先是流轉(zhuǎn)制度本身內(nèi)部需求的結(jié)果。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的變遷產(chǎn)生于流轉(zhuǎn)主體對流轉(zhuǎn)制度變革的需求。一方面，建設(shè)用地尤其是其導(dǎo)致的農(nóng)村集體建設(shè)用地地價的攀升提高了農(nóng)村集體對集體建設(shè)用地收益的預(yù)期，從而導(dǎo)致農(nóng)村集體產(chǎn)生相應(yīng)的制度安排的需求；另一方面，日益攀升的地價導(dǎo)致用地成本的增加，這也導(dǎo)致了用地者對集體建設(shè)用地代替城市建設(shè)用地制度的需要。而各地相繼出現(xiàn)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的事實(shí)正是對這一需要的有力證明，這種需求會引導(dǎo)制度的創(chuàng)新。

流轉(zhuǎn)制度的不均衡性是流轉(zhuǎn)制度變遷的又一內(nèi)動因。所謂制度均衡是指人們在既定的制度安排和制度結(jié)構(gòu)狀態(tài)下處于一種滿意狀態(tài)，不具有改變現(xiàn)狀的動機(jī)或者力量，制度從總體上處于邊際效應(yīng)等于邊際成本的狀態(tài)。在我國，現(xiàn)行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度處于非均衡的狀態(tài)?，F(xiàn)行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度結(jié)構(gòu)的凈收益小于另一種可供選擇的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度安排，即現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)了一種可以獲利更多的機(jī)會，這種機(jī)會導(dǎo)致人們對此擁有強(qiáng)烈的追求動機(jī)。但是由于現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)制度政府主導(dǎo)型的性質(zhì)造成了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度需求大于實(shí)際制度供給，流轉(zhuǎn)制度供給不足。因此，舊制度的非均衡性成為流轉(zhuǎn)制度變遷的根本原因。

1.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷的外動因

外動因是主體追求利益的力量，流轉(zhuǎn)相關(guān)主體對利潤最大化的追求必然導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化的快速推進(jìn)，城市建設(shè)對土地的需求不斷擴(kuò)大，土地尤其是建設(shè)用地的稀缺性表現(xiàn)得更加明顯，在城市建設(shè)用地不足以滿足城市建設(shè)對土地需求的情況下，人們將目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村集體建設(shè)用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)性質(zhì)隨之顯現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地的地價隨之攀升，地價的升高成為農(nóng)村集體建設(shè)用地的外部利潤。因此相關(guān)主體在外部利潤的驅(qū)動下去尋求另一種新的制度安排，進(jìn)而誘發(fā)流轉(zhuǎn)制度的變遷。

相關(guān)制度的變革為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷創(chuàng)造了條件。戴維斯和諾斯認(rèn)為，一種新的制度安排只有在這樣兩種情況下才會發(fā)生：一是創(chuàng)新改變了潛在的利潤；二是創(chuàng)新成本的降低使制度安排的變遷合算了。因此，一種制度變遷不僅僅取決于潛在利潤的存在，還取決于收益成本分析，只有這種制度變遷有利可圖，制度變遷才會發(fā)生。我國當(dāng)前科技、產(chǎn)品價格、市場秩序等方面的變革和發(fā)展都在一定程度上影響著農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的收益和成本之間的比值，從而為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新帶來新的獲利機(jī)會。因此，相關(guān)制度的變革都可以視為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷的外部誘因。

各地開展的流轉(zhuǎn)實(shí)踐加速了流轉(zhuǎn)制度的變遷。實(shí)踐中集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對經(jīng)濟(jì)增長、增加流轉(zhuǎn)主體收益、提高社會總體福利水平等方面所產(chǎn)生的積極影響對流轉(zhuǎn)制度改革和創(chuàng)新產(chǎn)生了重要的影響，使人們看到農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度所產(chǎn)生的積極效應(yīng)大于其所產(chǎn)生的負(fù)面影響，并且也加速了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度由禁止向允許轉(zhuǎn)變的過程，因此成為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷的推動器。

2 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷面臨的機(jī)遇及障礙

2.1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷面臨的機(jī)遇

就目前情況來看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變革面臨有利的內(nèi)外部環(huán)境，這些環(huán)境在很大程度上促進(jìn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的變革。一是近年來，隨著各地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，中央政府對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的態(tài)度已經(jīng)從原來的嚴(yán)格限制變?yōu)橹С指鞯卦谝?guī)范流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，尤其是十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》關(guān)于“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的規(guī)定，為我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了良好的環(huán)境；二是近年來全國各地積極推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐積累了豐富的操作經(jīng)驗(yàn)、操作程序和辦法，這些操作為推進(jìn)流轉(zhuǎn)制度變革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；三是全國許多地方試點(diǎn)嘗試建立的地方流轉(zhuǎn)法規(guī)為改革和完善流轉(zhuǎn)制度奠定了基礎(chǔ)。

2.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所面臨的隱形流轉(zhuǎn)的路徑依賴

由于特定集團(tuán)的利益、不完全市場以及收益遞增等因素的影響，隱形流轉(zhuǎn)的路徑依賴在實(shí)踐中表現(xiàn)的非常明顯，成為影響流轉(zhuǎn)制度變遷的主要障礙因素之一。中國尚未建立集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)市場，大量的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍然是一種私下行為，形成了隱形的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場。隱形流轉(zhuǎn)主要有以下幾種途徑：一是以拍賣、租賃、聯(lián)營、承包等形式實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)；二是以規(guī)劃修建中心村或者居民點(diǎn)或者以聯(lián)建的名義開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房并出售給非本集體成員的形式；三是以出租、入股、轉(zhuǎn)讓或者建立土地基金會的形式招商引資，發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。雖然少數(shù)地方出臺了地方性流轉(zhuǎn)辦法，意圖將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)由隱形推向公開，并對流轉(zhuǎn)辦法做出了規(guī)范，但是在實(shí)際的操作過程中這些地方性法規(guī)卻沒能或者只能在很小的程度上被真正采用，大部分地區(qū)新發(fā)生的流轉(zhuǎn)行為仍然保持著原來的做法。這表明，目前政府法規(guī)還難以對新發(fā)生的流轉(zhuǎn)行為發(fā)揮規(guī)范和糾正的作用，還沒有達(dá)到可以打破集體建設(shè)用地私下交易流轉(zhuǎn)的操作方式。endprint

3 優(yōu)化農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的路徑選擇

3.1 建立健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)

國家應(yīng)在現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，參考各地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，從國家的法律層面上搭建流轉(zhuǎn)法律平臺，對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)運(yùn)作進(jìn)行約束和管理，對流轉(zhuǎn)的原則、范圍、操作程序、收益分配等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定和規(guī)范，逐步形成一套完整、嚴(yán)格的法律法規(guī)體系，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供合法、正常發(fā)展環(huán)境的同時，促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序發(fā)展。

3.2 繼續(xù)發(fā)揮地方政府和流轉(zhuǎn)微觀主體推動流轉(zhuǎn)制度改革創(chuàng)新的作用

隨著中央政府分權(quán)改革的進(jìn)一步推進(jìn)，地方政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷中扮演著重要的角色。各地流轉(zhuǎn)實(shí)踐取得的成果、出臺的地方性流轉(zhuǎn)法規(guī)都離不開地方政府的積極推動。因此，在今后進(jìn)一步推進(jìn)流轉(zhuǎn)制度改革中必須繼續(xù)充分發(fā)揮地方政府的積極作用，才能確保流轉(zhuǎn)制度改革順利、快速進(jìn)行。

繼續(xù)鼓勵微觀主體的制度創(chuàng)新。一種新的制度安排只有與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相適應(yīng)，才能起到積極的作用。新的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度只有順應(yīng)了當(dāng)時當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和農(nóng)村發(fā)展。因此，政府要保護(hù)制度創(chuàng)新，給予可能出現(xiàn)的誘致性變遷充分的發(fā)展空間，鼓勵流轉(zhuǎn)相關(guān)主體根據(jù)客觀實(shí)際，在政府許可的范圍內(nèi)，積極創(chuàng)新流轉(zhuǎn)制度，使之與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相適應(yīng)。

3.3 打破隱形流轉(zhuǎn)路徑依賴，減少制度變遷障礙

路徑依賴?yán)碚摫砻?，所有制度的形成、變更及隨時間的變化都具有路徑依賴的特征。因此，在創(chuàng)新我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的過程中要高度重視路徑依賴對制度變遷的影響。在制度變遷中，要設(shè)置動態(tài)修正機(jī)制，不斷矯正路徑偏差，使創(chuàng)新沿著市場經(jīng)濟(jì)所要求的目標(biāo)前進(jìn)。一是政府要賦予流轉(zhuǎn)合法的地位，盡快形成統(tǒng)一的公開流轉(zhuǎn)規(guī)范操作方式，在流轉(zhuǎn)中真正實(shí)現(xiàn)公開市場化運(yùn)作；二是政府要通過統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，減少流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)換成本；三是要加大宣傳力度，并嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)，讓法規(guī)真正起到指導(dǎo)作用。

3.4 強(qiáng)化集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)

明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、明確的權(quán)能是農(nóng)村集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)的前提條件。我國當(dāng)前存在的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)尋租行為、低價流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)收益分配差異現(xiàn)象，其根源便在于集體土地產(chǎn)權(quán)制度不完善。因此，要將明確集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體作為產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的重點(diǎn)，對集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行重構(gòu)，探索合理的產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，并在此基礎(chǔ)上探索農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)市場的運(yùn)行管理規(guī)則。在明確集體建設(shè)用地所有權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)能的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)村集體建設(shè)土地確權(quán)登記工作步伐，實(shí)現(xiàn)集體土地的垂直管理。

3.5 制定規(guī)范的流轉(zhuǎn)運(yùn)行方案

為了提高農(nóng)村集體建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)制度的績效，必須制定規(guī)范的流轉(zhuǎn)運(yùn)行方案，以促使流轉(zhuǎn)中各主體合理、合法利益的實(shí)現(xiàn)，兼顧公平和效率。因此，我國應(yīng)在公開、透明、可監(jiān)督的原則下，通過土地交易市場招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式，對城鎮(zhèn)工礦建設(shè)范圍外除宅基地、集體公益事業(yè)建設(shè)用地的符合土地利用總體規(guī)劃并依法確定為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押。土地收益的合理分配是土地流轉(zhuǎn)的核心，要按照初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與的原則，總結(jié)各地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，出臺和試行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配管理辦法。

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作者簡介：但嬌，碩士，達(dá)州市第一中學(xué)，教師，研究方向：馬克思主義中國化。endprint