我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)膨脹的制度分析

●秦 強(qiáng)

我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)膨脹的制度分析

●秦 強(qiáng)

我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)是各級(jí)政府非稅收入的重要組成部分，為政府履行特定職能提供了重要的資金補(bǔ)充。2014年全國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi) 5206億元，占非稅收入和一般公共預(yù)算收入的比例分別達(dá)24.56%和3.71%。其中，地方行政事業(yè)性收費(fèi)收入4840.37億元，占非稅收入和地方本級(jí)收入的比重達(dá)28.92%和6.38%。行政事業(yè)性收費(fèi)收入在政府間的分配方法和結(jié)果與分稅制有著較大的差異，其收入主要?dú)w基層政府。以廣西為例，2013年行政事業(yè)性收費(fèi)收入120.22億元，其中自治區(qū)級(jí)43.2億元，地市級(jí)31.3億元，縣級(jí)41.92億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)3.79億元，自治區(qū)級(jí)以下各級(jí)政府行政事業(yè)性收費(fèi)收入占比達(dá)到64.06%。廣西各級(jí)政府行政事業(yè)性收費(fèi)收入分別占非稅收入和地方本級(jí)收入的比重達(dá) 52.37%和 14.09%、22.18%和7.79%、20.08%和8.25%、40%和3.76%?？梢?，行政事業(yè)性收費(fèi)收入主要集中于省、市、縣三級(jí)政府，這與我國(guó)社會(huì)性事務(wù)管理及相關(guān)公共服務(wù)權(quán)責(zé)配置是相適應(yīng)的。

目前，我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)涉及面很廣，這與我國(guó)行政管理職責(zé)和權(quán)限的設(shè)置密不可分。從理論上說，行政事業(yè)性收費(fèi)應(yīng)嚴(yán)格限制在特定領(lǐng)域中，該領(lǐng)域的公共服務(wù)僅滿足特定人群的需求，因此，不應(yīng)由大眾以稅收的方式來彌補(bǔ)其成本。然而，分權(quán)體制下，地方較中央擁有更大的行政事業(yè)性收費(fèi)收入分配權(quán)，使行政事業(yè)性收費(fèi)成為地方政府一項(xiàng)重要的財(cái)源。由于行政事業(yè)性收費(fèi)存在法律依據(jù)層次低、部分收費(fèi)項(xiàng)目自由裁量權(quán)過大、收入管理不規(guī)范等問題，容易出現(xiàn)“亂收費(fèi)”等問題。

一、我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)的現(xiàn)狀

（一）行政事業(yè)性收費(fèi)的范疇

根據(jù)《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》，行政事業(yè)性收費(fèi)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織根據(jù)法律法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照國(guó)務(wù)院規(guī)定程序批準(zhǔn)，在實(shí)施社會(huì)公共管理，以及在向公民、法人提供特定公共服務(wù)過程中，向特定對(duì)象收取的費(fèi)用。從此定義不難看出，我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)按照用途可分為公共管理類收費(fèi)和提供公共服務(wù)類收費(fèi)，其中，公共管理類收費(fèi)又包括政府作為自然資源和公共資源的管理者，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收取的特許權(quán)使用費(fèi)或資源使用費(fèi)；作為資源和環(huán)境保護(hù)管理主體，對(duì)占用資源和污染或損害環(huán)境收取的資源占用和環(huán)境補(bǔ)償治理費(fèi)；作為行政管理者，按照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定進(jìn)行登記、注冊(cè)、審驗(yàn)、仲裁、鑒定、檢驗(yàn)、培訓(xùn)、考試、頒發(fā)證照等，有費(fèi)用支出，確需收費(fèi)補(bǔ)償?shù)?，收取登記費(fèi)、注冊(cè)費(fèi)、審驗(yàn)費(fèi)、仲裁費(fèi)、鑒定費(fèi)、檢驗(yàn)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、考試費(fèi)、證照費(fèi)等，主要包括與市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)交易認(rèn)可以及維持市場(chǎng)正常秩序直接相關(guān)的行政管理事項(xiàng)涉及的收費(fèi)。提供公共服務(wù)類收費(fèi)是政府及其職能部門實(shí)施其他特定管理或者提供其他特定服務(wù)收取的必要費(fèi)用。

表1 我國(guó)全國(guó)性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)分類

（二）現(xiàn)行行政事業(yè)性收費(fèi)的分類

根據(jù)《全國(guó)性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)清單》各項(xiàng)收入的內(nèi)容、性質(zhì)及其法律依據(jù)的年份進(jìn)行劃分（見表1），需要說明的是，部分收費(fèi)大項(xiàng)還包括小項(xiàng)，由于小項(xiàng)的內(nèi)容不同且部分項(xiàng)目法律依據(jù)也不同，因此，本文按小項(xiàng)來統(tǒng)計(jì)。同時(shí)，多數(shù)收費(fèi)有多項(xiàng)法理依據(jù)，取年份最新的為依據(jù)，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)共147項(xiàng)。其中，行政管理類行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目共63項(xiàng)，比例為42.86%，其中法律依據(jù)在2000年及以前的有19項(xiàng)，比例為30.16%，2001—2010年的有29項(xiàng)，比例為46.03%，2011年及以后的有15項(xiàng)，比例為 23.81%；鑒定類行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目共35項(xiàng)，比例為23.81%，其中法律依據(jù)在2000年及以前的有10項(xiàng)，比例為28.57%，2001—2010年的有16項(xiàng)，比例為45.71%，2011年及以后的有9項(xiàng)，比例為25.72%；資源占用和補(bǔ)償類行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目共21項(xiàng)，比例為14.29%，其中法律依據(jù)在2000年及以前的有4項(xiàng)，比例為19.05%，2001—2010年的有11項(xiàng)，比例為52.38%，2011年及以后的有6項(xiàng)，比例為 28.57%；其他服務(wù)類行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目共28項(xiàng)，比例為19.05%，其中法律依據(jù)在 2000年及以前的有 8項(xiàng)，比例為 28.57%，2001—2010年的有13項(xiàng)，比例為46.43%，2011年及以后的有7項(xiàng)，比例為25%。可以看到，目前全國(guó)性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)以行政管理類收費(fèi)為主，這類收費(fèi)往往對(duì)應(yīng)著行政審批事項(xiàng)，是近年來我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)改革的重點(diǎn) （見表3）。

二、影響我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)收入水平的主要制度因素

（一）財(cái)政體制因素

財(cái)政分權(quán)體制對(duì)地方政府行為的影響是顯而易見的。傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，分權(quán)使地方政府獲得發(fā)展經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而追逐財(cái)政收入的激勵(lì)。如在財(cái)政包干制下，地方政府獲得了“剩余索取權(quán)”，導(dǎo)致地方財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，中央財(cái)政占比則逐漸下降。20世紀(jì)80年代中期以后，隨著我國(guó)以財(cái)政包干制為主要形式的財(cái)政體制取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期大包大攬、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，單靠預(yù)算內(nèi)收入無法滿足地方政府推行改革和開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，獲得預(yù)算外收入“自收自支權(quán)”的地方政府增設(shè)預(yù)算外收入項(xiàng)目，允許和鼓勵(lì)行政事業(yè)單位積極創(chuàng)收，行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和資金迅速增加。在中國(guó)式分權(quán)體制下，地方官員圍繞“晉升”展開的競(jìng)爭(zhēng)，使其必須不斷提高財(cái)政支出的“產(chǎn)出效率”，掌握更多能夠自主控制的財(cái)政資源更有利于履行其職責(zé)，能夠?yàn)榈胤阶灾髋渲玫呢?cái)政資源包括兩部分，即地方自給收入和中央非專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付?，F(xiàn)行財(cái)政體制下，中央政府在財(cái)政資源一次分配中的占比達(dá)40%以上，如 2014年中央一般公共預(yù)算收入達(dá)64493.45億元，占全國(guó)的45.95%。盡管在二次分配中，通過轉(zhuǎn)移支付的形式將超過一半以上的中央財(cái)政資源配置給地方，如2014年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還達(dá)51591.04億元，占中央一般公共預(yù)算支出的69.57%，占地方一般公共預(yù)算支出的39.93%，即地方的財(cái)政自給率為60.07%。但是，由于其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比仍然較大，如2014年中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付18941.12億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的40.7%，即可視為地方自主支配的財(cái)力（地方一般公共預(yù)算收入+一般性轉(zhuǎn)移支付+稅收返還）占地方一般公共預(yù)算支出的85.16%。財(cái)政收入的分享機(jī)制對(duì)地方政府的具體財(cái)政努力行為會(huì)產(chǎn)生顯著的影響。一般來說，收入分權(quán)程度越大，對(duì)地方政府產(chǎn)生的財(cái)政努力激勵(lì)效應(yīng)越大，這就意味著地方政府會(huì)更努力去爭(zhēng)取分享比重更大的財(cái)源。與分稅制不同，行政事業(yè)性收費(fèi)收入絕大多數(shù)歸屬于地方，如2014年全國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)收入5206億元，其中地方收入達(dá)到4840.37億元，占比高達(dá)92.98%，可視為地方自主財(cái)源。顯然，地方政府獲得行政事業(yè)性收費(fèi)收入的分享比例要遠(yuǎn)高于稅收。此外，地方財(cái)政自給水平越低的地方，追逐自主財(cái)源的激勵(lì)效應(yīng)越強(qiáng)。下文用FD表示財(cái)政自給水平，F(xiàn)D=地方一般公共預(yù)算收入/地方一般公共預(yù)算支出；用R來衡量地方行政事業(yè)性收費(fèi)水平，R=地方行政事業(yè)性收費(fèi)收入/地方GDP。如表2所示，橫向比較我國(guó)東、中、西部地區(qū)的行政事業(yè)性收費(fèi)占地方一般公共預(yù)算收入比重發(fā)現(xiàn)，財(cái)政自給程度更高的東部地區(qū)行政事業(yè)性收費(fèi)規(guī)模明顯低于中部和西部地區(qū)。

（二）行政管理因素

目前，我國(guó)有行政管理權(quán)限的部門和機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大，大量的行政機(jī)構(gòu)擁有行政事業(yè)性收費(fèi)權(quán)，財(cái)政部2014年公布的 《全國(guó)性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)清單》中，列出涉及35個(gè)部門111大項(xiàng)（不包括考試費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)）的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目。政府也存在“私利”，存在追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)。這是激勵(lì)政府行政機(jī)構(gòu)規(guī)模不斷膨脹的重要內(nèi)因，機(jī)構(gòu)規(guī)模的膨脹意味著要消耗更多的資源以維持其存在和確保其職能的履行，由此使其產(chǎn)生對(duì)公共資源的 “渴求”。在行政事業(yè)性收費(fèi)未納入預(yù)算管理前，收費(fèi)收入多為各行政機(jī)構(gòu)“自收自支”的“小金庫(kù)”，對(duì)行政機(jī)構(gòu)的收費(fèi)形成產(chǎn)生過度激勵(lì)，并由此滋生出“亂收費(fèi)”、“亂攤派”等問題。行政事業(yè)性收費(fèi)收入納入預(yù)算管理后，盡管收費(fèi)收入名義上為各級(jí)政府的統(tǒng)籌資源，但事實(shí)上，各級(jí)政府仍存在將該收入視為各自既得利益的觀念。此外，我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)的征收主體既有行政事業(yè)單位，又有代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體以及其他組織，這樣就造成了行政事業(yè)性收費(fèi)執(zhí)法主體過于分散的局面，由于部分收費(fèi)項(xiàng)目規(guī)定不夠明確，使執(zhí)法主體獲得了一定的行政裁量權(quán)，導(dǎo)致收費(fèi)不平等、不公平的問題。如白蟻防治費(fèi)，〔1992〕價(jià)費(fèi)字179號(hào)規(guī)定：“經(jīng)單位或個(gè)人申請(qǐng)，白蟻防治機(jī)構(gòu)從事白蟻預(yù)防工作可收取白蟻防治費(fèi)?！边@條規(guī)定存在兩點(diǎn)歧義，一是“申請(qǐng)”是否是自愿的，二是“可收取”是否一定收取。在地方執(zhí)行過程中，該項(xiàng)收費(fèi)往往是強(qiáng)制性的，且與房產(chǎn)管理直接掛鉤。

表2 2013年?yáng)|、中、西部地區(qū)行政事業(yè)性收費(fèi)比較

（三）法理因素

目前，我國(guó)很少有法律對(duì)行政收費(fèi)直接作出具體規(guī)定，一般由法律作出原則規(guī)定，然后授權(quán)國(guó)務(wù)院或其他行政機(jī)關(guān)作出具體規(guī)定。盡管我國(guó)自20世紀(jì)90年代后公開的歷次規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)的文件均從法理依據(jù)的角度限制新增收費(fèi)，如《國(guó)家計(jì)委關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)管理的通知》要求，對(duì)沒有法律、法規(guī)依據(jù)的新的收費(fèi)原則上不再審批。《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金管理的通知》（財(cái)稅〔2015〕30號(hào)）第一條再次明確規(guī)定，新設(shè)立涉企收費(fèi)基金項(xiàng)目，必須依據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。然而，在財(cái)政部公布的《全國(guó)性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)清單》中，明確以具體法律作為法理依據(jù)的收費(fèi)僅有3項(xiàng)，分別是土地復(fù)墾費(fèi)、土地閑置費(fèi)和耕地開墾費(fèi)；以國(guó)務(wù)院令作為法理依據(jù)的收費(fèi)有4項(xiàng)，分別是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、訴訟費(fèi)、排污費(fèi)等。其他均為各部委頒布的通知、復(fù)函等文件作為依據(jù)?？傮w上看，我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)的法理依據(jù)層次仍然偏低，行政部門站在履行其職能的角度安排收費(fèi)，很容易導(dǎo)致以行政部門為中心的“為收費(fèi)而收費(fèi)”的問題。此外，我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)法理依據(jù)更新不及時(shí)，如表1所示，現(xiàn)行行政事業(yè)性收費(fèi)的法理依據(jù)主要是2001-2010年頒布的，共69項(xiàng)，約占比46.94%，但2000年及以前頒布的法理依據(jù)仍有41項(xiàng)，占比達(dá)27.89%。2011年及以后的法理依據(jù)僅有37項(xiàng)，占比僅有25.17%。目前，仍有部分收費(fèi)項(xiàng)目的內(nèi)容、范圍和標(biāo)準(zhǔn)明顯過時(shí)，甚至造成新規(guī)與舊規(guī)相矛盾，不僅影響收費(fèi)的執(zhí)行，甚至?xí)l(fā)政府與納稅人間的矛盾。如城市道路占用挖掘費(fèi)的法理依據(jù)是建城〔1993〕410號(hào)，其中第六條規(guī)定該費(fèi)作為預(yù)算外資金管理，這顯然已經(jīng)不合時(shí)宜。

三、規(guī)范我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)的對(duì)策建議

（一）優(yōu)化現(xiàn)行財(cái)政體制

1、建立事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的現(xiàn)代財(cái)政體制?，F(xiàn)行財(cái)政體制下，由于事權(quán)與支出責(zé)任劃分不明晰，上級(jí)政府事權(quán)很容易下沉至下級(jí)政府，從而擠占其自主財(cái)力，使地方政府不得不“開拓”非稅財(cái)源。在現(xiàn)有分稅制財(cái)政體制框架內(nèi)，明確各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任，并使之相匹配，其意義在于避免出現(xiàn)政府內(nèi)部“缺位”和“越位”的問題，提高地方政府的財(cái)政自主能力。

2、完善地方稅制體系。一直以來，營(yíng)業(yè)稅是地方政府獨(dú)享的支柱稅種，2005—2012年間，營(yíng)業(yè)稅占地方稅收收入的比重穩(wěn)定在 30%以上。但自2011年起，我國(guó)漸進(jìn)式推行 “營(yíng)改增”改革，2013年在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，營(yíng)業(yè)稅作為地方政府主體稅的地位逐漸下降，營(yíng)業(yè)稅占地方稅收的比重由 2012年的 32.85%下 降 至 2014年 的29.95%。未來，隨著“營(yíng)改增” 改革的深化，營(yíng)業(yè)稅的地位將進(jìn)一步降低。如上所述，政府間的收入分配體制對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政努力行為會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)，“營(yíng)改增”后需要一個(gè)新的地方獨(dú)享稅進(jìn)行補(bǔ)充，一是避免出現(xiàn)府際稅收結(jié)構(gòu)的趨同，進(jìn)而產(chǎn)生縱向稅收競(jìng)爭(zhēng)；二是避免地方公共財(cái)政自主能力下降，導(dǎo)致地方政府更熱衷于追逐能夠在收入分享中占據(jù)主動(dòng)位置的非稅收入及其他收入，如“土地財(cái)政”、行政事業(yè)性收費(fèi)等。

（二）加快行政管理體制改革

我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)所存在的問題的深層次原因在于行政管理體制，核心在處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。一直以來，我國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過多，存在重審批、輕監(jiān)管的弊病。如上所述，《全國(guó)性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單》的行政管理類收費(fèi)中，有相當(dāng)一部分屬于市場(chǎng)門檻型收費(fèi)，即微觀經(jīng)濟(jì)主體要進(jìn)入某一市場(chǎng)必須辦理的各種與審批相關(guān)的收費(fèi)，如A級(jí)旅游景區(qū)標(biāo)牌費(fèi)、工農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)標(biāo)牌費(fèi)等。近年來，我國(guó)所取消的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目也主要以這類項(xiàng)目為主，如表3所示，2014年和2015年我國(guó)取消的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目多為行政管理類項(xiàng)目。未來，我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)改革的重點(diǎn)還將在于減少不必要的行政審批事項(xiàng)及其相關(guān)的收費(fèi)。

表3 2014年來我國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)改革事項(xiàng)

（三）加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)的立法工作

我國(guó)《憲法》第90條和《立法法》第71條分別規(guī)定了中央部委可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在部門權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章，即中央行政機(jī)關(guān)依法擁有行政立法權(quán)。行政立法往往具有較強(qiáng)的可操作性和靈活性特征，但同時(shí)也兼有立法理念存在偏向、難于監(jiān)督、立法權(quán)分散等諸多問題，行政機(jī)關(guān)立法難以全面考慮到社會(huì)的需求，行政立法權(quán)在缺乏監(jiān)督的環(huán)境下容易被濫用，甚至出現(xiàn)行政立法與相關(guān)法律相矛盾的問題。行政事業(yè)性收費(fèi)關(guān)系到行政機(jī)構(gòu)和納稅人雙方的權(quán)益，要改變過去單方行政的模式，需要從兩方面入手：一是追溯現(xiàn)有行政事業(yè)性收費(fèi)的法律依據(jù)，取消沒有法律、法規(guī)依據(jù)的收費(fèi)項(xiàng)目；二是要完善和更新與行政事業(yè)性收費(fèi)相關(guān)的法律、法規(guī)，檢查和修正與法律、法規(guī)相矛盾或不相符的收費(fèi)依據(jù)?！?/p>

（作者單位：廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）