高速公路建設(shè)項目PPP模式的運用分析

●王勤 張 周 張 征

高速公路建設(shè)項目PPP模式的運用分析

●王勤 張 周 張 征

高速公路在綜合交通網(wǎng)絡(luò)中具有骨干作用，是支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。我國高速公路從無到有，2014年底達(dá)到11.19萬公里，里程數(shù)居世界第一，但是我國傳統(tǒng)高速公路的融資有90%來自銀行貸款，高速公路行業(yè)在政府性債務(wù)中所占份額較大。目前，《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》提出從2013年到2030年，高速公路網(wǎng)建設(shè)融資需求至少是2.5萬億元，但是在2014年國務(wù)院“43號文”中明確規(guī)定與限制了地方政府舉債融資規(guī)模。PPP作為高速公路建設(shè)的創(chuàng)新融資模式，是指政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，與社會資本建立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的長期合作關(guān)系，在公共事業(yè)建設(shè)中必將扮演重要角色。如何加速推廣PPP模式在高速公路建設(shè)中的應(yīng)用，進(jìn)一步發(fā)揮政府投資的引領(lǐng)作用，引入社會資本，是我國高速公路建設(shè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的至關(guān)重要的命題。

一、高速公路建設(shè)項目的投融資現(xiàn)狀與問題分析

（一）現(xiàn)行《收費公路管理條例》吸引社會資本投資功能弱化，“借貸”需改“舉債”

2004年11月1 日起，《收費公路管理條例》正式施行，現(xiàn)行收費公路建設(shè)采用地方政府交通部門利用貸款或者有償集資的籌融資模式，目前統(tǒng)一調(diào)整為發(fā)行政府債券，實行總量控制，這就使“借錢修路，收費還貸”所依據(jù)的政策發(fā)生了根本變化，改變?yōu)檎召M公路，舉債、償債主體將變更為地方政府，建設(shè)、改擴(kuò)建資金統(tǒng)一采取發(fā)行地方政府專項債券方式籌集，用通行費償還，納入政府性基金預(yù)算管理。2015年7月21日，交通運輸部對外發(fā)布了《收費公路管理條例》修訂稿，擬對收費公路的收費期限、設(shè)置門檻、統(tǒng)借統(tǒng)還制度等作出調(diào)整，并規(guī)范轉(zhuǎn)讓、強(qiáng)化監(jiān)管，最終通過“用路者付費、差別化負(fù)擔(dān)”，促進(jìn)建立收費公路長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。

（二）政府還貸公路的資本金投入比例高，債務(wù)性資金投入偏高

高速公路項目建設(shè)周期長、建設(shè)環(huán)境復(fù)雜、技術(shù)含量高、資金需求量大，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，地方政府財政預(yù)算有限，而且又處于償債的高峰期。截至2014年底收費公路建設(shè)累計債務(wù)性資金投入占累計建設(shè)投資總額的69.4%，其中銀行貸款40080.6億元，占累計債務(wù)性資金投入的94.0%。就高速公路而言，2013年底資本金投入與債務(wù)性資金投入分別占累計建設(shè)投資總額的30.4%和69.6%。為了解決高速公路的投融資方式，財政部提出了在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入PPP投融資管理模式，擬吸引更多社會資本參與高速公路的建設(shè)和運營。

（三）公共財政預(yù)算無法承擔(dān)公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和債務(wù)償還的資金需求

我國財稅政策極大地促進(jìn)了公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展，我國高速公路里程規(guī)模世界第一，但是也積累了較沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。高速公路收費政策分為以下階段：第一階段是公路建設(shè)單純依賴財政投資，受到財政財力投入的束縛；第二階段是國務(wù)院提出 “貸款修路、收費還貸”收費公路政策，1984年1月1日，廣深高速上的中堂、江南兩大橋收費站正式收費，成為我國最早的收費站，1984年12月21日，首條收費高速公路——上海至嘉定高速公路開工；第三階段是1993年收費公路政策的實施，形成了國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資的多元化投融資格局。

二、高速公路建設(shè)項目采用PPP模式的可行性

（一）重慶市高速公路投資采用PPP模式，沒有增加任何政府性債務(wù)

2014年重慶市高速公路采取PPP投資模式，運用BOT+EPC方式建設(shè)九龍坡至永川、南川至兩江新區(qū)、合川至長壽3條總投資約267億元的高速公路，資金依靠外來投資和國家補(bǔ)助，政府性債務(wù)零增長。2015年重慶市又積極推進(jìn)高速公路、軌道交通等領(lǐng)域總投資1300億元的政府與社會資本合作13個PPP項目。

（二）目前高速公路的建設(shè)速度，無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的出行需求

高速公路是交通運輸行業(yè)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要窗口，服務(wù)范圍廣，社會影響面大，直接關(guān)系到廣大百姓的便捷出行。2014年底我國汽車保有量達(dá)到1.4億輛，年均增加1100多萬輛，多元化出行需求快速增長，但是“五一”、“十一”小長假中全國各地高速公路變身“堵場”、“停車場”，政府有必要加快高速公路建設(shè)速度。

（三）財政部注重提高財政支出的引導(dǎo)作用，鼓勵社會資本參與PPP模式

高速公路具有投資大、期限長、收益穩(wěn)定的特點，相對也更容易采用PPP模式。政府性債務(wù)中所占份額較大，PPP建設(shè)方法可以減少政府負(fù)債。2011-2014年是收費公路大規(guī)模建設(shè)的高峰，建設(shè)的累計投資總額中約七成是銀行貸款為主的債務(wù)性資金。PPP模式核心是“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”，政府逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運營”轉(zhuǎn)變，將基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的設(shè)計、建設(shè)、運營和維護(hù)交給社會資本，鼓勵社會資本采用PPP模式。

政府可以在PPP框架里面增加相應(yīng)的補(bǔ)貼，使用者付費加上必要的政府付費，引導(dǎo)社會資本的進(jìn)入。政府統(tǒng)攬全局，通過政策設(shè)計引導(dǎo)和規(guī)范各方的行為，企業(yè)通過投資取得相應(yīng)的回報。政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)以各自的優(yōu)勢對應(yīng)PPP項目里面的風(fēng)險防控問題。

三、高速公路建設(shè)項目PPP模式應(yīng)用的方法

高速公路項目具有公益性與盈利性的雙重性質(zhì)，在進(jìn)行項目政企合作模式中，政府應(yīng)完善融資、公路收費、土地等政策，保障PPP模式分類分級的應(yīng)用，應(yīng)兼顧政府與企業(yè)的利益，理清各自的權(quán)、責(zé)、利歸屬，以最終實現(xiàn)合作雙方的互利共贏。按照PPP模式設(shè)計運作分類分級進(jìn)行實施如下：

（一）產(chǎn)業(yè)基金參與PPP項目，發(fā)揮其杠桿效應(yīng)和募集能力強(qiáng)的優(yōu)勢

高速公路項目收益來源可包括政府財政性資金及高速公路收費等運營收入。產(chǎn)業(yè)基金主要以社?；?、保險、銀行這類長期投資者作為主要資金募集對象，高速公路的資產(chǎn)、收費現(xiàn)金流穩(wěn)定，能夠提供穩(wěn)定的長期回報，吸引產(chǎn)業(yè)基金的投資。PPP模式下產(chǎn)業(yè)基金主要通過TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-移交)的方式參與存量資產(chǎn)的投資，以減輕政府財政負(fù)擔(dān)。同時，針對高速公路行業(yè)負(fù)債率普遍偏高的特點，產(chǎn)業(yè)基金可以發(fā)揮其杠桿效應(yīng)和募集能力強(qiáng)的優(yōu)勢，采取為高速公路管理公司注入股權(quán)的方式并適度參與運營，有效降低資產(chǎn)負(fù)債率，增加其再融資能力。投資期限方面通常以3到7年為主，在PPP特許經(jīng)營權(quán)模式下，可以考慮進(jìn)一步延長。此外，產(chǎn)業(yè)基金也可探索運用QFLP、自貿(mào)區(qū)跨境貸款等創(chuàng)新融資模式為高速公路管理機(jī)構(gòu)提供多樣化的資金來源。

（二）項目公司根據(jù)PPP協(xié)議收取通行費，期滿后將高速公路收費權(quán)移交政府部門

特許經(jīng)營期運行前，項目公司按照PPP協(xié)議，政府收到對價款后償還高速公路原有的銀行債務(wù)。項目公司拿到高速公路的收費權(quán)益。特許經(jīng)營期內(nèi)，項目公司負(fù)責(zé)高速公路的運營管理，并根據(jù)PPP協(xié)議收取通行費。特許經(jīng)營期滿后，項目公司將高速公路的收費權(quán)益再移交給政府。此外，產(chǎn)業(yè)基金還可以通過和高速公路運營管理機(jī)構(gòu)共同成立項目公司來參與PPP，以BOT、TOT等方式推動高速公路建設(shè)、減輕政府財政壓力。

（三）地方政府提供優(yōu)惠政策與財政補(bǔ)貼，確保項目總體經(jīng)營收益滿足要求

當(dāng)前，地方政府性債務(wù)水平較高，高速公路項目建設(shè)的資金相對有限，加之目前建設(shè)的項目多位于欠發(fā)達(dá)區(qū)域，項目預(yù)期交通量及收費收入等指標(biāo)相對略低，因此要在PPP模式的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)地方政府提供優(yōu)惠政策與財政補(bǔ)貼以確保項目總體經(jīng)營收益滿足要求。一是運營期財政保底補(bǔ)貼方式，確保項目公司每年運營收益可不低于該保底額度，解決項目運營前期虧損及運營資金缺口等問題，該保底補(bǔ)貼為或有負(fù)債，未大幅度增加政府實質(zhì)性負(fù)債規(guī)模。二是建設(shè)期或運營期固定補(bǔ)貼。在項目建設(shè)期，地方政府向項目公司分年度、分期投入提供固定額度的財政補(bǔ)貼，具體補(bǔ)貼額度根據(jù)項目線路長度、投資額等指標(biāo)確定，可有效減輕項目運營前期虧損及資金缺口等問題，未大幅增加其政府性債務(wù)規(guī)模。三是稅費減免政策。對項目所涉及的稅費地方政府留存部分(如建安部分的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等)由地方政府即征即返給項目公司。

（四）政府由建設(shè)者向管理者轉(zhuǎn)變，完善相關(guān)的法律體系

政府由建設(shè)者向管理者轉(zhuǎn)變，隨著PPP模式的逐漸推廣，政府由劃槳者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫嬲?。PPP采購可以借鑒澳大利亞發(fā)布的PPP實施指南，在項目建設(shè)管理立法框架下運作。例如：2008年11月頒布一系列國家政策與指南對PPP進(jìn)行規(guī)范，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。以維多利亞州為例，2000年公布的 《維多利亞州合作方法》、2003年頒布的《合同管理方法》等是本地PPP項目開展的主要依據(jù)。

地方政府要結(jié)合建設(shè)訴求及項目實際情況，創(chuàng)新PPP模式的合作方式。一是對中西部地區(qū)的高速公路項目，應(yīng)積極爭取由地方政府提供財政補(bǔ)貼及優(yōu)惠扶持政策。如地方政府財政狀況較好，可適當(dāng)提高其參股比例，并以爭取保底補(bǔ)貼為主；如地方政府財務(wù)狀況較差，參股比例較低，可重點爭取固定補(bǔ)貼及優(yōu)質(zhì)地塊捆綁開發(fā)；如項目未來運營收益較差，可考慮通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓，在運營前期提前收回投資成本及收益。二是對東部地區(qū)的高速公路項目，項目預(yù)期交通量及預(yù)期收益較好，但項目造價及征地拆遷成本相對較高，此時可積極爭取固定補(bǔ)貼及優(yōu)質(zhì)地塊捆綁等，并嚴(yán)格要求征地拆遷費用包干使用，努力實現(xiàn)項目投資效益最大化。

現(xiàn)行收費公路政策吸引社會資本投資的功能逐步減弱，高速公路改建擴(kuò)容政策不清晰，待建高速公路項目引資存難題，使國家公路網(wǎng)規(guī)劃的實施面臨巨大資金壓力。當(dāng)前，我國應(yīng)積極完善高速公路投融資管理制度，鼓勵企業(yè)或個人投資，拓寬融資渠道是解決高速公路建設(shè)資金不足的有效舉措。PPP投融資模式是高速公路投融資創(chuàng)新方式之一。國家鼓勵推廣PPP模式具有明顯的正面效應(yīng)：從政府角度看，可減少財政支出壓力，提高財政資金使用效率和政府履職能力?！?/p>

（作者單位：中海網(wǎng)絡(luò)科技股份有限公司）

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）