合作治理視域下信訪的價(jià)值定位與邏輯演進(jìn)

徐亞清，姜?jiǎng)P宜，于 水

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

信訪是當(dāng)代中國政治生活中的重要內(nèi)容之一，其存在包含兩重合理因素：民眾的話語表達(dá)機(jī)制與政治權(quán)力維系社會(huì)環(huán)境穩(wěn)定的渠道。然而，中國現(xiàn)代化進(jìn)程中環(huán)境因素的異質(zhì)性使之面臨政治系統(tǒng)內(nèi)部和外部的雙重張力。如何定位信訪在政治現(xiàn)代化過程中的價(jià)值并實(shí)行相應(yīng)改革，是信訪研究的重要主題。這其中的關(guān)鍵是信訪應(yīng)基于何種理念，信訪的改革發(fā)展將遵循何種目標(biāo)？以公平、法治、多元為基本內(nèi)涵的合作治理是政治生活中的“重疊共識(shí)”，亦當(dāng)成為信訪的基石。多元合作既契合全球化進(jìn)程中環(huán)境變革的需求，亦是社會(huì)治理日益完善、公民權(quán)益日趨成熟的標(biāo)識(shí)?；诖?，本文從合作治理的視域，研究信訪在其中的“應(yīng)然”價(jià)值，并探討其與合作治理構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)沖突，從而構(gòu)建優(yōu)化信訪的路徑。

一、合作治理視域下信訪的價(jià)值定位

從政治生活系統(tǒng)的角度看，若以當(dāng)代中國政治權(quán)力作為系統(tǒng)，信訪則是系統(tǒng)對(duì)外部環(huán)境訴求進(jìn)行接收、處理和反饋的基本結(jié)構(gòu)。如果合作治理是政治系統(tǒng)變革的基本目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向，那么作為基本的結(jié)構(gòu)要素，信訪需在通向多元合作的道路中發(fā)揮“正功能”的作用。信訪的價(jià)值定位在于對(duì)其“應(yīng)然”地位和效能的有效認(rèn)知，其關(guān)鍵有三：如果說合作治理具有普遍的價(jià)值適用性，那么合作治理在中國本土將具有什么樣的具體內(nèi)涵？信訪在合作治理視域下應(yīng)具有怎樣的地位？信訪可以為合作治理的構(gòu)建發(fā)揮什么樣的積極效用？從治理的多元化內(nèi)涵和其應(yīng)對(duì)的環(huán)境異質(zhì)性角度看，中國政治現(xiàn)代化的訴求在于合作治理的本土化，即治理的基本價(jià)值內(nèi)涵與環(huán)境適應(yīng)性的平衡?；诤献髦卫肀就粱哪繕?biāo)構(gòu)建，以及信訪作為直接政治參與途徑的基本性質(zhì)，可將信訪在合作治理視域下具有的價(jià)值定位為：信訪是合作治理本土化的政治參與命題；信訪具有作為“亞政治”的風(fēng)險(xiǎn)治理效能；信訪多元化是合作治理的路徑契合。

（一）信訪是合作治理本土化的政治參與命題

信訪是合作治理本土化的政治參與命題，這一界定涉及兩個(gè)問題：一是合作治理本土化的內(nèi)涵是什么？二是信訪在合作治理本土化的進(jìn)程中具有什么樣的特性？解讀合作治理的本土化需明確兩個(gè)基本要素：一是合作治理的基本內(nèi)涵。作為緣起于20世紀(jì)末期西方社會(huì)的概念，合作治理旨在以多元合作的資源配置機(jī)制克服經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展瓶頸。按照歐玲等人的說法，它是一種根據(jù)公共產(chǎn)品和治理環(huán)境變化的“多中心治理”[1]（P11-20）。這種機(jī)制和相應(yīng)的思維理念是在傳統(tǒng)代議制面臨環(huán)境適應(yīng)性危機(jī)的環(huán)境訴求下產(chǎn)生的。然而治理機(jī)制的變革不應(yīng)忽視基本的政治秩序，如皮埃爾·卡藍(lán)默認(rèn)為，治理的革命在于對(duì)“破碎的民主”的超越，可是治理自身是基于契約和憲政的價(jià)值規(guī)范展開的①合作治理的發(fā)展，本身是新公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其內(nèi)涵中包含了市場的要素。然而，合作治理本身并不等同于20世紀(jì)八十年代的市場化改革，而應(yīng)當(dāng)是基于環(huán)境變化的多元機(jī)制。皮埃爾·卡藍(lán)默在《破碎的民主——試論治理的革命》一書中認(rèn)為，治理應(yīng)當(dāng)力求突破傳統(tǒng)的民主制度和單一的“泰羅制”管理模式的弊端，但是不應(yīng)當(dāng)拋棄契約、民主、憲政等價(jià)值規(guī)范。故而合作治理應(yīng)當(dāng)是堅(jiān)持現(xiàn)代政治基本標(biāo)識(shí)的基礎(chǔ)上，尋求多元化的機(jī)制探索。詳見：皮埃爾·卡藍(lán)默.破碎的民主——試論治理的革命[M].高凌瀚.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2005：9-40。[2]（P9-40）。對(duì)此，杰索普亦有過類似的論述。在探索治理模式時(shí)，杰索普提出了“元治理”的概念，旨在合作治理過程中建立合理配置和調(diào)節(jié)治理主體和方式的“開合”機(jī)制②“元治理”（Metagovernance）一詞是由英國學(xué)者杰普索于20世紀(jì)90年代提出，其意為“治理的治理”（governance of governance）?！霸卫怼敝荚跇?gòu)建有效配置科層、市場、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等各種治理主體、治理方式的體系標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槿狈χ卫順?biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)，必然帶來治理主體的混亂與沖突。故而“治理的治理”構(gòu)建顯得十分重要。在當(dāng)代社會(huì)，合作治理的基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)在于一整套憲政的價(jià)值規(guī)范，在此基礎(chǔ)上合理進(jìn)行機(jī)制配置。詳見：Jessop，B.Capitalism and its future:remarks on regulation，government and governance[J].Review of International Political Economy，1997，（4）。[3]?！伴_合”機(jī)制的配置基礎(chǔ)在于公平正義的政治秩序。這一點(diǎn)在治理概念的發(fā)展和實(shí)踐中得到了充分印證。國際社會(huì)普遍的合作治理探索和實(shí)踐，是在自由主義基本理念和憲政的法治框架內(nèi)，通過多元合作的配置機(jī)制，適應(yīng)異質(zhì)性的環(huán)境訴求。因此，合作治理的基本內(nèi)涵在于多元性與公正、法治的統(tǒng)一。

二是，中國的合作治理是價(jià)值內(nèi)涵的普遍性和環(huán)境異質(zhì)性的統(tǒng)一。如果說西方的合作治理，按照普遍共識(shí)，是建立在克服傳統(tǒng)代議制民主弊病的基礎(chǔ)上的治理創(chuàng)新，那么合作治理本土化則是一種“復(fù)合式”治理，或是一種“復(fù)合式”的現(xiàn)代化。這既是本土政治現(xiàn)代化的訴求，亦是合作治理多元性與環(huán)境異質(zhì)性平衡的體現(xiàn)。與西方不同的是，中國的合作治理應(yīng)立足于本土環(huán)境，即現(xiàn)代化與全球語境并存的現(xiàn)狀。一方面，中國正處在政治現(xiàn)代化的構(gòu)建之中。如弗朗西斯·福山所言，作為發(fā)展中國家，為避免政治現(xiàn)代化過程中的政治衰朽，其重心在于構(gòu)建民主、法治以及高效負(fù)責(zé)的科層政府[4]（P3-80）；另一方面，全球性的因素使得中國亦成為西方社會(huì)后工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的承受主體。故而，合作治理本土化的關(guān)鍵在于，民主法治的現(xiàn)代化任務(wù)與適應(yīng)全球語境的“復(fù)合”。這是信訪所在的政治權(quán)力系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化的核心任務(wù)。

就信訪在合作治理本土化中的特性而言，作為當(dāng)前階段政治參與基本途徑的信訪，是合作治理必須應(yīng)對(duì)的本土政治。首先信訪作為話語表達(dá)機(jī)制的民主功能與合作治理的契合：以公民監(jiān)督政治權(quán)力而論，信訪在當(dāng)前階段中國的政治生活中具有民主監(jiān)督的功能。作為公民話語的表達(dá)機(jī)制和公民權(quán)利的維護(hù)途徑，信訪的民主功能是與合作治理相契合的。其次，信訪訴求的復(fù)雜性是合作治理環(huán)境適應(yīng)性的本土呈現(xiàn)。作為直接政治參與途徑，信訪主體——公民群體具有階層和地域的異質(zhì)性。信訪所表達(dá)的話語內(nèi)容亦隨著環(huán)境變化日趨多樣化。因此，當(dāng)前信訪訴求在主體和話語內(nèi)容而日趨多樣的前提下，呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特點(diǎn)。這一特性正是中國社會(huì)異質(zhì)性的聚焦，亦是合作治理需要應(yīng)對(duì)的本土環(huán)境。基于以上論述，信訪作為合作治理本土化的政治參與命題，其特點(diǎn)在于信訪自身特性與合作治理基本內(nèi)涵在中國政治現(xiàn)代化中的契合。

（二）信訪具有“亞政治”的風(fēng)險(xiǎn)治理效能

在合作治理構(gòu)建中，作為政治參與途徑的信訪機(jī)制可以發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)治理的“亞政治”作用。所謂“亞政治”是一種自下而上的政治。烏爾里希·貝克等人在分析風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)曾經(jīng)提及這一概念。在貝克等學(xué)者看來，“亞政治”未必與傳統(tǒng)民主政治完全一致，其具有防控風(fēng)險(xiǎn)的治理作用。因?yàn)樽韵露系膮⑴c，還包含傳統(tǒng)代議制民主之外的其他內(nèi)容，是社會(huì)各群體協(xié)同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的政治活動(dòng)[5]（P328）?；诖耍?dāng)代中國的信訪政治與上述論述存在契合性。信訪作為直接參與的民主監(jiān)督方式，是符合“亞政治”概念的。因?yàn)槠洳⒎菍儆诖h制下間接民主的范疇，而是公民自下而上的對(duì)政治權(quán)力的話語表達(dá)。此外，風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)代中國合作治理必須應(yīng)對(duì)的環(huán)境特質(zhì)。依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，當(dāng)代風(fēng)險(xiǎn)具有建構(gòu)性，即從現(xiàn)在到未來不確定的階段以難以界定的形式存在[6]。中國社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，正如合作治理本土化內(nèi)涵一般，具有“復(fù)合”的特點(diǎn)。正如貝克所言，中國的風(fēng)險(xiǎn)既存在于現(xiàn)代化的發(fā)展中，亦在于國際社會(huì)與未來的不確定性①貝克的這一論述，體現(xiàn)在他與鄧正來的談話中。貝克認(rèn)為，中國自己所處于的“發(fā)展中的世界”、提供“現(xiàn)實(shí)未來"的第一現(xiàn)代世界與提供“虛擬未來”的第二現(xiàn)代世界，在當(dāng)下的中國已然聚合成了一個(gè)世界。貝克認(rèn)為，全球因素、未來的不確定性、發(fā)展中面臨的問題都是中國社會(huì)需要應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。這一論述實(shí)質(zhì)上正是合作治理所應(yīng)對(duì)的環(huán)境特質(zhì)。詳見：貝克、鄧正來、沈國麟.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與中國——與德國社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪说膶?duì)話[J].社會(huì)學(xué)研究，2010（5）；208-232。[7]。應(yīng)對(duì)全球化語境下轉(zhuǎn)型期不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素，自下而上的信訪有利于起到防控的治理效能，其主要體現(xiàn)在對(duì)防控風(fēng)險(xiǎn)中政府“有限理性”的克服。由于風(fēng)險(xiǎn)具有普遍性和不確定性，政府自身的一元行政難以有效應(yīng)對(duì)。信訪通過對(duì)社情民意的話語表達(dá)，可以起到信息溝通的積極效用，克服政府在公共政策過程中的“有限理性”，進(jìn)而應(yīng)對(duì)可能存在的負(fù)面因素。應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境的多元合作，正是合作治理的基本內(nèi)涵。

（三）信訪多元化是合作治理構(gòu)建的路徑契合點(diǎn)

對(duì)應(yīng)于合作治理的價(jià)值目標(biāo)，信訪多元化與其存在重要的契合點(diǎn)。在治理本土化的過程中，國家和社會(huì)治理的革新應(yīng)以民主、法治基礎(chǔ)上的多元合作為基礎(chǔ)。信訪多元化，是指信訪者主體和信訪內(nèi)容的多元化，這一多元現(xiàn)狀與合作治理的契合主要體現(xiàn)為三點(diǎn)。一是信訪多元化與合作治理的內(nèi)涵相契合。合作治理中多元合作的基本內(nèi)涵，在于國家、市場和社會(huì)采用憲政框架內(nèi)的多樣化機(jī)制展開多元合作。信訪過程中，各階層民眾作為公民對(duì)政治系統(tǒng)的普遍參與體現(xiàn)出多元化的主體訴求，反映問題的多樣性則是治理環(huán)境異質(zhì)性的呈現(xiàn)；二是信訪自下而上的多元訴求對(duì)合作治理具有“倒逼”作用。通過信訪，民眾自下而上的話語表達(dá)構(gòu)成了對(duì)政治權(quán)力系統(tǒng)的環(huán)境訴求。信訪機(jī)制則承擔(dān)從訴求處理、政策輸出再到反饋處理的循環(huán)過程。當(dāng)代中國環(huán)境訴求的系統(tǒng)外部壓力集中呈現(xiàn)在信訪過程中。無論表達(dá)方式是否遵循制度規(guī)定，其都是作為訴求的現(xiàn)實(shí)層面存在的。政治秩序與環(huán)境訴求的不相容性往往會(huì)在信訪中構(gòu)成非制度化政治參與的潛在危機(jī)，“倒逼”政治權(quán)力實(shí)行合作治理改革，以構(gòu)建民主、法治、多元的治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共利益。三是信訪機(jī)制對(duì)社會(huì)沖突具有消解作用。信訪作為民主監(jiān)督的政治參與途徑，反映了公民與政治權(quán)力的張力關(guān)系。這在現(xiàn)實(shí)層面體現(xiàn)為圍繞公共資源博弈的社會(huì)沖突。無論是政府還是社會(huì)各階層，作為系統(tǒng)中的要素，均具有“沖突性”功能。然而，正如西摩·馬丁·李普塞特從功能主義角度分析階層沖突時(shí)所認(rèn)為的那樣，沖突性因素必然存在于社會(huì)結(jié)構(gòu)中，而沖突在共識(shí)中得以整合[8]（P87-111）。作為資源分配中“官民沖突”的聚焦，信訪的特質(zhì)使之成為協(xié)調(diào)政府與社會(huì)關(guān)系，尋求共識(shí)的整合性機(jī)制。信訪中的行政調(diào)解、溝通等職能均為消除沖突的途徑。在合作治理進(jìn)程中，其整合的共識(shí)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為公平、法治、多元的治理內(nèi)涵。

二、信訪與合作治理構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)沖突

如果說信訪在合作治理中的價(jià)值定位是一種“應(yīng)然”訴求，那么其實(shí)現(xiàn)取決于信訪對(duì)環(huán)境訴求的適應(yīng)。然而，當(dāng)前信訪現(xiàn)狀中存在來自政治權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部和外部的雙重負(fù)面因素，構(gòu)成了信訪機(jī)制在實(shí)然層面與合作治理的不兼容，阻礙了后者的實(shí)現(xiàn)。其困境來自于：信訪機(jī)制運(yùn)行中政治權(quán)力、政治傳統(tǒng)路徑依賴、民眾訴求三個(gè)層面。

（一）壓力型體制下的信訪考評(píng)對(duì)合作治理的機(jī)制制約

在當(dāng)前信訪中，與多元合作治理機(jī)制相對(duì)立的是壓力型體制對(duì)信訪工作的主導(dǎo)。壓力型體制在信訪中集中體現(xiàn)為層級(jí)管理下的指標(biāo)壓力。目前，信訪機(jī)制是處于縱向負(fù)責(zé)和橫向聯(lián)動(dòng)的結(jié)合中。前者為從國家各級(jí)行政層級(jí)到基層自治組織的層層負(fù)責(zé)機(jī)制，后者則為根據(jù)信訪事務(wù)臨時(shí)設(shè)置的信訪工作組。而兩者都屬于對(duì)上級(jí)的層級(jí)負(fù)責(zé)中。其考核標(biāo)準(zhǔn)在于層層設(shè)置的信訪指標(biāo)，即上訪者數(shù)量和上訪規(guī)模。然而，當(dāng)此指標(biāo)成為核心乃至唯一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，信訪工作則會(huì)傾向于片面化，對(duì)合作治理構(gòu)成明顯的機(jī)制制約。

1.信訪工作在片面指標(biāo)下的“短見”與合作治理的長效構(gòu)建相沖突

出于經(jīng)濟(jì)理性，各行政層級(jí)以“越級(jí)上訪控制”為核心，防止由于無法符合指標(biāo)而受到行政懲罰，因而忽視了合作治理機(jī)制的長效構(gòu)建。在信訪工作中，控制越級(jí)上訪數(shù)量而非機(jī)制改革成為首要選擇。以南京市A街道辦2015年上半年信訪工作報(bào)告為例，“妥善處理到市、區(qū)信訪局上訪群眾6件次，其中集體上訪1批8人。群體上訪量全區(qū)最低”①該數(shù)據(jù)是本文作者在實(shí)證調(diào)研中對(duì)信訪工作文件搜集而來。因?yàn)樯婕跋嚓P(guān)保密原則，所以對(duì)搜集地點(diǎn)名稱進(jìn)行調(diào)整。之后的相關(guān)案例也都遵循此原則。。報(bào)告中，公共權(quán)力以“上訪量最低”作為績效提升的標(biāo)志。在指標(biāo)壓力下，各層級(jí)公共權(quán)力僅追求階段性的“穩(wěn)定”，卻對(duì)合作治理的長遠(yuǎn)意義保持“理性的無知”。

2.片面考評(píng)下公共權(quán)力與信訪者的“囚徒困境”對(duì)合作的阻礙

信訪工作的當(dāng)前重點(diǎn)是指標(biāo)控制而非長效機(jī)制構(gòu)建。然而，轉(zhuǎn)型期環(huán)境變化的訴求卻構(gòu)成了對(duì)信訪機(jī)制改革的系統(tǒng)外部壓力。當(dāng)信訪者無法從信訪機(jī)制的正規(guī)途徑獲得預(yù)期訴求時(shí)，便會(huì)采用越級(jí)上訪等方式，構(gòu)成非制度化政治參與的危機(jī)。相對(duì)而言，各級(jí)公共權(quán)力卻在指標(biāo)壓力下拒絕采用合作共治的治理路徑，取而代之的是屢見不鮮的“盯防”、“截訪”等策略。一方面是信訪工作出于“穩(wěn)定”的片面控制，另一方面是信訪者出于利益訴求采取的非制度化參與。兩者均在經(jīng)濟(jì)理性的支配下采用對(duì)抗而非合作的策略，構(gòu)成了“囚徒困境”，使得合作機(jī)制在信訪中面臨“消極的納什均衡”。

3.信訪工作在壓力型體制下的擴(kuò)張性與合作共治的沖突

如上文所述，民眾的非制度化政治參與危機(jī)與上級(jí)的“指標(biāo)壓力”使得信訪工作面臨系統(tǒng)外部和內(nèi)部的雙重困境。出于對(duì)階段性“穩(wěn)定”的維護(hù)，信訪工作在本層級(jí)內(nèi)擴(kuò)大工作任務(wù)，擴(kuò)張信訪職能以完成上級(jí)指標(biāo)規(guī)定。當(dāng)前階段的信訪工作，在實(shí)際運(yùn)行過程中除去監(jiān)督、調(diào)解之外，還增加了仲裁等其他職能。相對(duì)而言，民眾的信訪內(nèi)容甚至也超越了公共領(lǐng)域中對(duì)公共權(quán)力監(jiān)督的范圍。以一則案例為例。張某（化名），約60歲，江蘇省南京市A街道辦居民。長期以來，張某屢次在A街道辦信訪辦進(jìn)行信訪，要求信訪辦工作人員處理其信訪訴求。根據(jù)信訪辦工作人員詢問了解，張某每一次的信訪內(nèi)容均為與政府和基層組織無關(guān)的家庭糾紛。應(yīng)對(duì)信訪辦對(duì)《信訪條例》的解讀，張某堅(jiān)持要求信訪辦處理自身家庭事務(wù)。對(duì)此，信訪工作人員只有進(jìn)行家庭糾紛的調(diào)解。根據(jù)信訪辦主任介紹，當(dāng)前階段的信訪工作處于“連家庭糾紛都要管”的“什么都管”的處境。

由此可見，擴(kuò)張性使信訪職能超越了行政監(jiān)督這一信訪舉報(bào)途徑的法定職責(zé)，與其他政治參與途徑形成了沖突性，構(gòu)成了“一元化”的行政負(fù)責(zé)。所以，壓力型體制使得信訪工作對(duì)合作治理的構(gòu)建形成了多重制約。

（二）信訪的“運(yùn)動(dòng)式治理”傳統(tǒng)與合作治理的不兼容

歷史地看，信訪的存在和發(fā)展具有“運(yùn)動(dòng)式治理”的傳統(tǒng)?！斑\(yùn)動(dòng)式治理”是政治權(quán)力對(duì)社會(huì)成員參與政治生活的自主發(fā)動(dòng)以實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的行為過程。政治權(quán)力主導(dǎo)的特質(zhì)使之與當(dāng)代合作治理存在本質(zhì)差異。受到建國初期政治生活的影響，信訪的產(chǎn)生與“發(fā)動(dòng)人民群眾監(jiān)督政府”的“運(yùn)動(dòng)式治理”密切相關(guān)。改革開放以來這一傳統(tǒng)已發(fā)生了變化，但是仍然存在路徑依賴?！斑\(yùn)動(dòng)式治理”在當(dāng)前信訪中的路徑依賴在于，政治權(quán)力自主動(dòng)員傳統(tǒng)導(dǎo)致的“官員本位”忽視了合作治理的公平、多元、合作因素。故而，其與合作治理的不兼容首先體現(xiàn)為“官員本位”主導(dǎo)下信訪者政策接受的被動(dòng)性。在政治主體自主發(fā)動(dòng)“運(yùn)動(dòng)”的傳統(tǒng)路徑下，信訪者在信訪過程中是處于被發(fā)動(dòng)而非主動(dòng)參與的地位?，F(xiàn)階段，盡管“政治運(yùn)動(dòng)”的因素已經(jīng)淡化，信訪者的信訪行為具有較高的自主性，但是其在政治系統(tǒng)中對(duì)于政策輸出缺乏主動(dòng)影響的地位與能力，只能等待信訪工作的“處理結(jié)果”再做出反饋。對(duì)此，羅伯特·A·達(dá)爾在《論民主》中的論述較為精辟。其將“有效的參與”和“對(duì)議程的最終控制”列在判斷民主過程的基本標(biāo)準(zhǔn)中②羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為，民主沒有固定的思想起源和絕對(duì)模式，但是判斷民主過程有可認(rèn)知的標(biāo)準(zhǔn)。其分別為：有效地參與、選票的平等、充分知情權(quán)、對(duì)議程的最終控制、成人的公民權(quán)。詳見：羅伯特·A·達(dá)爾，論民主[M].李風(fēng)華.北京：中國人民大學(xué)出版社，2012：33-34。[9]（P33-34）。如果信訪者只能在訴求之后被動(dòng)等待，那么信訪工作的現(xiàn)狀便不符合民主原則。制度框架下的被動(dòng)性在當(dāng)前階段易于產(chǎn)生非制度化政治參與的危機(jī)，損害合作治理的構(gòu)建。此外，不兼容還體現(xiàn)為“官員本位”對(duì)信訪者權(quán)利“先行性”的破壞。公民權(quán)利的“先行性”是基于現(xiàn)代政治“委托—代理”原則而確立，正如約翰·洛克在《政府論》中所論，人們將自然狀態(tài)下的懲罰權(quán)授予基于契約而構(gòu)建的政府，政府則需保護(hù)公民的先于契約而享有的權(quán)利和自由[10]（P48-90）。信訪者的公民權(quán)利是先于憲政而確立的，在現(xiàn)實(shí)中應(yīng)當(dāng)遵循“法無明文禁止即可為”的原則。相比之下，信訪工作的主體是國家政權(quán)，遵循的原則在于“法無明文規(guī)定即禁止”。而現(xiàn)實(shí)中公共權(quán)力對(duì)于信訪者的政策方針卻存在實(shí)然層面的違背。

以此案例為例：李某（化名），男，江蘇省泗陽縣B居委會(huì)居民。因?yàn)橥恋夭疬w問題的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)部門難以達(dá)成妥協(xié)，因此長期上訪。根據(jù)李某反映，政府給自己的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比其他居民相對(duì)較低，是不公平的補(bǔ)償。政府經(jīng)過核實(shí)，認(rèn)為給李某的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是公平的。溝通過后，李某寫過保證書保證不再上訪?？墒潞笕杂猩显L行為，引起了政府部門的不滿和指責(zé)。案例中，信訪是不可剝奪的公民權(quán)利，并不取決于反映信息的真實(shí)程度，而信訪部門要求不再信訪的“承諾”則是對(duì)契約精神的違背。信訪中“運(yùn)動(dòng)式治理”的思維違背了合作治理中民主、公平的憲政規(guī)范，與后者具有明顯的不相容性。

（三）信訪者平等訴求的片面化與治理理念的沖突性

在信訪機(jī)制運(yùn)行中，外部張力集中體現(xiàn)為信訪者平等訴求的片面化。其普遍存在于現(xiàn)代化過程中的社會(huì)環(huán)境，與公平、法治的合作治理理念相沖突。此價(jià)值訴求在信訪者政治參與中有兩個(gè)基本特征。一是信訪者“比較公平”下的怨恨心態(tài)。根據(jù)弗里德里?！ねつ岵傻恼J(rèn)知，所謂怨恨是遭受外在侵犯無力反抗而尋求“想象中的抱負(fù)”的“弱者心態(tài)”[11]（P21）。馬克斯·舍勒在其論述中認(rèn)為，怨恨在現(xiàn)代化過程中得以普遍擴(kuò)散，催生條件主要有二，其一是民眾渴望比較的動(dòng)機(jī)：現(xiàn)代化進(jìn)程促發(fā)了社會(huì)成員普遍的利益欲望。傳統(tǒng)政治文化的消解則使得社會(huì)成員在利益訴求中追求一種比較心態(tài)，即“我不得弱于他人”；其二是比較心態(tài)與現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的反差：社會(huì)轉(zhuǎn)型期資源的重組使得相對(duì)弱勢(shì)的群體無法滿足心理預(yù)期，構(gòu)成了“每個(gè)人都有權(quán)利和別人比，但是又不能比”的現(xiàn)狀[12]（P1-13）。上述論斷在現(xiàn)代化進(jìn)程中具有普遍的適用性。一方面，信訪者在現(xiàn)存機(jī)制供給中處于被動(dòng)接受的相對(duì)弱勢(shì)地位；另一方面，信訪者在現(xiàn)代化過程中具有日益提升的利益訴求和平等渴望。以一則案例為說明，孫某（化名），男，江蘇省南京市江寧區(qū)A街道辦所轄村村民。作為“老上訪戶”的孫某，其上訪原因在于：村里在拓寬交通公路過程中涉及到土地整合問題。根據(jù)政府部門勘察，孫某家所在地只需占用很小一部分，不需要拆遷，因此其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并非拆遷款?？墒浅鲇趯?duì)其他拆遷戶發(fā)“拆遷財(cái)”的羨慕，孫某堅(jiān)持要求拆遷，否則便堅(jiān)決抵制拓寬公路。多次上訪中，孫某態(tài)度堅(jiān)決情緒激烈，與信訪辦長期未能達(dá)成一致。

案例中，信訪者的越級(jí)上訪行為，來自于由“比較”所產(chǎn)生的怨恨心態(tài)。而在“是否拆遷”的問題上，公民缺乏主動(dòng)話語，決策者為政府部門。由此可見，信訪者的怨恨是在比較公平心態(tài)提升和現(xiàn)存機(jī)制與之存在張力的前提下催生的。二是信訪者平等訴求與法治意識(shí)缺失并存。與怨恨心態(tài)下的平等主張相對(duì)應(yīng)，信訪者法治意識(shí)的缺失同樣是與合作治理相沖突的價(jià)值現(xiàn)狀。信訪者的政治心理在于自身利益的最大化，卻忽視了公平正義的法治理念。在信訪機(jī)制改革中，改革的有限性難以滿足平等化的價(jià)值訴求。非制度化政治參與行為如越級(jí)上訪、纏訪、鬧訪等正是片面化平等訴求在一定條件下的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)。這可以印證托克維爾所言“負(fù)擔(dān)減輕，人民反而被激怒”的改革困境①托克維爾立足于歷史學(xué)的研究，認(rèn)為法國大革命前夕，即路易十六統(tǒng)治下的法國，民眾擁有了較多的經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利，可反而“被激怒”。實(shí)質(zhì)上是因?yàn)槊癖姷臋?quán)利盡管有所提升，但實(shí)際上社會(huì)發(fā)展“中心——邊緣化”問題非常明顯。當(dāng)時(shí)的體制機(jī)制造成了發(fā)展的不平衡性和分配的不公正性，抑制了民眾的訴求和權(quán)利的進(jìn)一步維護(hù)。因此，在托克維爾看來，有限性的轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)為沖突埋下了伏筆。詳見：托克維爾，丁萍譯.舊制度與大革命 [M].北京：華齡出版社，2013：158-179。[13]（P158-179）。這種具有對(duì)政治權(quán)力“拉下來沖動(dòng)”（舍勒語）的平等是一種與合作、公平、法治相沖突的負(fù)面心態(tài)，構(gòu)成了合作治理的價(jià)值阻力。

三、合作治理視域下信訪的優(yōu)化邏輯

作為合作治理本土化的政治參與命題，信訪需服務(wù)于國家和社會(huì)治理變革的大局。一方面，合作治理可以為信訪改革提供目標(biāo)導(dǎo)向和制度規(guī)范；另一方面，信訪作為政治參與途徑可以為合作治理構(gòu)建發(fā)揮“正功能”作用。故而信訪在合作治理構(gòu)建中的優(yōu)化邏輯應(yīng)當(dāng)為：在合作治理的憲政框架中合理定位信訪功能；在信訪中確立公平正義的治理價(jià)值；以治理的法治原則規(guī)范信訪機(jī)制。

（一）在合作治理的框架中有效定位信訪功能

在合作治理的框架下合理定位信訪功能，是對(duì)信訪治理中固有機(jī)制缺陷的克服。信訪合理定位的關(guān)鍵在于確定信訪的功能范圍。作為政治參與的直接途徑，信訪可以發(fā)揮對(duì)于合作治理的正功能，但并非唯一實(shí)現(xiàn)載體。當(dāng)前階段，信訪工作在壓力型體制下呈現(xiàn)出的擴(kuò)張性使其自身呈現(xiàn)出“帕金森定律”的困境，并嚴(yán)重影響合作治理的其他主體、途徑發(fā)揮積極作用。故而，“有限職能”正在于規(guī)制信訪的“功能邊界”。研究認(rèn)為，信訪可以在公共領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮民主監(jiān)督的法定功能，卻不應(yīng)涵蓋法定功能之外的其他功能。這里涉及兩個(gè)關(guān)鍵要素，其一是公共領(lǐng)域：信訪工作是國家、政府而非私人、市場領(lǐng)域的政治生活內(nèi)容，因此其作用范圍是在公共領(lǐng)域?！凹彝ナ聞?wù)”、“企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛”等屬于市場、私人領(lǐng)域的事務(wù)并非在信訪負(fù)責(zé)范圍內(nèi)；其二是權(quán)力設(shè)定：信訪部門的權(quán)力內(nèi)容包括法定職能以及與法定職能相符合的自由裁量權(quán)。仲裁等原屬于其他行政部門或是司法機(jī)關(guān)的職能有必要退出信訪權(quán)限范圍。信訪可以在合作治理的現(xiàn)狀框架內(nèi)力求公正表達(dá)民眾話語，實(shí)現(xiàn)公共利益，“片面化指標(biāo)管理”等不符合行政監(jiān)督權(quán)利的管理機(jī)制更應(yīng)予以變革。此外，信訪在合作治理框架下的合理定位離不開對(duì)環(huán)境變革的適應(yīng)，在這里，信訪需要遵循政治權(quán)力的生態(tài)適應(yīng)規(guī)則，正所謂“治世不一道，便國不法古”。信訪功能轉(zhuǎn)變?cè)瓌t，不在于片面化的“裁撤論”或是“擴(kuò)權(quán)論”，而在于隨著政治系統(tǒng)所在環(huán)境的變化而調(diào)整，以符合環(huán)境訴求。當(dāng)前階段，合作治理的實(shí)現(xiàn)需要法治范圍內(nèi)的多元化政治。信訪作為政治參與可以發(fā)揮實(shí)現(xiàn)前者的積極效能。故而，信訪機(jī)制在憲政框架下的合理定位，是合作治理的環(huán)境訴求在政治生活中的呈現(xiàn)。在未來階段，信訪功能的合理調(diào)整可依據(jù)環(huán)境特質(zhì)的變革進(jìn)行適當(dāng)確定。

（二）在信訪中確立公平正義的治理理念

應(yīng)對(duì)信訪中“片面化指標(biāo)管理”、“運(yùn)動(dòng)式治理”傳統(tǒng)以及片面化的平等訴求，公平正義的治理價(jià)值是克服問題的思想路徑，合作治理正是基于公平正義的制度框架。約翰·羅爾斯將公平正義定義為自由平等原則和差別原則，前者為社會(huì)成員在政治系統(tǒng)中平等享有的自由權(quán)利，不當(dāng)隨著財(cái)富和環(huán)境變化受到損害和歧視。后者則是在自由平等原則的前提下，將社會(huì)發(fā)展建立在保護(hù)弱勢(shì)群體正當(dāng)權(quán)益的前提下[14]（P56）。羅爾斯公平正義理論的啟示在于：公平在于對(duì)社會(huì)成員主體自由權(quán)利的尊重，以及在此基礎(chǔ)上“得其所應(yīng)得”。在信訪過程中，遵循公平正義的治理原則，其一在于堅(jiān)持多元共生的價(jià)值導(dǎo)向。一方面，它要求公共權(quán)力尊重來自不同地域、不同階層、不同群體公民的合法權(quán)益，其實(shí)質(zhì)涉及到“人是目的還是手段”的“康德命題”。在信訪工作中，信訪者作為公民不應(yīng)成為“維穩(wěn)”的手段或是成本負(fù)擔(dān)，而是服務(wù)的目標(biāo)。因此，“官員本位”、“片面化指標(biāo)管理”的行政思維和方法必須在信訪工作中加以消除。契約原則和與之相應(yīng)的公民意識(shí)需要在信訪治理中充分構(gòu)建。另一方面，公民群體在話語表達(dá)時(shí)也需承認(rèn)和尊重公共部門在合作治理中的合法地位，尊重其他群體在信訪中的合法權(quán)益，避免非制度化參與帶來的風(fēng)險(xiǎn)因素。其二，政府可在公正基礎(chǔ)上對(duì)弱勢(shì)的信訪群體加以相對(duì)傾斜。這是羅爾斯“差別原則”的體現(xiàn)，即在承認(rèn)平等的公民權(quán)利的前提下，照顧處于資源分配弱勢(shì)地位的社會(huì)群體，維護(hù)其合法權(quán)益。信訪工作有必要在公平前提下對(duì)弱勢(shì)群體適當(dāng)傾斜，在政策宣傳、法律咨詢、訴求處理、反饋接受等機(jī)制中充分維護(hù)其話語表達(dá)，消除其由于不公感產(chǎn)生的怨恨心態(tài)。在公平正義的導(dǎo)向下，社會(huì)各部門、各群體易于在“重疊共識(shí)”中實(shí)現(xiàn)對(duì)沖突的整合，進(jìn)而防控可能存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，推進(jìn)合作治理。

（三）以治理的法治原則規(guī)范信訪機(jī)制

法治是現(xiàn)代政治的基本標(biāo)識(shí)，亦是合作治理本土化的基本內(nèi)涵。以法治規(guī)范信訪機(jī)制運(yùn)行的核心在于合作治理進(jìn)程中推進(jìn)信訪法治化。在信訪優(yōu)化中，法治的功能首先在于發(fā)揮“善法”的制度規(guī)范。當(dāng)代社會(huì)的法治，不應(yīng)是一種程序理性至上的“純粹”規(guī)則，而是符合“善”的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的制度框架。信訪法治化過程中，法律條文和行政法的規(guī)定都應(yīng)基于“善”的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)信訪工作的有效規(guī)范。這種“善法”在于對(duì)公平的話語表達(dá)和信訪工作提供制度基石。在信訪中，符合公民權(quán)益、民主合作、公共利益等因素的價(jià)值應(yīng)獲得制度的有效保障。其次，信訪治理中需要確立法治的防范功能。作為強(qiáng)制性的制度規(guī)范，法治的功能在于通過“剛性防范”懲罰和糾正破壞制度規(guī)范的個(gè)體和行為。當(dāng)前階段，信訪工作者與信訪者在信訪中采用的非法行為，都是法治“剛性防范”的對(duì)象。例如信訪工作中的非法截訪和對(duì)人身自由的非法控制，信訪者纏訪、鬧訪和信訪中對(duì)他人的惡意傷害等行為都應(yīng)為法律所禁止。正所謂“有功于前，有敗于后，不為損刑。有善于前，有過于后，不為虧法”[15]（P35）。任何部門和社會(huì)群體，在合作治理中均當(dāng)遵循法治原則。作為信訪工作者需以依法行使公共權(quán)力為基本原則。信訪者在享有自由權(quán)利時(shí)亦不能突破法治底線，否則會(huì)侵害他人自由和社會(huì)安全，進(jìn)而與自由公平本身相抵觸。

四、結(jié)語

綜上所述，信訪作為當(dāng)代中國政治生活中的政治參與途徑，在合作治理的視域下既具有“應(yīng)然”價(jià)值上的“正功能”，亦有對(duì)后者的實(shí)際制約。當(dāng)前階段的壓力型體制、“運(yùn)動(dòng)式治理”因素以及平等訴求的片面化都構(gòu)成了信訪在政治權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部和外部的潛在風(fēng)險(xiǎn)。這印證了塞繆爾·亨廷頓那句為人所熟知的名言——“現(xiàn)代性意味著穩(wěn)定，現(xiàn)代化意味著動(dòng)蕩”[16]（P34）。因此恰當(dāng)?shù)墓δ芏ㄎ?、公平正義的治理理念和法治的剛性原則是實(shí)現(xiàn)信訪價(jià)值定位的合理構(gòu)想。信訪機(jī)制的長效確立而并非階段性“維穩(wěn)”是必然的路徑選擇。信訪未來改革的關(guān)鍵在于明確信訪的“應(yīng)然”價(jià)值后，如何認(rèn)知信訪與合作治理產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)沖突的作用因素，如何依據(jù)治理內(nèi)涵，有效應(yīng)對(duì)信訪中來自制度、公共權(quán)力、信訪民眾的“路徑依賴”，這是本文論述的重點(diǎn)所在，亦是未來研究需深入詮釋的命題。在現(xiàn)代轉(zhuǎn)型時(shí)期，合作治理本土化有其獨(dú)特內(nèi)涵。作為合作治理本土化的政治參與命題，信訪應(yīng)合理定位自身在治理中的價(jià)值，克服與之不適應(yīng)的制約因素，這既屬于民主、法治建設(shè)的本土任務(wù)，亦契合了多元合作的全球語境。

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